矛盾纠纷多元化解路径研究

〔内容提要〕本文梳理辽宁省矛盾纠纷多元化解的积极进展，提出坚持党的领导、以人为本、依法自愿、源头预防、多元合力等五项原则。在构建路径优化上要完善矛盾化解法律法规、发挥党委总揽全局的作用、完善解纷多元化解体系、加强专业调解队伍建设、增强多元解纷保障力度等，推动新时代“枫桥经验”的“辽宁实践”，为我省乃至全国社会治理工作提供有益的决策和实践参考。

〔关键词〕矛盾纠纷多元化解；现实困境；路径研究

注：本文受辽宁省司法厅2024年度“法治理论与法治实践研究”重点课题“矛盾纠纷多元化解路径研究”（项目编号：LNSFT2024-A02）资助。

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，促进社会和谐稳定。”落实习近平法治思想，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，完善矛盾纠纷多元化解机制，丰富矛盾纠纷多元化解路径，是建设法治辽宁的现实需要，是增强人民群众获得感、幸福感和安全感的现实需要，是推动国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。

一、矛盾纠纷多元化解的积极进展

近些年，矛盾纠纷多元化解工作取得积极进展。中央办公厅、国务院办公厅出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，最高人民法院、司法部印发《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》。辽宁省委、省政府高度重视，先后出台《辽宁省矛盾纠纷多元预防化解条例》《关于坚持发展新时代“枫桥经验”构建大调解工作格局推进完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于加强“四所一庭”联动推动矛盾纠纷多元化解的指导意见》《关于加强矛盾纠纷多元预防调处化解工作推进诉源治理的若干措施》《诉前特邀调解员管理办法》和《关于协同推进矛盾化解工作的意见》等，旨在完善矛盾纠纷多元化解的制度，促进矛盾纠纷实质性化解。

辽宁省践行新时代“枫桥经验”的“辽宁实践”，在推进矛盾纠纷多元化解工作上取得了积极进展，部署开展了矛盾纠纷排查化解专项行动，形成了“省级领导、市级统筹、县级实施、村落落实”的社会治理工作体系。2023年辽宁省调解社会矛盾纠纷27万件，刑事、治安警情同比分别下降24.6%和15.3%。省高法2023年与省总工会、省工商联、省妇联等12家单位建立诉调对接机制，与省司法厅在全国率先建立协同推进矛盾化解工作机制，探索将9类纠纷引导至人民调解，发挥人民调解维护稳定“第一道防线”作用。聚焦房地产信用卡纠纷等高发类案发出司法建议212份，促进了矛盾纠纷源头化解。沈阳高新技术产业开发区人民法院通过司法建议，协同公安机关解决摩托车上牌问题，有效防止每年近4000件案件进入司法程序，实现类案无讼。省检察院2023年全面落实群众信访“件件有回复”制度，办理群众信访26253件，在全省检察机关全面推开领导干部办信接访“百千万”工程，领导干部带头推动群众合法信访诉求得到有效解决。

二、矛盾纠纷多元化解的基本原则

（一）坚持党的领导，统揽全局

党的领导是推进矛盾纠纷多元化解的根本保证。根据《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，矛盾纠纷多元化解机制改革的基本原则包括党政主导和司法引导，其中党政机关要发挥好主导者、组织者、推动者的重要作用，为多元化解提供领导保证。矛盾纠纷多元化解涉及行政、司法、社会等各个方面，党委要把方向、管大局、作决策、保落实，把党的领导贯穿矛盾纠纷多元化解的全过程，协调各方工作、汇聚各方力量、整合各方资源，明确和压实各部门责任，形成强大合力促进矛盾纠纷多元、有效、及时化解。

（二）坚持以人为本，便民利民

习近平总书记强调，要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待。矛盾纠纷化解的基本理念是在法治的轨道上，把维护人民群众的合法权益放在首位，通过各种方式多元化解矛盾。其制度与程序设计出发点和归属点应体现当事人意愿，将“以人为本”贯穿到整个解纷模式当中，让人民群众遇到问题能有地方“找个说法”，能以更稳妥、和谐的方式得到解决。设计多元解纷决机制时不能采取一种模式、一个标准，必须结合实际情况，采用灵活多样的方式来适应当事人的需求差异。

（三）坚持依法自愿，调解优先

依法依规化解矛盾，将法、理、情等有机融合，充分尊重双方当事人意愿，引导双方当事人平等自愿地优先选择解纷方式。加强人民调解、行政调解、司法调解的衔接联动，加强源头预防和多元解纷能力。综合运用纠纷调处、法治教育、心理疏导、权益保障和救济救助等形式，实现司法效果同社会效果相统一，提升人民群众认可度和适用率。

（四）坚持源头预防，前端治理

落实“抓前端、治未病”要求，把非诉讼纠纷解决挺在前面，推动更多法治力量和社会解纷力量向预防化解用力，从源头上减少诉讼增量，减少不稳定因素。树立“预防在前、调解优先、依法调解、实质调解”工作理念，把纠纷解决在发案前、诉讼前、信访前。推进源头治理从“接诉即办”到“未诉先办”，推进“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，提升人民调解前端解纷实效，有效维护社会和谐稳定，推动平安辽宁、法治辽宁建设。

