宁夏农村“厕所革命”政策文本研究

2024-12-31贺军君申锋

智慧农业导刊 2024年15期

摘" 要：为把握宁夏近年来农村“厕所革命”政策的整体情况，该文对2018—2022年间自治区级政府及职能机构发布的相关政策文件进行梳理汇总，并从政策文本形式、政策文本内容、政策工具运用3个方面进行分析。研究发现，政策文本形式呈现发布主体高度集中，多部门协同能力不足，法律效力较弱;政策文本内容仍有较大改进空间，可执行度表现较弱及政策工具运用不够均衡科学等问题。在此基础上，对如何完善宁夏农村“厕所革命”政策提出3点政策策略建议。

关键词：农村“厕所革命”;政策文本;政策分析;政策优化;宁夏回族自治区

中图分类号：R127" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）15-0051-05

Abstract： In order to grasp the overall situation of the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia in recent years， this paper combs and summarizes the relevant policy documents issued by autonomous regional governments and functional institutions from 2018 to 2022. From three aspects of analysis of the policy text form， policy text content， and the use of policy tools， it is found that in the form of policy text， the main body is highly concentrated， multi-sector coordination capacity is insufficient， and the legal effect is weak; and that there is still much room for improvement in the content of the policy text， the weak performance of enforceability and the unbalanced and scientific use of policy tools. Therefore， this paper puts forward three strategic suggestions on how to improve the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia.

Keywords： rural \"toilet revolution\"; policy text; policy analysis; policy optimization; Ningxia Hui Autonomous region

农村“厕所革命”是让亿万农民群众用上干净、卫生、便捷的厕所的一项民生工程，更是推动我国绿色发展、建设生态文明的重要抓手。近年来，无论是国家还是地方都出台了与之相关的政策文件，用以指导工作推进，我国农村“厕所革命”取得了一定的成效，但也存在着改厕质量不过关、运维不到位、农民不愿用等问题，本文通过对2018—2022年间宁夏回族自治区（以下简称“宁夏”）“厕所革命”政策文本进行分析，找出问题症结，以期为之后政策的制定、完善提供导向性意见建议。

1" 宁夏农村“厕所革命”政策现状

1.1" 宁夏农村“厕所革命”政策文本制定背景

宁夏回族自治区辖5个地级市，辖9个市辖区、2个县级市、11个县。根据各县区经济水平、基础设施条件、地理地势差异，宁夏将22个县（市、区）分成了一类县2个（兴庆区、金凤区），二类县9个（西夏区、永宁县、贺兰县等），三类县11个（红寺堡区、盐池县、同心县等）。农村人居环境整治三年行动（2018—2020年）结束时，要求一类县基本完成（90%以上）农村户用厕所无害化改造，二类县普及率达到85%左右，三类县普及率逐步提高①。农村人居环境整治提升五年行动（2021—2025年）目标是全区农村卫生厕所普及率达到85%以上，厕所粪污基本得到有效处理②。

自2018年开展工作以来，宁夏坚持把农村“厕所革命”作为实施乡村振兴战略的重要内容来抓，连续多年将农村改厕列入自治区民生实事督办推进，始终把保障和改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，2018—2023年自治区本级财政（不含各地级市、县级财政）共投入超7.7亿元，大力推进农村“厕所革命”这项民生实事，解决群众“急难愁盼”问题。根据宁夏统计部门数据，截至2022年底宁夏农村卫生厕所普及率达到62.2%，其中10个一、二类县地区农村卫生厕所普及率均达到85%以上。

1.2" 宁夏农村“厕所革命”政策文本现状

本文梳理了2018—2022年宁夏在实施和推进农村“厕所革命”工作中发布的重要政策文件，为突出地方政府行政思维和特点，表1未收录依照国家发布的文件制定的相关政策，仅摘选了宁夏推进农村“厕所革命”的创新举措。

1.3" 宁夏农村“厕所革命”政策文本内涵

1.3.1" 技术选型政策

宁夏位于干旱少雨的黄土高原与内蒙古高原的过渡地带，年均降水量200 mm左右，且纬度较高，冬冷夏热，年温差大，冬季最低气温能达到零下20 ℃左右，故而如何解决厕所的节水、防冻、耐用问题成为了关键。分类指导模式选型，根据村庄不同区域位置、大小、集中程度，分类建设管网式厕所、小集中式厕所、三格式化粪池式厕所。根据西北干旱和寒冷极端天气，宁夏探索应用钢筋混凝土三格化粪池、微水防冻等改厕技术，有效破解了水冲式农村卫生户厕耐寒、越冬等技术难题[1]。

