金融高水平对外开放的动力机制及其转换

摘要金融高水平对外开放的本质是以金融制度型开放助力金融高质量发展。本文基于新制度经济学视角探讨金融高水平对外开放的动力机制，分析改革开放以来中国金融对外开放动力机制的演变逻辑，指出金融高水平对外开放的核心特征。长期以来，中国金融开放采取“政策驱动—市场生成”型开放模式，逐步放松政策限制，促进商品要素跨境流动与现代金融市场培育。推进中国式现代化建设需要采取“制度驱动—市场深化”型开放模式，推动国内外金融制度衔接，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升资源配置效率。金融高水平对外开放的核心特征是形成金融系统制度型开放体系，加强国内外制度衔接，参与国际金融治理，打造与金融开放相适应的金融安全体系，同时推动构建以人民币国际化为核心，以金融业双向开放、资本项目开放、人民币汇率市场化水平提升为“三翼”的金融开放体系。

关键词金融高水平对外开放制度型开放动力机制新制度经济学

一、引言与文献综述

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，决定指出，“开放是中国式现代化的鲜明标识”，“必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革”，“建设更高水平开放型经济新体制”。推进以制度型开放为重点的金融高水平对外开放，是中国对外开放战略的重要内容，对建设更高水平开放型经济新体制、实现中国式现代化具有重要作用。改革开放以来，中国坚持金融对外开放政策，放松经常账户和资本账户管制，推进汇率形成机制改革，扩大金融业对外开放，营造了良好的金融市场环境与开放氛围。这有助于推进金融高水平对外开放，吸引国际资本，加速国内优势资源高效整合，促进国内经济快速增长。目前，中国稳居世界第二大经济体、第一大货物贸易国，拥有全球最大的银行体系及全球第二大债券、股票和保险市场。尽管中国金融对外开放取得积极成效，但是中国金融对外开放程度仍落后于欧美发达国家和部分新兴国家，与中国的国际影响力和地位不相匹配。其突出表现为中国与国际高标准金融制度及规则对接不够充分、汇率调整尚不灵活、金融创新缺乏动力、金融市场竞争不足等。在新时代背景下，中国需要推进金融高水平对外开放，由原先侧重规模扩张的商品和要素流动型开放向注重质效提升的制度型开放转换，推动与国际规则、规制、管理、标准等方面接轨，提升跨境投融资便利性、金融市场竞争力与国际金融话语权，推进经济高质量发展与中国式现代化建设。

学术界对金融开放的研究可追溯到20世纪70年代。肖和麦金农提出金融深化理论、金融自由化理论，认为打破金融抑制、放开金融管制，有助于释放发展中国家的经济潜能，促进经济增长，摆脱贫困。此后，学者们围绕金融开放程度测度（Karcher&Seinberg，2013；范从来和刘晓辉，2023）、金融开放影响因素（谭小芬和虞梦微，2021）和金融开放经济效应（Adeniyietal.，2012；胡文涛和戴淑庚，2024）等方面对金融开放展开了研究。在中国金融开放方面，学者们主要从金融开放历史进程、金融开放成效与不足和金融高水平对外开放等方面进行探索。在金融开放历史进程方面，王爱俭等（2019）、周宇（2021）把中国金融开放划分为若干阶段并提出相应阶段的目标内容，强调金融从局部开放向全面开放对经济高质量发展具有推动作用。在金融开放成效与不足方面，《径山报告》课题组（2018）、张方波（2023）指出，中国在金融机构“走出去”、金融市场开放程度、人民币国际化等方面取得了突出成绩，但金融开放总体滞后于国际水平，对接国际高标准规则不彻底，难以满足实体经济发展、“一带一路”建设等方面的需求。在金融高水平对外开放方面，潘宏胜（2022）从历史、比较和发展的角度分析了金融高水平对外开放的必要性，提出了金融高水平对外开放的重点与方向。谭小芬和张怡宁（2023）指出，金融高水平对外开放的本质是以开放促改革，对冲逆全球化风险与促进经济可持续发展。推进金融高水平对外开放离不开一系列政治经济环境的支持，需要把握金融开放节奏、监控跨境资本流动、完善金融监管配套制度等。需要指出的是，国内学者越来越重视中国开放政策与制度演变的相关研究。卢现祥和朱迪（2018）、徐明棋（2022）认为，中国构建开放型经济体制的实践探索应该与新制度经济学的基本规律相结合，其属于新制度经济学的创新应用。王曙光和王彬（2023）、刘凌等（2024）提出，推进金融制度型开放，优化金融制度供给与金融制度环境，对促进金融深化、重构全球金融秩序具有重要作用。

