论教育强国和高等教育强国的关系

强国是中国梦的本质要求，强国建设是中国特色的话语，也是实现中国式现代化的重要抓手。在当下诸种强国建设中教育强国建设具有基础性、先导性、全局性地位和战略性支撑作用，而在教育强国建设中高等教育强国建设又处在领先地位，发挥着龙头作用。在学理上厘清教育强国与高等教育强国的关系对于在实践中加快推进教育强国建设具有积极意义。

一、从高等教育强国到教育强国的话语转变

在我国教育研究领域关于强国建设的讨论最早发端于“建设高等教育强国”。1999年，周远清最先提出“建设高等教育强国”这一重大课题，自此开启了我国关于建设高等教育强国研究的历程。2008年初，中国高等教育学会启动“遵循科学发展建设高等教育强国”重大研究课题。据不完全统计，各研究专题的子课题负责人近百名，参与的研究人员1 500多名，院校150多所。该课题研究历时6年，产出了一系列重大成果，确立了“高等教育强国”作为中国特色高等教育概念的合法性，并对政策实践产生了深远影响。2010年，中共中央政治局审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，在第七章高等教育部分提到“建设高等教育强国”。2012年，教育部发布的《高等教育专题规划》提出2020年高等教育发展的战略目标为“全面提高高等教育质量，建设高等教育强国”。2015年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确提出：要实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越；到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。自此，“建设高等教育强国”从学术话语转变成了我国高等教育发展的政策目标。

梳理相关文献可以发现，从1999年到2017年，在我国教育研究领域，关于强国的讨论主要围绕建设高等教育强国展开，相关成果十分丰富。虽早在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就首次提出“加快从教育大国向教育强国”迈进，但“建设教育强国”并未成为明确的政策目标。2017年10月，党的十九大报告正式提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。”建设教育强国正式成为国家意志和重大战略。此后，关于建设教育强国的研究急剧增多，相关文献中“建设教育强国”作为关键词逐渐超过甚至取代了“建设高等教育强国”，成为强国建设话语中的新热点。2023年5月29日，中央政治局围绕建设教育强国进行了第五次集体学习。在这次会议中，习近平总书记以“扎实推动教育强国建设”为题，就建设什么样的教育强国、怎样建设教育强国这一重大课题进行了深入论述。在2024年9月召开的全国教育大会上，习近平总书记特别强调，要紧紧围绕立德树人根本任务，朝着建成教育强国战略目标扎实迈进。与实践中建设教育强国的加快推进相比，关于建设高等教育强国的讨论似乎不再像以前那样受学界和政府的关注。2020年，周远清在《我的高等教育强国情缘》一文中就指出：“最近几年，我个人感觉到建设高等教育强国声音小了，研究的势头似乎也弱了。”为避免因政策话语转换而导致的对教育强国建设的理解偏差，有必要从学理上对（建设）教育强国与（建设）高等教育强国的关系加以澄清，以更好地统筹建设教育强国中基础教育和高等教育的关系。

二、教育强国与高等教育强国的内在一致性

高等教育强国是教育强国的精华，建设教育强国是建设高等教育强国的升华。如果一个国家是教育强国，那么也一定是高等教育强国；如果一个国家是高等教育强国，那么也一定是教育强国。近年来，从建设高等教育强国到建设教育强国的议题转换，改变的只是政策的话语方式，建设教育强国与建设高等教育强国在实质上并无分歧。关于建设高等教育强国的持续探究奠定了建设教育强国的学理和政策基础，而建设教育强国的加快推进从政策层面上将关于建设高等教育强国的相关研究付诸了实践。虽有学者撰文探讨“基础教育强国”①" ①参见顾明远、李廷洲：《从基础教育大国走向基础教育强国——基础教育改革发展的中国经验与议题转换》，《中国教育学刊》2024年第6期；范国睿：《基础教育强国建设的理论逻辑——基于人的现代化》，出自郅庭瑾编《教育学观察：基础教育强国》，华东师范大学出版社2024年版；薛二勇、李健：《基础教育强国建设的政策经验、关键挑战和推进路径》，《中国教育学刊》2024年第7期。和“研究生教育强国”②" ②参见谢仁业、贺芳玲、房欲飞：《引领中国和平发展 建设研究生教育强国——未来学位与研究生教育发展的宏观背景与趋势》，《学位与研究生教育》2006年第4期；王战军、张微：《研究生教育强国：概念内涵、核心要素和建设方略》，《学位与研究生教育》2024年第7期。，但在政策实践中还没有发现哪个国家宣称要建成基础教育强国或研究生教育强国。正如习近平总书记在主持中央政治局第五次集体学习时明确指出的：“建设教育强国，基点在基础教育，龙头是高等教育。放眼全球，任何一个教育强国都是高等教育强国。”

