艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考（九）

分离国有企业办社会职能（续）

2002年5月，国家经贸委等6部门下发了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》（国家经贸委〔2002〕267号）。在总结前一段地方实践的基础上，明确了企业办普通中小学、医院、后勤服务机构的分离方式；对分离工作涉及的职工福利性补贴、社会保险、富余人员等问题做出了政策安排；对分离后的费用承担问题，提出了三至五年过渡期的规定，过渡期内由企业负担为主逐步转为地方政府为主，过渡期结束后全部由地方政府承担。

267号文件为各地推进分离工作提供了政策依据，加上福建省成功经验的示范，这项工作取得了明显进展。到2003年底，全国共有4000多所企业办中小学校、400多个公检法机构、2000多家医疗机构与企业实现了分离。

但是，各省市，包括之前福建省的工作推进，都不包含中央企业。由于财政“分灶吃饭”的大体制，地方政府不可能为中央企业支付改革成本；另一方面，中央企业是办社会职能的大户，办社会机构数量多、规模大，分离移交所涉及的费用也是地方政府难以承受的。中央企业分离办社会职能的工作因此而形成僵局。以后的操作实际表明，对于中央企业来说，“分担”“过渡期”的办法都不好使，费用补偿需要“全额”，而且必须“永远”。

国务院国资委成立后，破解分离中央企业办社会职能工作的僵局成为一项责无旁贷的任务。现实情况是，如果没有人承担分离的成本，中央企业的办社会职能确实交不出去。2004年4月，国务院办公厅印发了《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发〔2004〕22号），文件明确中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、东风汽车公司三家中央企业为试点单位。

试点工作分离的范围限定在企业办全日制普通中小学和公检法机构；企业办医院、市政、消防、社区机构等，由企业和地方政府根据实际情况协商确定。移交机构的资产无偿划转，但移交前已经发生的债务仍由原企业承担；移交人员符合有关职业资格条件的，其编制按有关规定办理；移交涉及的经费，按2003年企业实际补助金额由中央财政给予补助，补助资金通过中央财政转移支付方式划转地方财政补助基数。

这次试点由于对政策制定考虑比较周全，中央财政的经费补偿又是足额、长期的，地方政府普遍反应积极，工作进展相当顺利。到2004年底，三家试点企业已分别和27个省区市签署了移交协议，移交资产、财务关系、财务补助基数核定及划转手续全部办理完毕，企业办全日制普通中小学、公检法机构实现了平稳分离。

2005年，在三家试点企业分离工作顺利完成的基础上，国务院决定启动第二批中央企业分离办社会职能工作。2005年1月，国务院办公厅下发了《关于第二批中央企业分离办社会职能工作有关问题的通知》（国办发〔2005〕4号）。第二批中央企业共74家，基本涵盖了有办社会问题的全部中央企业。具体政策与三家试点企业基本一致，主要的变化是中央财政和企业之间设置了一个三年的过渡期。企业在过渡期内要根据企业利润的多少承担不超过40%的费用，过渡期后由中央财政全额负担。国办发4号文件下发后，各有关政府部门又根据操作中出现的问题进行了政策完善。如财政部、国资委联合印发了《关于中央企业先期移交办社会职能机构有关政策问题的通知》（财政部〔2005〕116号）。

到2007年底，中央企业总共分离办社会机构3593个，占中央企业办社会机构总数的41%；其中分离企业办中小学和公检法机构2445个，移交在职人员16万人、离退休教师7.4万人，中央财政为此每年补助经费92.8亿元。至此，中央企业所办普通中小学和公检法机构基本分离完毕。

企业办全日制普通中小学和公检法机构都属于“标准的”企业办社会职能机构，可以进行统一的分离移交，而其他企业办社会机构的情况更加复杂。

一是企业自办的其他教育机构，如技工学校、幼儿园等。这类教育机构政府已经不再举办，因而无法移交，只能根据实际情况个案处理。二是企业自办的医疗机构。这些机构的状况差异很大，有规模很大、运作非常规范的职工医院，也有很小的企业卫生室，难于进行统一处理。三是企业自办的供水、供电、供暖、物业等生产生活服务系统。这类机构在一些老工业基地数量很多、企业负担很重，但这类服务各地已经是企业化运作，政府也无法接收。四是企业退休人员的管理服务机构。这类机构从方向上讲应该分离，因为涉及国有企业退休职工的社会化管理，但操作中遇到非常复杂的费用和编制问题，还与当地社区的承接能力有关。分离国有企业办社会职能工作最困难的当数独立工矿区企业和森工企业，这些地方一直是“大企业、小政府、小社会”的格局，办社会机构的服务对象以企业内部职工为主，机构分离难、分离后的生存也难。