总体而言，现有文献还存在以下不足和待改进之处：一是学术界对金融高水平对外开放或制度型开放的关注时间较短，鲜有研究立足新制度经济学视角或结合制度经济学理论系统探讨金融高水平对外开放问题；二是学术界尚未关注中国金融高水平对外开放动力机制的形成及其转换问题，未能系统阐述金融高水平对外开放动力机制的核心特征。基于此，本文结合新制度经济学视角探讨中国金融高水平对外开放动力机制，分析中国金融对外开放动力机制的演进逻辑，探索其动力机制的形成及转换过程，指出当前金融高水平对外开放动力机制的核心特征，以期为进一步推进金融高水平对外开放、支持经济高质量发展提供决策参考。

二、金融高水平对外开放动力机制分析：基于新制度经济学视角

政府与市场的关系，在古典经济学等经典理论中被反复地探讨。长期以来，中国始终致力于寻找市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来。改革开放以来，中国打破计划经济体制，构建以价格为核心的市场经济体制，扩大对外开放，参与经济全球化竞争与分工体系，以释放经济发展潜能。通过推动政府权力限制与市场权力开放，中国实现了对制度框架、正式与非正式规则、实施机制的动态调整，政府与市场的边界越发清晰，市场交易成本持续降低，经济绩效显著提升（卢现祥和朱迪，2018）。金融高水平对外开放作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分，通过实施以规则、规制、管理、标准等为重点的制度型开放，推进国内金融系统制度变革或制度变迁，促进国内金融系统朝着现代化和国际化的方向发展。因此，本文立足新制度经济学视角，剖析金融高水平对外开放的动力机制，以更好地发挥社会主义市场经济体制的特色及优势，实现经济高质量发展。

新制度经济学认为传统经济学的“完全理性经济人”“完全信息”假设脱离现实。在真实世界中，市场主体面临着有限理性与信息不对称等问题。这不仅增加了市场主体需要付出的交易成本，而且容易滋生“搭便车”、逆向选择和道德风险。对此，新制度经济学提出交易成本理论、产权理论、企业理论和制度变迁理论等，倡导制定激励相容的规则、规范和约束，如法律、法规等正式制度以及道德风俗、价值信念等非正式制度，从而提升资源配置效率（盛洪，2009）。例如，交易成本理论认为，完善制度安排有助于降低市场交易成本；产权理论认为，不同的产权安排会产生不同的效率；企业理论关注企业在资源配置中的边界、产权结构等问题；制度变迁理论聚焦于制度起源、制度变迁动力、制度变迁形式等（诺斯，2008）。金融高水平对外开放本质上是对既有开放政策的制度革新与变迁，是在经济社会快速发展的情况下，用高效制度取代低效制度的过程。为此，本文结合新制度经济学相关理论，从政府“自上而下”的顶层设计、市场“自下而上”的发展需求以及政府顶层设计和市场要素配置的交互影响三个方面探索金融高水平对外开放的动力机制。

第一，政府“自上而下”的顶层设计是金融高水平对外开放的基础动力。新制度经济学认为，由于存在市场失灵，政府需要制定清晰明确的市场规则与法律，界定和保护产权，进而促进经济稳定与市场发展（科斯，2014）。中国金融开放受到多方面因素的影响，其中，政府构成金融高水平对外开放的关键要素。中国政府作为中性政府，具有泛利性特征，能够结合经济发展阶段、金融管理水平等，对不适应时代需求的金融制度作出变革。当前，外部环境复杂多变，中国面临贸易摩擦加剧、跨境投资遭受外国泛国家安全化政策阻挠等困难，需要以金融高水平对外开放作为构建“双循环”新发展格局的着力点，扩大金融业对外开放，减少外资管制，促进金融系统朝着现代化和国际化方向发展。对此，中国政府扮演着推动金融高水平对外开放制度变迁第一行动集团的角色，发挥着“强化市场型政府”“市场增进型政府”作用，其通过完善金融市场体系、构建法治环境、保护私有产权来促进跨境贸易投资与经济增长。新制度经济学认为，市场机制的运行是有交易成本的，在交易成本不为零的情况下，产权的清晰界定与有效保护会对资源配置、经济绩效产生重要影响（米德玛，2018）。中国政府在金融高水平对外开放过程中不断借鉴国际成熟经验与做法，取消银行和金融资产管理公司外资持股比例上限，放宽证券公司等金融机构外资持股比例上限，实施负面清单管理，降低了经济活动的不确定性，从而吸引私人投资与外资流入。在金融衍生品、科技金融、绿色金融等新兴领域，中国通过制定《中华人民共和国期货和衍生品法》《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》等具有前瞻性、适应性的制度，为金融机构业务创新、企业长期投资提供法律依据与产权保护。从某种角度上说，金融高水平对外开放推动了金融体系向高效、协调的制度变迁，使市场主体能够在透明公正的制度框架下开展经济活动。国际金融危机、中美博弈、俄乌冲突等国际事件加剧了全球体系分化，但是中国政府仍然展现出推进金融高水平开放的决心，其全面融入与引领全球化，积极推动产业转型升级。