1.3.2" 质量管控政策

从2018年至今，宁夏在推进农村厕所革命中做了大量的有效工作，从市场准入到验收构建质量管控链条。一是加强质量把控，实行产品备案制和“黑名单制”，将市场主要流通及县区意向采用的三格式化粪池产品送至第三方检验检测机构，进行质量、参数、安全等测试，不定期发布“合格产品名录”。将质量检验不合格、施工质量不达标的企业纳入“黑名单”，禁止其产品进入宁夏市场。二是实行包片负责制，按照“一处（室）两站（所）”的组织架构，安排11名处级干部每人包片负责2个县区，紧跟监督项目推进和工作任务要求，做实日常监督和技术指导。三是分级标准化验收，按照《宁夏回族自治区农村厕所改造项目考核验收办法》实行“乡、县、市、区”四级验收，内业检查实施方案、招标文件、户厕登记册、验收记录和培训会议记录等，外业检查户厕设备完整度、水电线路、化粪池使用状态和后续运维等，现场询问农户是否满意及意见建议。

1.3.3" 财政支持政策

每年年底自治区根据各县区上报的下一年度计划实施任务数，按照2 000元/户的补助标准，将资金提前拨付下达，并要求市县根据各级财力情况进行配套，宁夏农村卫生户厕建造的平均成本达到了4 000元/户左右。

2" 宁夏农村“厕所革命”政策文本分析

2.1" 政策文本形式分析

从发文主体看，主要为自治区改善农村人居环境工作领导小组办公室和农业农村厅，前者是制定农村“厕所革命”指导性政策的部门，后者是具体实施农村“厕所革命”的部门。但实际是“一套人马、两个牌子”，二者大部分的领导、业务骨干、技术人员均一致。农村“厕所革命”涉及到村庄规划、农房改造、污水处理等多个方面，需要协调多个部门统筹治理，共同推进，仅由一个部门无法达到最优解。

从发文形式看，主要集中为“意见”“通知”“方案”，缺少“法律”“条例”形式的政策文本，由此可见其法律效力较弱，地方政府在处理事务时多依赖于不具备明确法律效力的指导性政策，陷入运动式治理困境。运动式治理是指运用政治权力和执法职能，自上而下进行政治动员与资源调配，通过简化行政流程，提高跨部门协作效率，以达到迅速解决社会重大危机或矛盾目的的一种专项治理活动[2]。与之相反，常规式治理是指通过制定规则来推进政策事务的经常化、规范化执行。两者可以在一定条件下互相结合或者转化。本文认为，目前宁夏农村“厕所革命”工作仍处在“运动式治理”阶段，虽然短期内成效明显，但是这种治理方式只能是一种权宜之计或者饮鸩止渴，存在着诸多弊端。第一，容易造成基层“运动式应对”，即疲于应付上级任务，从而懈怠常态式治理，也隐藏着走向形式主义的风险[3]。第二，治标不治本，往往“头痛医头脚痛医脚”，缺乏系统性、整体性思维，难以形成长效治理格局。第三，治理成本高，跨多个部门集合大量的人力、物力、财力去攻坚农村“厕所革命”这一特定社会问题，容易破坏正常事物发展规律，以及造成政府的越权管理[4]，具体到改厕工作上就是政府大包大揽，农民参与度不高。

从发文数量看，2019年是爆发式增长，随后逐步走向平稳下降趋势。2019年机构职能转变后，农业农村部门全体党员干部迎来由“农业建设”转向“工程建设”的巨大考验，宁夏以中央《农村人居环境整治三年行动方案》为蓝本，重点围绕农村“厕所革命”工作，对户厕底数、技术选型、往年经验教训等各方面进行总结、修正、完善，这一阶段农村“厕所革命”工作政策体系雏形基本建成。在2020年后，农村“厕所革命”工作已步入正轨，这一阶段政策发文量恢复正常且趋于平稳。

2.2" 政策文本内容分析

政策文本内容是影响政策执行程度的基础，反之政策能否被有效执行也是衡量政策文本科学性的关键性指标。本文借鉴复旦大学经济学李志青教授的观点[5]，将宁夏农村“厕所革命”政策文本内容根据“易理解性、奖惩机制、时间安排、执行措施”4部分进行综合分析。

第一，在易理解性方面，存在政策模糊不清的问题，比如“常住农户”的界定标准，一年内仅过年期间返家居住是否符合？比如“一户一厕或一宅一厕”如何落实？农村往往是父子、祖孙三代甚至是多代都居住在一起，按一宅一厕显然无法满足，按一户一厕就需要将户口本分户。再比如自发移民、吊装移民及农场地区的行政权、事权归属等问题。