2011年，国务院国资委总结了黑龙江省哈尔滨市分离国有企业“三供一业”的经验。“三供一业”是指企业的供水、供电、供暖和物业管理系统。企业自办“三供一业”的情况在一些老工业基地的大型国有企业中相当普遍，当年建厂时这些大企业都是完整的独立体系，生产和生活服务系统、职工宿舍都是自有的，宿舍区与厂区隔一条马路是当时标准的布局模式。

从2008年开始，哈尔滨市在全国率先启动了企业“三供一业”的分离移交工作，其动因是城市建设和发展的现实需要。

分离“三供一业”比以往的分离工作更加复杂。由于是企业对企业的移交，其中有一个双方的经济责任问题。 为把这项异常复杂的工作组织好，哈尔滨市组织了专门的工作班子，明确了不同类型设施、业务和机构的对口接收企业，制定了非常详细的政策和标准。哈尔滨市分离国有企业“三供一业”的成功实践，使全国国有企业分离办社会职能工作又实现了一个新的突破。

国务院国资委高度肯定了哈尔滨市的做法， 2012年6月，国资委在哈尔滨市召开了驻黑龙江省中央企业分离移交“三供一业”工作会议，标志着这项工作正式启动。

中央企业“三供一业”的分离移交一直是个很大的难题，主要是体量太大。如航天科技一个集团要移交的供水、供电、供热、供气、物业管理项目就有221个，涉及的居民达到40万户。国务院国资委给予当地中央企业的支持政策是：分离移交费用由国有资本经营预算补助50%，中央企业的集团公司承担不低于30%，其余部分由移交企业自行承担。这些政策日后都成为各地中央企业分离“三供一业”工作的基础。国务院国资委将这项工作在全国推开，国有企业分离办社会职能工作又开始了新一轮的推进。

对于国有企业自办的各种医疗机构，国资委采取了逐步分类处理的办法。一些规模较小、企业无意再办的机构，可以进行关闭处理；一些具备条件、有一定专业基础的机构，可以改制成为面向社会、能够独立生存的专科医院；一些比较规范的大型职工医院，可以移交转入地方医疗体系，也可以进入大型医疗产业集团。还要解决的是退休人员管理机构问题。

分离国有企业办社会职能是国有企业改革中一项基础性的工作。企业办社会是计划经济时期的一个历史遗留问题，改革开放后随着市场竞争加剧，这些社会负担使国有老企业在市场竞争中步履艰难，因为其他所有制企业并没有类似的职能任务。这项工作从1995年正式开始，其复杂程度和难度远远超出了大家事先的预料。

由于这项工作涉及大量职工，而各个区域社会观念的差异很大，具体工作中妥协、变通也是不得已的办法。例如，东北地区一家大型中央企业在分离“三供一业”时，涉及的2000名职工成为难点，接收方不需要这么多人，这些职工也坚决不愿离开中央企业。最后的解决办法是，保留这些职工的中央企业员工身份，由企业把他们组织起来为接收方搞劳务输出。在计划经济时期，国有企业是一层社会组织，因而承担了众多的社会职能。要把这些企业由社会组织改造成为经济组织，还真不是一件很容易做到的事。

主辅分离、辅业改制

主辅分离、辅业改制是国有大企业改革中一项针对性很强的专项工作，目的是解决国有企业中大量存在的辅业问题，以及部分企业富余人员的再就业问题。

由于历史原因，国有大企业普遍是“大而全”的模式，企业的辅业系统都很庞大，一般包括生产服务系统、生活服务系统、零部件系统等；众多辅业单位是为主业服务的，也是靠主业生存的。这种主辅不分、自我循环的模式，很大程度上使企业失去了到市场上择优选购产品和服务的机会；在国有大企业逐渐明晰了主业，并开始围绕主业发展之后，辅业单位如何处置就成为一个普遍性的棘手问题。

在国有企业改革之初，结合企业承包经营责任制的实行，很多国有企业开始探索搞活辅业的途径。

但这一时期的辅业改革基本上属于独立核算、分灶吃饭的性质，辅业单位仍是由原企业主办，员工也是原企业的在册职工。由于没有触及产权和劳动关系问题，分离很难彻底。如此反反复复，依附关系总是难以了断，真正解决问题需要更大力度的改革。另一方面，国有大企业内部都有大量从主业分流下来的富余人员，不能简单地推到社会上去，企业需要自己想办法安排他们再就业。主辅分离、辅业改制工作就是在这样的背景下开始推进的。

2002年11月，国家经贸委等8个部门联合下发了《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国家经贸委〔2002〕859号，以下简称“859号文件”）。859号文件是主辅分离、辅业改制工作第一个也是最重要的基础性文件，制定过程中经过大量的调查研究和反复的修改。