第二，市场“自下而上”的发展需求是金融高水平对外开放的内在动力。中国金融系统从封闭走向开放，既体现了政府“自上而下”的改革意志，也反映了市场“自下而上”的发展需求。金融系统凭借复杂的内部组织与行为动态，能够针对市场环境变化实现自我完善和自我发展。金融高水平对外开放能够打破国内外金融市场隔阂，引入国际先进理念、规则、规制、标准及方法，有助于避免制度缺位或规则不一所造成的冲突，从而降低金融市场交易成本，提升金融服务效率。面对金融高水平对外开放机遇，市场主体自发地充当支持金融高水平对外开放制度变迁的第二行动集团。市场主体推进金融高水平对外开放，有助于构建与国际接轨、开放包容的市场秩序，使市场主体在跨境贸易投资中降低交易成本并获得产权保护。一方面，市场交易是有成本的。金融高水平对外开放不仅使得企业和金融机构能够接触到更广泛的市场信息，降低信息搜寻成本，而且提高了金融市场的透明度和规范性，降低了金融机构和企业的谈判成本和监督成本。另一方面，产权制度对市场主体投资决策、资产配置具有显著影响（巴泽尔，2017）。金融高水平对外开放通过对标国际通行规则、规制、管理和标准，有助于建立市场交易、契约执行、资产产权等方面的完善的产权保护制度，激发金融机构创新金融产品与服务的内在动力，调动企业参与跨境并购、股权投资等跨境合作，获得产权保护带来的预期收益。因此，市场主体是金融高水平对外开放的受益者，其有意愿推动金融国际合作，促进国内外制度规则互相衔接。例如，随着全球对绿色发展的日益重视，国家开发银行、中国银行、中国再保险集团等金融机构积极签署《“一带一路”绿色投资原则》，这不仅有助于市场主体提前布局绿色金融国际市场，开拓新业务和新客户群体，还提升了它们在全球金融标准制定中的影响力。

第三，政府顶层设计和市场要素配置交互影响是金融高水平对外开放的持续动力。回顾中国改革开放的历史进程，中国政府“自上而下”的顶层设计和市场“自下而上”的要素配置之间，始终保持着良性互动与动态演进关系。在经济发展初期，由于国内市场机制还不完善，且面临较大的外部竞争压力，政府发挥了完善政策、动员资源的重要作用，推动了经济后发赶超发展。随着经济的快速发展与市场机制的日益完善，我国既要让市场在资源配置中发挥决定性作用，又要更好地发挥政府作用。在金融高水平开放的进程中，政府与市场之间形成了有机统一、相互协调的关系。一方面，中国政府通过与国际高水平制度规则对标，完善市场准入、业务范围、监管政策等，提升国内外规则的统一性与协调性，营造保护产权、公平竞争、有效监督的市场经济制度环境，降低市场交易的不确定性和风险，提升市场主体的投资意愿与市场信心。例如，中国启动了“沪港通”“深港通”等互联互通机制，促进内地与香港两地资本市场一体化，带动金融产品创新，增强市场流动性，提高市场效率。另一方面，金融市场主体为扩大市场份额与经营收益，呼吁政府部门深化金融体制机制变革，加大金融对外开放力度，破除市场要素配置“堵点”，降低市场交易成本，形成透明稳定可预期的制度环境。例如，在“沪港通”“深港通”取得成功后，国内外投资者积极支持中国政府推进创建“沪伦通”“债券通”“互换通”“跨境理财通”等互联互通机制，进一步促进跨境金融市场双向联通与提质扩容。

三、中国金融对外开放动力机制的演变逻辑

改革开放以来，中国坚持开放、包容的姿态，深度嵌入全球产业链供应链价值链，成为“世界工厂”。金融对外开放是中国深化对外开放政策的重要一环，不是权宜之计，但是它具有“双刃剑”效应，不能一蹴而就，是需要不断拓展和深化的历史进程（张宇燕，2018）。中国依据自身经济发展阶段和金融管理水平，采取了渐进式的开放策略。对此，中国逐步扩大金融业对外开放范围，统筹推进汇率形成机制改革、资本账户开放以及人民币国际化，促进金融市场建设与发展。中国金融对外开放大致经历了以下阶段：