高等教育之所以在教育强国建设中起龙头作用，任何一个教育强国之所以都是高等教育强国，根本在于高等教育处在整个教育体系的最高等级。与高等教育相比，基础教育直接或间接地为接受高等教育做准备。基础教育虽然也相对独立地对于人的发展和社会发展产生影响，但其功能或作用更多是为接受进一步的教育做准备而非直接面向经济社会发展。基于此，国与国之间要比较教育的强大只能或最好是比较高等教育的发展水平。实践中，评价一个国家的基础教育较之另一个国家发展得好，通常是就教育谈教育（教育本身强），和教育“强”国的关系不密切。但评价一个国家的高等教育比另一个国家的高等教育强，则通常意味着国家的硬实力和软实力的竞争，而不只是就教育谈教育（不但教育本身强，而且可以使国家强）。与基础教育不同，由于有强大的科研系统，高等教育在内涵上已不再只是“教育”，而是和一个国家的政治、经济、军事、科技、文化等密切相关。与基础教育发展更加关注教育内部关系不同，高等教育发展更加关注教育外部关系，与国家的战略意图和长远规划密切相关。

在形式逻辑上，教育与高等教育之间是一般和特殊的关系，是包含与被包含的关系，但在实质上，高等教育与教育之间又并非简单的一般和特殊、包含与被包含的关系。实践中，高等教育并非像学前教育、义务教育和中等教育那样，只是学制系统中的一个阶段，而是意味着教育的最终成果或最高成就。某种意义上，高等教育意味着对教育阶段的超越或终结。“‘高等教育’之于‘教育’，很大程度上就像‘成就’之于‘任务’。它涉及具有自身一致性和目的（任务成分）的系列持续活动。”因此，高等教育虽也被称为教育，也是教育阶段或层次的一种，但高等教育绝非前一阶段教育的简单持续和延伸。高等教育“已经超出‘教育’通常的含义。‘高等教育’可视为一个过程。它蕴含着多个教育进程。它把每个学生的个人发展提升到一个专业水平”。简言之，高等教育的本质在于“高等性”而非“阶段性”，高等教育意味着人类教育可能达到的最高成就，而不只是教育的一个阶段或层次。对于一个国家，如果没有强大的高等教育，无论基础教育如何优质都不可能成为真正的教育强国；相反，如果一个国家拥有强大的高等教育，基础教育阶段的某些问题在高等教育阶段有可能会被抵消或克服。

有研究表明，中小学教育的学业成就与国家的经济竞争力之间的关联是值得质疑的。能够与“强国”的国际竞争性和成果导向相匹配的只有高等教育。相较于基础教育的水平，一个国家在高等教育方面的国际竞争力更加能够反映该国教育在世界舞台上的最强实力。在教育体系中，学前教育的本质是“学前性”，通常没有国家与国家之间的学前教育的竞争。初等教育和中等教育是面向全体学生的国民素质教育，其根本宗旨是为提高全民族的素质和进一步接受高等教育打下扎实的基础。在整个基础教育阶段，虽然也有诸如国际学生评估项目（PISA）等被喻为“教育界的世界杯”的学科竞赛，但基础教育的本质是“基础性”和“国民性”，基础教育阶段所培养的知识、技能与素养对于学生来说通常是基础性的、发展中的，是立足于本国的或本土的，教育的目的是为学生接受进一步的教育做准备，教育内容与经济社会发展的联系相对间接。学生在基础教育阶段的表现通常是暂时的、可逆的。有些国家在基础教育阶段的所谓“优势”到了高等教育阶段会逐渐消失；而另一些国家在基础教育阶段的所谓“劣势”到了高等教育阶段反而得到了弥补。那些看起来拥有优质的基础教育的国家，如果高等教育系统是平庸的，最终只能成为一个教育平庸的国家；相反，那些基础教育看起来平庸的国家，如果高等教育系统是卓越的，最终却会成为教育强国。当然，教育强国建设的理想目标是建成高质量教育体系，在高质量教育体系中基础教育和高等教育同样卓越。

三、以高等教育为龙头建设教育强国

对于教育来说，什么是“强”呢？又何所谓“强国”呢？无论如何定义，“强”只能是比较的结果，没有比较无所谓“强”。基于比较的逻辑，强国一定是国际竞争的产物。一个国家宣称自己为强国在逻辑上是不充分的，在事实上也是可疑的。教育强国也不例外。教育强国绝不能是自封的或自诩的，而必须得到其他国家的承认或公认。无论承认或公认，都需要以若干具有国际可比较性的条件或指标为参照，并以国际竞争的结果为证据。微观上，作为一种立德树人的活动，教育本身是一种“弱”的力量，教育的好坏相对容易判断，但其强弱通常难以直接比较。但在宏观上，作为一种组织建制，一旦教育与国家联系起来，整个教育系统以国家为单位、以促进经济社会发展为标的、以量化评估为方法，很容易进行国际比较并线性排名。教育强国既是国家与国家之间教育综合实力较量的结果，也是其他类型的强国竞争的中间变量。现行国际秩序下，竞争仍是国际关系的主旋律。作为国家的事业，同时也是市场的“产业”，教育发展不可避免地卷入国与国间的竞争。国家间的教育竞争不仅关乎育人，还关乎人力资本的生产。