859号文件把国有大企业的改革、结构调整、内部重组和富余人员再就业工作结合起来，把国有中小企业改革的政策引入国有大企业的辅业改革之中。这是一个很大的突破。

以往，这两类国有企业的改革政策是相互独立的。国有中小企业改革是多种形式放开搞活，国有大企业改革是建立现代企业制度，方针不同、政策也不能跨界使用。859号文件明确：鼓励有条件的国有大中型企业在结构调整、重组改制和主辅分离中，利用企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产（简称企业的“三类资产”），改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业职工，以减轻社会的就业压力。具体工作要求主要是：

第一，辅业单位必须进行股权多元化的改革。859号文件规定，对改制的辅业单位应按照《公司法》和其他法律法规的规定，通过合资、合作、出售等方式，逐步实现产权主体多元化。具备一定市场生存能力的改制企业，可直接改制为非国有法人控股的法人实体；暂时不具备条件，或职工在观念上还难以接受的改制企业，可阶段性保持国有法人的控股地位，待以后条件成熟时再进一步改制。

第二，改制企业与职工的劳动关系必须进行调整。原主体企业和改制企业要按照国家规定与职工变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业；原主体企业要依法与职工解除劳动合同，并支付经济补偿金。对经济补偿金等改制成本，改制企业可用国有净资产支付，由此减少的国有资产，按程序报批后冲减国有资本金。可以用国有净资产支付改革成本，是中央政府的文件中第一次明确认定，这是一个很大的政策突破。

第三，改制企业要与原主体企业理顺隶属关系。859号文件明确，改制企业与原主体企业除产权关系外，不再具有行政隶属关系，改制企业要建立以产权关系为基础的法人治理结构，制定各项管理制度，完善监督约束机制。

第四，对符合要求的改制企业，政府给予税收优惠。859号文件明确要求是：利用原企业的“三类资产”，独立核算、产权清晰并逐步实现产权主体多元化，吸纳原企业富余人员达到30%（含）以上，与安置的员工变更或签订新的劳动合同。凡符合上述条件的改制企业，可享受三年内免征企业所得税的政策。

辅业改制企业的产权要动、职工的劳动关系要变、企业的管理关系要调整，这几条都是以往国有企业改革中最为核心的难点问题。落实859号文件的要求，无异于在国有大企业内部进行一次外科手术式的改革，把辅业单位及其职工从主体企业中切出来，送到市场上去。这又是一项非常复杂、非常困难的工作。

主辅分离、辅业改制是一项政策性很强的工作，涉及资产处置、职工安置、劳动关系、债权债务处理等一系列非常具体的问题，在实际操作中非常复杂，仅有一个原则性的总体文件是不够的，需要进行一系列的政策细化。

2003年3月，国家经贸委等3部门下发了《关于中央企业报送主辅分离改制分流总体方案基本内容和有关要求的通知》，明确了中央企业总体方案的报送内容和备案内容；2003年7月，国资委等4部门下发了《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》，明确了国有控股企业的界定标准、国有大中型企业的划分标准、辅业资产的界定范围等问题；2003年7月，劳动和社会保障部等3部门下发了《国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》，规范了辅业改制中劳动关系处理、维护职工合法权益等事项；2004年1月，国资委印发《关于中央企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员资产处置有关问题的通知》，对“三类资产”的认定和处置作出规定；2004年3月，国资委等3部门下发了《关于中央企业报送主辅分离改制分流第二批实施方案有关事项的通知》，对中央企业第二批及以后批次实施方案的报送内容作出规定；2005年9月，国资委等3部门下发《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》，对辅业资产进场交易、内部退养人员等预留费用标准等问题给予明确。

这一系列配套文件与859号文件一起，构成了主辅分离、辅业改制工作完整的政策体系，为规范、有序推进这项改革奠定了比较扎实的政策基础。要使大量的辅业单位及职工离开主体企业进入市场，推进的难度很大。但国有大企业的领导人普遍认为，这是国有企业做强做精主业、解决好辅业和存续企业问题难得的政策机遇，因而都积极行动，采用了力度很大的改革措施。

企业层面比较普遍的做法是：重新梳理企业的发展战略和内部资产，更清晰地界定主业，规范地划定和处置“三类资产”；积极推进开放式改制，通过产权交易市场等方式引入外部投资者，尽量减少由原主办企业控股、职工持股的改制形式；帮助改制企业选好经营者、做好发展规划，对拟改制企业的资产适当进行调整改造、填平补齐，以提高企业进入市场后的生存能力和竞争力；将改制企业扶上马、送一程。国家经贸委、国务院国资委于2003年、2004年、2006年三次召开全国性的主辅分离、辅业改制工作经验交流会议，介绍和推广企业创造出来的成功经验。