第一，金融开放探索阶段（1978—2000年）。20世纪70年代以来，中国开启了改革开放的历史性征程，颁布了一系列金融开放政策。以吸引境外资金、服务出口为导向，中国通过逐步放松资本管制、给予外资优惠政策等方式，主动对接国际市场，吸引境外资本在华直接投资，带动了出口贸易与经济增长。这主要表现为：一是放松对外资金融机构、外资企业的政策限制，在税收、信贷、土地使用、用汇等方面给予外资优惠政策，形成鼓励外商投资的良好局面。二是逐步扩大外资金融机构在华经营空间范围，实现金融开放范围由沿海地区向内陆地区延伸。三是次第取消双重汇率制度，规范金融市场秩序，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的汇率制度，取消经常项目对外支付和转移限制。这一系列金融开放政策的制定实施为中国吸引国际资本流入、启动经济增长引擎提供了有利的政策环境。

在此阶段，金融开放政策制定实施主要受到经济体制转轨、全球产业转移、企业发展需求的共同影响。一是计划经济向市场经济转轨需要推进金融开放。党的十一届三中全会作出改革开放的战略部署，开启了由计划经济向市场经济转轨的伟大探索。市场经济是开放的经济，势必打破以往的封闭政策，中国加入世界经济大循环，通过设立经济特区、取消外资机构限制、放松外汇管制、开放金融市场等方式，吸引外国资本来华投资经营，促进经济开放发展。因此，金融开放政策是中国实施改革开放战略的自然产物。二是全球产业转移给金融开放提供了发展契机。20世纪八九十年代，欧美国家和亚洲“四小龙”在“雁阵效应”下将劳动密集型、高耗能产业向发展中国家转移。而中国拥有丰富的劳动力、土地等要素资源以及潜在大市场，为抢抓全球产业转移机遇，中国采取鼓励外资流入的金融开放政策，有效吸引境外资本与中国廉价劳动力、土地资源、大规模市场等优势相结合，通过“三来一补”等加工贸易模式，成功吸纳全球制造业转移并成为“世界工厂”。三是企业发展要求金融开放的大门越开越大。金融对外开放政策每年都能吸引大量的外商直接投资。中国全年实际利用外资由1978年的2.6亿美元增长到2000年的407亿美元，增长了近156倍。外资机构在中国站稳脚跟后，为了追求利益最大化，往往要求相关部门继续扩大金融对外开放力度，放松经营业务、经营区域限制，不断完善信贷、外汇等政策，为其提供更加便利的经营环境。外资机构发展带动了本土企业兴起，二者共同推动金融开放的大门进一步敞开。

在此阶段，中国在开放区域与开放产业上采取循序渐进的方式，对开放行为有不同的政策取向，属于政策性开放（江小涓，2021），具有开放政策不平衡、政策易变、政策非透明等特征（杨艳红和卢现祥，2018）。金融对外开放采取了类似的渐进式开放策略，不仅不同地区的金融开放政策存在差异，造成了政策不平衡，而且金融开放政策容易随着实际情况而发生调整，导致政策不透明、不稳定。金融政策性开放尽管因为体制机制可能造成政策不稳定、市场扭曲等问题，但是它具有稳定宏观经济环境、促进金融市场生成发展和实现资源优化配置的优点。这种通过政策性开放带动金融市场生成发展的开放策略，可称为“政策驱动—市场生成”型开放模式。“政策驱动—市场生成”型开放模式对中国经济发展起到了重要的推动作用。在出口贸易方面，金融政策性开放促进了出口贸易增长和外汇储备积累。2000年，中国外资企业出口规模达1194.4亿美元，占中国出口总额的47.9%，外汇储备达到1700亿美元（刘建丽，2019）。在金融体制改革方面，金融政策性开放倒逼中国理顺货币政策与财政政策的关系，建立规范的金融监管系统，实现了由统一监管向分业监管的转变；构建银行业与非银行业体系，形成了自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的金融体系。在金融市场建设方面，金融政策性开放促进中国加入了亚洲开发银行、国际清算银行等多边国际组织，鼓励外资银行、证券公司、保险公司来华设立分支机构，成立了上海证券交易所、深圳证券交易所、上海期货交易所等，促进了金融市场的生成发展。截至1999年年底，中国境内共设立外资银行分行157家，中外合资银行7家，外资独资银行6家，外资银行代表处248家；截至1999年9月，外资银行在华资产总额、贷款总额分别达313.63亿美元和226.54亿美元。