建设教育强国中，高等教育之所以是龙头是由“强国”的国际竞争性和“高等教育”的国际可比性决定的。无论是语义上还是语用上，“强国”都有两种虽不相同但紧密相关的含义，即“强大的国家”和“使国家强大”。基于此，教育强国既可理解为“教育综合实力强大的国家”，也可以理解为“教育使国家强大”。之所以要建设教育强国，就是为了通过强大的教育使国家强大。由此可见，在建设教育强国中建设教育综合实力强大的国家与通过强大的教育使国家强大是一体两面的，不可分割的。政策逻辑上，建设教育综合实力强大的国家是“前因”，通过强大的教育使国家强大是“后果”。作为强国竞争和强国建设的组成部分，教育强国与强国本身保持着高度的一致性。“纵观人类历史，教育兴则国家兴，教育强则国家强。世界强国无一不是教育强国，教育始终是强国兴起的关键因素。”在逻辑上，教育兴和国家兴、教育强和国家强，绝非单向的因果关系，而是双向的。国家的强大需要教育的强大为支撑，教育的强大也需要国家的强大来支持。换言之，教育强国是世界强国之所以为强国的“证据”而不是全部的原因。在以竞争为主导的国际关系中，如果一个国家本身是弱小的，不可能拥有或成就强大的教育。在此过程中，我们需要做的是在强大的教育和强大国家之间建立良性循环，我们不但需要建设为了强国的教育，更需要建设为了强教的国家。

相较基础教育，高等教育的国际化程度最高，可比性最强，符合强国建设的比较逻辑，也最能够反映一个国家的发展水平和发展潜力。以中世纪大学为起点，国际性或国际化一直是高等教育的本质属性之一，抑或高等教育自从产生就具有鲜明的国际性（化）特征。近代以来，随着欧洲大学在世界范围内的“凯旋”，各国高等教育从办学理念、教育内容、学科专业设置到相关制度安排逐渐趋于统一。这种相对统一的理念、内容与制度安排为各国高等教育系统的相互承认奠定了制度基础，也为比较各国高等教育的综合实力提供了前提条件。事实证明，从中世纪开始，不同国家的大学与大学之间就一直有等级秩序的存在。无论以何种形式，总有一些大学被认为比另一些大学更优秀、贡献更大，也总有一些国家的高等教育在整体上比另一些国家的高等教育更卓越、水平更高。19世纪以来，随着大学科研职能的确立，尤其是学术劳动力市场的逐渐成熟以及科学家阶层的不断扩大，以学术发表为准则，高等教育系统的“生产性”被激活。以对知识和经济的贡献为参照，各国高等教育系统不可避免地被卷入国际竞争。20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，随着知识在价值创造领域的重要性凸显，高等教育逐渐从边缘走近社会中心，与政治、经济、科技、文化等的关系愈发紧密。“我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更强烈。”近年来，伴随技术-经济范式的转型，创新驱动发展成为国家战略，大学的崛起被与大国的崛起相提并论。高等教育系统，尤其是那些世界一流大学被誉为“创新引擎”，拥有若干所世界一流大学是建成（高等）教育强国的重要标志。

值得注意的是，高等教育要在教育强国建设中发挥龙头作用，建成若干所世界一流大学虽至关重要，但世界一流大学建设必须克服排行榜的消极影响，避免以“排名论一流”。从实践出发，无论是建设教育强国还是建设高等教育强国，其根本在于凸显教育，尤其是高等教育对于人的发展和经济社会发展的贡献，而不是与其他国家在排行榜上进行排名竞逐。习近平总书记在2024年的全国教育大会上强调：“我们要建成的教育强国，是中国特色社会主义教育强国，应当具有强大的思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。”可见，判断我们是否建成教育强国的关键是教育对国家的“贡献”而不是在“指标”上的表现。以2035年建成教育强国为奋斗目标，高等教育发展要正确处理“龙头”和“基点”的关系，要排除大学排名和量化评价指标的干扰，要进一步凸显政治属性、人民属性和战略属性，紧紧围绕思政引领、人才竞争、科技支撑、民生保障、社会协同、国际影响做文章，进一步提升高等教育的思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力。

本文系2022年度国家社会科学基金项目“高等教育如何应对工作世界的具体问题研究”（项目编号：22VRC010）的阶段性研究成果。