第二，在奖惩机制方面，乡村振兴战略实绩（党委农办牵头）、健康宁夏行动（卫生健康部门牵头）、妇女儿童发展规划实施（妇联牵头）等考核中虽然将农村“厕所革命”纳入其中，但无专门针对改厕工作质效的独立奖惩措施、标准，奖惩力度稍有不足。另一方面，财政奖补政策原则是“以奖代补、先建后补”，但实际上县区财政困难无法做到大范围的“先建后补”，多数都为“先补后建”，若验收不合格，政府则变为被动一方，甚至还需额外拿出资金再进行整改。

第三，在时间安排方面，农村“厕所革命”总体目标明确，但工作安排较为随意，缺少具体的工作任务或阶段目标，比如有的县区改厕项目招投标工作在年中结束，下半年如期推进施工，但有些工作迟滞的县区上半年结束了都还没有形成一套实施方案，到临近冬季了，才加班加点地赶进度。

第四，在执行措施方面，一是不同主体之间未形成有效的协同机制，虽然设置了农村人居环境工作领导小组及办公室，但是属于阶段性的议事机构，只能通过协调沟通推进工作，对其他部门的制约力不强，如要求其他部门新建农村住房时必须同步设计卫生户厕，如农村改厕和污水管网建设项目匹配度等。二是执行方式僵化，农村“厕所革命”并非只是或只能新建户厕，乡村公共厕所也应属其中，但宁夏仅在2019年新建了一批农村公厕，从2020—2023年均未再实施农村公厕建设项目。另外，自治区财政并无改厕的后续运维、问题户厕整改相关项目资金立项，全部按照“属地管理”原则依靠县区财政，因地方财力不足而造成执行困难。

结合上述4方面和具体实践案例，宁夏农村“厕所革命”政策文本内容上存在概念不清、奖惩机制不明、时间安排不精准和执行措施不到位等问题，仍有可提升空间。

2.3" 政策工具运用分析

本文借鉴罗斯威尔（Rothwell）和沃尔特·泽哥菲尔德（Walter Zegvelad）的政策工具分类，可将宁夏农村“厕所革命”的政策工具分为供给型、需求型、环境型3类[6]。供给型政策工具是政府通过人力、物力、技术支持等直接作用于农村“厕所革命”工作，驱动其快速发展;需求型政策工具是通过服务外包、激发市场潜能等拉动发展;环境型政策工具是通过金融服务、税收优惠、法律法规和管理措施等提供有利的政策环境，营造良好发展环境。通过梳理2018—2022年间宁夏在实施和推进农村“厕所革命”工作中发布的重要政策文件，呈现出政策工具总体分布差异化明显的特点，政策工具倾向于供给型政策工具，需求型、环境型政策工具使用较少。这表明宁夏区级政府更加青睐通过人力、资金等供给型政策工具来促进农村“厕所革命”工作;环境型政策工具主要集中于管理措施这一方面，对法律法规、金融支持使用频率不高，暂无税收优惠;需求型政策工具使用较少，相较于供给型和环境型政策工具的使用比例远远落后，说明需求型政策工具的作用还未引起政府的重视。综合来看，这3类政策工具在使用过程中存在一定程度的工具失衡现象。

3" 宁夏农村“厕所革命”政策优化策略建议

3.1" 完善地方立法体制机制

运动式治理是政治、意志驱动的临时性治理，而制度整合式治理是法律、制度驱动的常态化治理[7]。宁夏农村“厕所革命”要想实现由运动式治理向制度整合式治理转变，需尽快开展相关立法工作，提高政策等级，健全相关政策法规体系，从被动补救治理到主动源头治理，进一步厘清各部门的权责，通过政府主动行使行政权来做好日常管理和事前防控，避免形成沉疴旧疾，爆发成为复杂问题，跳出“问题突显—运动治理—取得实效—问题动态消除—停止治理—问题反弹—再次运动治理”的怪圈。一方面，通过完善制度与法律，整合部门执行合力，用制度的力量，包括联席会议制度、考核制度、监督管理制度等，将相关部门的资源进行盘点和规划，合理制定资源投入方案，在农村“厕所革命”工作有需要时及时给予支持。另一方面，厘清基层权责界限，“巧妇难为无米之炊”职能部门不能只顾提要求、提目标、下任务，而不给政策、资金、项目，用“属地责任”将事情推给基层，用督查、检查、通报和约谈“督促”基层硬着头皮推进。在工作部署之前，应由上级职能部门积极争取相应的资源，实现层级内权、责、利相匹配，确保政策执行不受阻。