第二，金融开放加速阶段（2001—2017年）。进入21世纪，中国为更好地融入全球经济体系，持续扩大金融对外开放步伐，从原先侧重吸引资本流入、拉动出口贸易，逐渐向资本流入流出并举、跨境贸易投资便利化转型。在金融业开放方面，中国制定《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，明确外资金融机构的设立登记、业务范围、监督管理等内容，扩大银行业、保险业、证券业对外开放的业务范围与开放地域。在市场准入管理方面，中国加强与国际开放规则对接，修订完善市场准入政策，取消歧视性监管规则，推进金融服务开放由正面清单管理模式向负面清单管理模式转变。在资本项目开放方面，中国开启合格境外机构投资者（QFII）制度、合格境内机构投资者（QDII）制度，打通了境内外资本市场的投资渠道。在汇率改革方面，中国多次推进人民币汇率形成机制改革，增强汇率波动弹性，提高了汇率机制的规则性、透明度和市场化水平，人民币汇率市场化发挥了宏观经济和国际收支稳定器的作用。在人民币国际化方面，中国开展人民币跨境贸易结算试点，并将跨境贸易人民币结算境内地域范围扩大至全国，满足跨境贸易投资对人民币的交易结算需求。2016年，人民币正式加入国际货币基金组织（IMF）特别提款权（SDR）货币篮子。

在此阶段，中国金融开放进程加快是为了兑现“入世”承诺，更好地服务经济发展，同时也受到美国在人民币汇率问题上施压的影响。一方面，“入世”要求中国进一步扩大金融开放。2001年12月中国正式加入世界贸易组织（WTO）后，需要按照《服务贸易总协定》等有关规则，履行金融业对外开放承诺。中国结合国内经济金融发展形势，渐进式实施金融对外开放，修订与完善国内贸易、投资和市场准入等政策，有序放松银行业外资持股比例限制，逐步推进金融市场双向开放，在保障金融安全的基础上提升跨境贸易投资便利化水平。中国扩大金融开放力度带动了中国更快地融入国际经济体系，成为全球供应链体系不可或缺的组成部分与名副其实的“世界工厂”。另一方面，中美博弈下人民币汇率问题倒逼中国扩大金融开放。加入WTO后，中国鼓励资本流入、限制资本流出的非对称金融开放政策，进一步扩大了经常账户与资本账户的“双顺差”规模，这引起以美国为首的西方国家的不满。美国政府认为，人民币汇率市场化形成机制不充分，受到人为操纵，美国要求重估人民币币值，缩小对华贸易逆差。人民币汇率问题成为这个阶段亟须解决的重点问题。为缓解人民币升值压力，中国调整了以往盯住单一美元的汇率制度，扩大汇率波动幅度，改革与完善中间价报价机制，提升了人民币兑美元汇率中间价的市场化程度和基准性。同时，中国发出“一带一路”倡议，深化与沿线国家“五通”合作，鼓励企业扩大对外投资，推进内地与香港等地资本市场互联互通，促进资本市场管道式开放，实现了跨境资本双向流动。

中国金融政策性开放促使金融市场的深度与广度得到持续提升。一是中国证券市场、债券市场交易规模显著提升，与境外资本市场互联互通不断深化。2017年，中国债券市场共发行各类债券40.8万亿元，比上年增长12.9%。

中国政府网．2017年我国债券发行40.8万亿元[EB/OL].（20180126）［20240506］.https：//www.gov.cn/xinwen/201801/26/content_5261029.htm.截至2017年11月16日，“沪港通”总成交金额达6.05万亿元人民币，日均成交额达87.19亿元人民币。二是国内金融机构积极“走出去”到海外设立分支机构，为“一带一路”建设提供金融服务。截至2017年年末，共有23家中资银行在65个国家和地区设立了238家一级机构，其中10家中资银行在26个“一带一路”沿线国家设立了68家一级机构。三是人民币通过跨境贸易、投融资、资产储备等渠道走向国际社会，发挥计价、结算、投融资和储备等国际货币功能。据环球银行金融电信协会（SWIFT）统计，2016年12月，人民币成为全球第六大支付货币，市场占有率为1.68%。

第三，金融开放制度化阶段（2018年至今）。2018年12月，中央经济工作会议首次提出“制度型开放”，推动由商品要素流动型开放向规则等制度型开放转变。党的二十大报告将制度型开放作为推进高水平开放的组成部分，要求稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。党的二十届三中全会再次强调，稳步扩大制度型开放，实现国内外规则、规制、管理、标准的相通相容。国家发展改革委对外经济研究所课题组（2021）认为，制度型开放是将中国相关体制规则和国际通行高标准规则相衔接，促进中国与世界经济高质量安全有序融合的对外开放战略。制度型开放不同于政策性开放，其将原先侧重于商品要素流动的开放模式转向国内外规则衔接的开放模式，让非透明、易变、不平衡的开放政策变成透明、稳定与可预期的开放制度，实现金融开放“量”的提升与“质”的完善。金融制度型开放有助于倒逼国内金融市场的深层次制度变革，强化市场开放、公平竞争、市场透明、产权保护、风险防控等方面的制度型安排，推动构建社会主义市场经济体制（张方波，2023；迟福林，2023）。金融制度型开放具有政策透明度高、稳定性强、可预期等特点，有助于发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，从而深化金融市场功能，形成结构合理的金融市场体系。这种通过制度型开放驱动金融市场深化发展的开放策略，可称为“制度驱动—市场深化”型开放模式。