中央企业主辅分离实施的最大项目，是攀钢集团有限公司（下文简称攀钢集团）下属钢城企业总公司整体移交攀枝花市政府管理。钢城企业总公司是攀钢集团主办的辅业企业，职工人数超过1万人，年营业收入近60亿元，注册为厂办集体企业。钢城企业总公司的顺利移交使攀钢集团的辅业负担大大减轻，也有利于钢城企业总公司自身的改革和体制机制创新，同时对攀枝花市的经济发展也是一个很大的促进，是一个典型的多赢的结果。

主辅分离、辅业改制工作是有期限的，最终的审批截止时间是2008年。截至2008年底的统计，全国有1365家国有大中型企业实施了主辅分离、辅业改制工作，分离改制单位10765个，分流安置了富余人员263.8万人。其中，77家中央企业经审核批复的改制单位共有5283个，分流安置了富余人员88.2万人；在这些改制单位中，非国有法人控股的企业有4917个，占中央企业改制单位总数的93.1%。

主辅分离、辅业改制是一项阶段性的专项改革，前后大约进行了6年时间，但工作成效明显，基本实现了预期目标。

第一，这项工作加快了国有大企业的改革和结构调整。为推进辅业的改制分离，各企业都对自己的发展战略和内部资产进行了一次彻底的重新梳理，企业内部的资源配置和组织结构得到了优化，发展方向和主业更加清晰，企业的核心竞争力普遍得到提升。

第二，这项工作使中央企业减少了40%的富余人员。这是很大的一个进展。辅业改制分离盘活了原先利用效率很低的企业“三类资产”，同时减少了对社会稳定和就业的冲击。在主辅分离、辅业改制工作的推进过程中，相关企业基本没有出现不稳定事件。

第三，这项工作为长期困扰国有大企业的辅业问题、存续企业问题提供了一个现实的解决途径。

从总体上看，主辅分离、辅业改制工作给单位和职工一个新的发展方向和一个新的体制机制，改革和发展的效应都比较明显。根据2008年国务院国资委对中央企业1519个辅业改制单位的统计，其用工人数比改制时增加了35%左右，职工的收入比改制前增加了20%左右。

建立国有资本经营预算制度

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。

2003年国有资产管理体制改革开始后，各级国资委相继成立，这项工作开始具备了实施的条件。最初的探索是由一些中心城市进行的，如北京、上海、深圳、武汉等。

2004年5月，北京市政府批准了市国资委提出的国有资本经营预算方案及配套的国有资本收益收缴管理办法。之后，北京市国资委向所出资企业下发了《关于建立北京市国有资本经营预算管理体系的通知》。

从2005年开始，北京市国有资本收益收缴工作全面覆盖所出资企业，按税后利润20%的比例收取国有独资企业利润。市国资委负责编制国有资本收支预算，报市政府审核批准后，由市国资委负责预算的执行、调整和决算工作。预算资金实行财政专户管理，列收列支，但不与市财政的公共预算相互平衡。

深圳市政府于2005年初印发了《深圳市属国有企业国有资产收益管理暂行规定》。文件明确，市国资委负责国有资产收益的收取、使用和管理，国有资产预算和公共预算分开。对国有资产收益的征收比例，原则上不低于当年企业净利润的30%。相比较而言，深圳市国有资产经营预算独立性较强，与公共预算完全分离，各自独立运作。上海市的模式与深圳市大体相似。

国有资本经营预算制度由一些中心城市率先进行探索，有很强的合理性。城市政府直接面对着大量的国有企业，有进有退、有所为有所不为的布局结构调整非常频繁。在从计划经济转向市场经济的过程中，几乎所有的国有企业都需要进行结构的调整和改造，困难企业的问题需要解决，历史包袱、社会负担需要消化，企业的破产退出需要很大的成本，新产业的发展需要资本金注入。所有这些任务都要有相应的资金投入，这些中心城市对建立国有资本经营预算制度有着非常急迫的现实需求。

2007年9月，国务院印发了《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号，以下简称“26号文件”），要求在全国范围试行国有资本经营预算制度，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。

26号文件是建立国有资本经营预算制度最重要的基础性文件。文件明确，“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分”。“通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展”。

文件提出了试行国有资本经营预算的三项重要原则：一是统筹兼顾、适度集中，适度集中国有资本收益；二是相对独立、相互衔接，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算的相互衔接；三是分级编制、逐步实施，国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。

对国有资本经营预算的收支范围，26号文件给予了明确界定。国有资本经营预算的收入主要包括：国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；企业国有产权或股权转让的收入；国有独资企业清算收入，国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入等。国有资本经营预算的支出方向主要包括：资本性支出，根据国有经济布局和结构调整，以及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出；费用性支出，用于弥补国有企业改革成本等方面的支出；必要时可部分用于社会保障等项支出。

对国有资本经营预算的编制，26号文件规定：各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构是国有资本经营预算单位。

（编辑 季节）