3.2" 科学均衡运用政策工具

政策工具是政府将政策目标转变为政策行动的重要手段，在政策目标与结果间发挥着桥梁的作用[8]。一是发挥环境型政策工具的运用效能，比如在税收方面，对承包改厕项目的施工企业、后续运营维护的企业可减免部分或全免经营税费;在金融方面，依法合规使用政府债券，支持地方建设农村厕所项目，若地方财政困难可以政府做担保，向各地农行申请政策性贷款;在法律法规方面，应尽快形成《农村改厕管理办法》《农村公厕建设和管理制度》等，明确地方管理职责，规范管理产品安全和质量，严格检查与验收，实行粪污处理、设备维修农民付费制;在管理措施方面，想方设法调动农民群众主体作用，组织农民群众对庭院环境、厕所卫生互观互检互评，并给予奖品、现金等奖励，对卫生厕所普及率高的行政村收取较低的粪污清掏服务费，推动农户自发自觉地加入改厕工作。二是适度增加需求型政策工具的运用频次，制定促进农村改厕项目服务外包的若干意见，政府作为发标方择优选取承包者，并对服务内容进行监控和考核。同时，设立专项资金联合高校和改厕企业研发新技术。

3.3" 优化政策的针对性和实效性

政策执行是公共政策实施过程的关键环节，优化政策的针对性和实效性，进一步提高政策执行效率。一是提高政策的明晰性，就是必须要明确清晰表述政策的内容，界定执行过程中基层反映的模糊点，从上到下执行一个标准、保持一个口径，清晰是政策准确、高效执行的前提，也是实现政策目标的基本保障。二是提高政策的灵活性，根据宁夏山区部分农户居住分散、居住条件较差的实际情况，建议可适当用农村公厕替代部分农村卫生户厕改造，比如以农村公共厕所为圆心的辐射范围内（30～50 m），若农户没有改厕意愿，书面签订“放弃户厕改造”声明后，不予改厕，但可纳入已改农村卫生厕所普及率的计算范围。另外，在改厕技术模式选择方面，若因基础条件受限，对无法新建、改造水冲式卫生厕所的农户或不是常住农户，可借鉴国外适用性较广的通风改良坑式旱厕[9]，其具有施工成本低、处理效果好、管护方便等特点。三是提高政策的协同性，一方面统筹考虑农村、环保、城建等类型政策，形成政策合力，另一方面也要考虑到微观层面的基层实践，坚持问题导向、需求导向、目标导向，促进政策制定与政策执行间的良性互动。四是提高政策的可延续性，中央农村“厕所革命”整村推进财政奖补资金采取“先建后补、以奖代补”等方式，建议可按照厕所质保5年要求，分5次奖补到户，确保农户自发爱惜厕所，并逐步养成习惯。同时，改进宣传方式，通过示范户引领带动、改厕“明白卡”进门入户、改厕故事“大家讲”活动等，提高政策宣传效果。

4" 结束语

农村“厕所革命”是农民群众奔向美好生活的具体表现，更是生态文明建设中的重要一环。本文以宁夏回族自治区为研究对象，从政策文本角度粗浅地分析了2018—2022年间“厕所革命”的历史演进，提出了完善地方立法体制机制、科学均衡运用政策工具、优化政策的针对性和实效性等3方面对策建议。但是，面对千差万别的农村地区，千家万户的农民群众，如何有效提高农村“厕所革命”政策的可操作性，则需要未来在政策导向、农民参与水平、市场化管理路径和技术研发等领域更加深入的研究。

注释：

① 摘自《宁夏农村人居环境整治三年行动实施方案》。

② 摘自《宁夏农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021—2025年）》。

参考文献：

[1] 陈建国，纳静，马建军，等.宁夏回族自治区农村户厕改造建设的实践与思考[J].环境卫生学杂志，2022，12（11）：773-776.

[2] 马丽.技术赋能嵌入重大风险治理的逻辑与挑战[J].宁夏社会科学，2022（1）：54-62.

[3] 崔晶.“运动式应对”：基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究[J].公共管理学报，2020，17（4）：32-42，166.

[4] 孟迎辉，崔萌萌.社会管理战略的范式转变——从运动式管理到常态化治理[J].党政干部学刊，2014（11）：73-76.

[5] 李志青，张子璇，许艺嘉.上海市环境经济政策（2016—2017）评估与分析[J].复旦学报（社会科学版），2020，62（3）：160-168.

[6] 刘叶婷.迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》[J].公共管理评论，2008（00）：140-144.

[7] 董明伟.制度整合式治理替代运动式治理的创新优势与路径构建[J].领导科学，2021（22）：58-61.

[8] 李茂菊，朱益明.地方政府推进作业管理的政策特点与发展趋向——基于70份作业管理政策文本的分析[J].现代基础教育研究，2023，49（1）：33-39.