随着中国特色社会主义进入新时代，中国需要推进金融高水平对外开放，实现由“政策驱动—市场生成”型开放模式向“制度驱动—市场深化”型开放模式转换，从而更好地推动经济高质量发展。金融对外开放动力机制转换存在以下动因：第一，构建高水平社会主义市场经济体制需要金融对外开放动力机制转换。党的二十届三中全会提出构建高水平社会主义市场经济体制，这就需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场是配置资源的最有效率的形式，发挥市场配置资源的决定性作用需要构建完善的市场经济制度。金融对外开放动力机制转换通过对标国际高水平金融制度，精简金融开放的限制性措施，降低金融市场准入门槛，完善金融监管体系，构建现代化和国际化的金融体系，进而让市场在资源配置中发挥决定性作用。第二，深度融入全球化体系要求金融对外开放动力机制转换。当前，受中美博弈、地缘政治以及全球经济增速放缓等因素影响，世界出现“政治阵营化”“经济多极化”趋势，旧有全球分工模式发生转变，国际经贸规则面临重构（黄鹏，2020）。中国是全球化建设的受益者与推动者，坚决反对任何形式的单边主义、保护主义。在世界经济的新一轮规则重塑中，金融对外开放动力机制转换有助于推进国际规则从边境规则向边境后规则转变，建立与国际通行规则相符的规章制度，增强开放政策的透明度、稳定性与可预期性，提升贸易投资便利化程度，提升市场信心，使中国更好地嵌入全球化体系，以国际高水平大循环驱动国内高质量大循环。第三，金融对外开放动力机制转换有助于提升中国国际影响力。作为世界第二大经济体，中国越来越需要加强金融领域的世界话语权与影响力，建立金融强国。通过制度型开放，中国力图建立健全结构合理、稳健高效的金融市场体系，强化上海、香港等国际金融中心的国际地位和影响力，打造多元化、全球化资产配置体系，增强对全球金融资源的配置功能，推动人民币国际化发展，以应对美国金融制裁与美元霸权。同时，在金融高水平对外开放中，中国积极参与二十国集团（G20）、IMF、国际清算银行（BIS）等合作机制，积极参与全球金融治理和政策协调，持续完善“一带一路”投融资体系，进一步增强中国金融体系的国际影响力。

目前，中国已经着手推进金融制度型开放，外资金融机构和资本聚集效应日益凸显。例如，《海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单管理办法》《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》等政策发布，中国在海南、上海、广东、天津等自贸港、自贸区开展制度型开放试点，探索在跨境资金运营、支付交易、数据管理等领域与国际先进规则衔接。总体而言，当前中国金融对外开放水平与国际先进梯队相比仍存在差距。例如，外资金融机构获取金融牌照较难，外资券商在中国券商中的资产比重整体偏低；跨境金融市场联通仍以管道式开放为主，居民资本出海的投资途径少、门槛偏高、资金使用自由度偏小；金融开放监管总体偏严、监管窗口指导较多，对金融市场创新与要素流动产生束缚；自贸协定中高标准规则数量较少。这都需要结合党中央关于全面深化金融改革部署，进一步推进实现金融高水平对外开放。

四、中国金融高水平对外开放动力机制的核心特征

党的二十届三中全会提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。构建更高水平开放型金融新体制需要发挥好政府和市场的作用，让“有效市场”和“有为政府”统筹发力，实现由“政策驱动—市场生成”型开放模式向“制度驱动—市场深化”型开放模式转换，以制度型开放带动金融体系改革与对外开放，提高资源要素跨境配置效率，提升中国金融体系的国际竞争力与影响力。一方面，在党对金融工作的集中统一领导下，“有为政府”对金融高水平对外开放进行顶层设计，推进国内外金融制度衔接，参与全球金融规则制定，构建金融安全体系，实现“国际规则本土化”“国内制kBU7G7DUTnm/gtxp7Vbb+A==度国际化”，为跨境资本流动、吸引外资在华投资兴业提供制度基础设施。另一方面，充分发挥“有效市场”作用，构建以人民币国际化为核心，以金融市场双向开放、资本项目可兑换、人民币汇率市场化为“三翼”的金融高水平对外开放体系，促进资本、数据、技术等各类要素跨境自由流动，更好地推进金融高水平对外开放，服务经济高质量发展。

中国与国际先进金融制度规则有效衔接为金融要素高效配置提供了制度基础设施，反过来，金融要素高效配置又要求进一步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。国内外金融规则有效衔接与金融要素跨境流动彼此间相互融合、相互促进，进一步提升金融制度型开放动能。

（一）加强顶层设计，构建金融制度型开放体系

第一，推进国内外金融制度衔接。主动推进金融制度型开放，全面加强与国际高标准金融制度衔接，以高水平开放促进深层次改革，推进经济高质量发展。一是学习借鉴《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准国际经贸规则，有计划有步骤地扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，精简限制性政策措施，对暂适合开放领域可统筹相关配套政策后协调推进，逐步建立与高水平开放相适应的制度体系和监管模式。二是发挥自贸区在金融高水平对外开放中的试点示范作用，开展金融服务、金融科技、数据管理、金融监管等制度型开放，积累制度型开放创新成果，将相关经验向全国其他地方推广实施，打造透明、稳定、可预期的制度环境。三是以制度型开放促进国内金融体制改革，最大限度地减少国内法律与国际规则之间的分歧，探索金融制度型开放中纠纷的多元化解机制，增强金融开放政策的兼容性和适用性。

第二，参与全球金融规则制定与金融治理。积极参与全球金融规则制定，重塑国际金融治理改革规则，探寻金融制度话语权配置均衡，增强国际话语权与竞争力，更好地应对威胁。一方面，积极参与IMF、世界银行（WB）、G20等多边治理合作与政策协调，在本位货币制度、汇率制度、储备货币制度、金融危机援助等方面推进改革，构建包括人民币跨境结算、债券市场在内的人民币区域回流机制。加强与美国、欧盟等国家的金融合作，深化双边在金融监管与稳定、可持续金融、反洗钱和反恐怖融资、解决发展中国家债务等领域的合作，构建以规则为基础的贸易投资秩序。另一方面，发挥中国在数字金融、绿色金融等领域的优势，推进数字金融、绿色金融等国际标准制定，推动中国标准“走出去”并成为国际标准，提升中国在国际金融领域的话语权与影响力。在共建“一带一路”的过程中，中国应因地制宜地推进金融制度型开放，举办国际研讨培训活动，实现国内规则“走出去”，打造由中国主导的产业链供应链和生产网络体系。

第三，构建与金融开放相适应的金融安全体系。金融安全是国家安全的重要组成部分，是保障中国式现代化行稳致远的重要基础。金融高水平对外开放需要统筹好开放和安全的关系，把金融风险防控纳入关键因素，增强金融开放稳健性与金融创新透明度。一是借鉴IMF、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织在资本跨境流动审慎监管等方面的制度规则，结合中国金融开放实际，构建与金融业开放、资本项目开放等相适应的风险防控体系，健全“宏观审慎+微观监管”的金融监管机制，全面强化机构监管、行为监管、穿透式监管、持续监管，建立防范化解重点领域风险的长效机制。二是加强国际金融监管合作，制定跨境金融风险的监测、评估、预警和处置等相关机制，丰富跨境金融监测手段与政策工具，填补监管空白与监管短板，管控跨境资本异常流动、国际金融风险溢出效应等，防范金融风险跨区域、跨市场、跨境传递与共振。三是加强金融监管科技的应用，依托大数据、人工智能、云计算等技术，及时跟踪跨境资本的异常流动，对其风险水平进行量化评估，建立风险早期纠正硬约束制度，建好金融风险“防火墙”，坚决守住不发生系统性风险的底线。

（二）发挥市场决定性作用，促进金融要素高效配置

第一，推进金融业双向开放。坚持先易后难原则，持续扩大外资金融机构市场准入，放松经营金融业务范围的限制，提升金融业双向开放的深度与广度，促进跨境金融市场互联互通。一是支持国内符合条件的金融机构“走出去”，学习国际金融机构的先进管理经验和技术，提高自身的业务水平和竞争力。在风险可控的前提下，放宽对金融机构境外投资、设立分支机构等业务的限制，简化审批流程，提高审批效率。二是降低外资银行保险业金融机构的市场准入门槛，放松其业务限制，实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，鼓励外资金融机构设立外资控股证券公司并承销境内债券，扩大合格境外有限合伙人试点范围，鼓励外资机构设立全球或区域资金管理中心等总部型机构。有序推进基金、信托、消费金融、支付、评级等领域开放，构建多层次金融市场体系，为经济发展提供强大动力。

中国政府网．国务院办公厅关于印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》的通知[EB/OL].（20240319）［20240510］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_6940155.htm.三是积极发挥上海、香港等国际金融中心的作用，加强跨境金融市场互联互通，有序推进境内衍生品市场对外开放，逐步实现由金融管道式开放向全面开放迈进。建立统一的人民币离岸市场，丰富离岸市场人民币产品体系，促进人民币在岸离岸市场的良性循环，提升跨境贸易投资便利化水平。

第二，统筹推进资本项目开放与汇率市场化改革。资本账户开放、汇率市场化是金融高水平对外开放的重要环节，必须统筹部署资本账户开放与汇率市场化改革，保持政策连贯性与协同性，保障跨境资金有序流动与高效配置，以高水平安全保障高质量发展。在资本账户开放方面，统筹谋划直接投资、跨境融资和跨境证券投资等管理改革，把控好资本账户开放时间与次序，采取先试点后推广的开放模式，逐步放松资本账户开放行业与额度限制，吸引外资有序进入中国市场，带动金融市场竞争，促进金融市场结构完善与金融产品创新，形成更多优质的金融服务。建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，对异常跨境资金流动给予必要干预与管理。在汇率市场化改革方面，完善“收盘价+一篮子货币汇率变化”的人民币对美元汇率中间价形成机制，逐步扩大前收盘价在定价机制中的比重，增强人民币汇率弹性，扩大汇率浮动区间，渐进淡出使用逆周期因子，发挥市场在汇率形成中的决定性作用，提高外汇市场规则透明度，促进外汇市场稳健发展，满足金融机构、“走出去”企业的投融资、避险等需求。

第三，稳慎扎实推进人民币国际化。人民币国际化既是中国综合国力提升的镜像，也是金融强国建设的必然选择。在金融高水平对外开放过程中，需要多措并举，稳慎扎实地推进人民币国际化，发挥人民币在跨境贸易投资中的计价结算、投融资、资产储备等功能。一是大力发展人民币计价的大宗商品市场，抓住俄乌冲突后俄罗斯与伊朗等国的油气资源“由西向东”转移机遇，进一步扩大大宗商品交易人民币计价结算规模，强化人民币国际支付结算功能。二是支持中资金融机构“走出去”，构建多层次人民币金融服务体系，深度参与离岸人民币市场业务，为“一带一路”建设提供人民币跨境贸易融资、境外贷款等融资服务，支持更多境外央行、金融机构、跨国企业以及国内金融机构发行熊猫债、人民币计价证券，强化人民币投融资功能。三是加强与经贸往来密切国家的货币合作，支持离岸人民币市场、清算行有序发展，完善人民币流动性供给机制，优化清算行全球布局，为离岸市场提供长期稳定的人民币流动性，激发经营主体创新离岸人民币市场产品和服务。

2023人民币国际化报告[EB/OL].（2023）［20240515］.http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5114765/2023102720175126516.pdf四是完善人民币跨境支付系统（CIPS）基础设施，将人民币跨境支付系统的建设与数字人民币跨境结算试点、多边央行数字货币桥试验有机结合起来，提升支付清算通道的效率与安全性。

五、结语

金融高水平对外开放是党的二十届三中全会推进中国式现代化建设的重要举措，也是深化金融系统改革、构建“双循环”新发展格局的必然要求。改革开放以来，中国采取“政策驱动—市场生成”型开放模式，制定出台一系列金融开放政策，吸引境外金融机构、资金投资国内市场，促进国内金融市场体系培育发展，为实体经济发展提供金融支持与新动能。随着中国经济步入高质量发展阶段，中国需要加快金融对外开放步伐，推动以制度为核心的金融高水平对外开放，实现由“政策驱动—市场生成”型开放模式向“制度驱动—市场深化”型开放模式转换，推进境外机构、长期资本“引进来”与国内企业“走出去”，实现国内外生产要素、金融市场双向联动，实现金融交易“量”的扩大与金融服务“质”的提升。

对此，需要积极贯彻党的二十届三中全会精神，继续完善和发展中国特色社会主义制度，聚焦金融高水平对外开放，发挥“有效市场”和“有为政府”作用，高标准推进国内外金融制度衔接，实现规则、规制、管理、标准等相通相容，同时以开放促改革，推进金融市场双向开放、资本账户开放、人民币汇率形成机制改革及人民币国际化发展，总结金融高水平对外开放实践经验，积极向其他地区推广实施，支持经济高质量发展。同时，统筹好开放与安全的关系，完善金融对外开放的风险应对机制，利用数字技术手段追踪、量化及评估跨境金融风险，阻断各类风险联动传导。依托G20、IMF、“一带一路”倡议、RCEP等国际多边平台，参与制定与完善全球金融规则，为全球提供人民币、CIPS、绿色低碳合作等公共产品，为全球金融治理贡献中国方案，增强中国在国际金融体系的话语权与影响力。

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（责任编辑：于诚）