（五）坚持多元合力，推进工作

坚持守正创新，以问题为导向，推动司法资源和人民调解合力向引导和疏导端持续用力，加强基层各部门多元联动、资源整合、信息共享、程序契合、工作融合、优势互补、人员保障的矛盾纠纷多元化解工作格局。坚持共建共享、联动联调，提升各种不同类型调解联动多元化解能力，源头治理化解矛盾纠纷，减少诉讼增量，降低万人成讼率。强化组织队伍建设和解纷工作保障，提高调解工作法治化、专业化、职业化水平。

三、矛盾纠纷多元化解的路径优化及保障策略

（一）完善法律法规，构建多元解纷法律体系

1.立法先行，加快制定相关法律

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提出，鼓励各地因地制定出台相关地方性法规，从法律层面推进矛盾纠纷多元化解机制建设。因此，针对现有制度规定已无法满足矛盾纠纷多样化和解纷需求多元化的实际，应制定一部矛盾纠纷多元化解法律，与民事诉讼法、人民调解法、仲裁法、公证法等互为补充，为更有效、更高效化解矛盾纠纷提供法律依据和保障。

多元化纠纷解决机制立法是非诉讼程序与诉讼程序的衔接关系的综合性法律，其涵盖了公力救济、民间社会和私力救济交错融合的领域，也是准入性与授权性规范相结合的法律形式。其中，一个重点内容是加强不同解纷机制、不同部门间的衔接配合，“在深化多元化纠纷解决机制改革过程中，需要注重统筹性、系统性与协调性。”，促进矛盾纠纷化解既守土有责、各负其责，又相互配合、相互支持，最大化发挥其效能。

2.整合修订完善现有法律法规

第一，调解前置程序的制度设计。民事诉讼法调解前置程序仍处于探索阶段，诉前调解不具有强制力，影响矛盾纠纷多元化解机制改革。调解程序前置有效降低当事人的时间和经济成本，有利于司法资源优化配置。通过民事诉讼法的修订明确规定家事类纠纷、相邻关系纠纷、小额债务类纠纷、消费者权益保护类纠纷、交通事故纠纷、劳务纠纷、物业管理类纠纷等适用调解前置程序。

第二，优化细化配套制度。充分利用矛盾纠纷多元化解的多种途径，建立矛盾纠纷多元化解告知程序，明确告知当事人除诉讼外的其他调解和解途径，引导当事人选择成本低、效率高的解纷方法。进一步构建和完善非诉讼、仲裁和诉讼之间的衔接。

第三，调整修改现有司法解释。最高人民法院应根据法律法规执行情况和现实状况，及时调整和修改矛盾纠纷多元化解制度的司法解释，使之不断适应现实状况和人民群众解纷需求。

（二）发挥党委总揽全局作用，促进多元主体协调联动

1.加强党委和政府组织领导

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》明确指出，在矛盾多元化解机制建设中，各级党委和政府要进一步加强组织领导，把多元化解工作列入重要议事日程，健全协调机制，定期研究部署，认真组织实施。

首先，加强组织领导，协调各解纷职能部门。各级党委和政府履行组织领导和牵头协调职能，进一步完善社会治理工作组织机构和联席会议等机制，促进职能部门解纷工作有效衔接联动。其次，鼓励支持社会解纷组织发展。激发各类纠纷化解民间组织动能，为其发展创造条件，提供保障。再次，建立工作责任奖惩机制。建立健全矛盾纠纷多元化解工作责任制，将解纷工作纳入绩效考评，对解纷工作成绩突出的单位和个人给予表彰。

2.发挥基层组织调解功能

第一，加强基层治理工作。持续完善四级矛盾纠纷调处化解体系建设，以“村（居）民评理说事点”为基本单元，以乡镇（街道）矛盾调解中心为主要阵地，发挥市县矛盾纠纷调处化解中心支撑作用，省级层面加强统筹指导，实现村（社区）—乡镇（街道）—市县上下联动和各基层组织的左右协调的良好局面，把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态。

第二，组织协调基层政府力量。基层政府及其部门、派出所、司法所、律师事务所、基层法律服务所、人民法庭、派驻监察室等发挥源头化解“第一道防线”作用，切实履行“四所一庭”联动工作机制作用，推动党员干部下基层，听民意，解民忧。建立矛盾纠纷排查预警机制，排查走在调解前，调解走在激化前，预防“民转刑”案件、群体性案件和信访案件的发生。

第三，强化网格化管理工作。把矛盾纠纷化解纳入网格化管理，充分利用网格员贴近群众、熟悉情况的优势，采取普遍与重点、日常与集中排查相结合的方式，全方位排查重点地区、重点领域、重点人群。分类建立工作台账，制定相应措施，及时化解排查出的苗头性、倾向性的问题，防止“小问题”演变成“大纠纷”。

3.挖掘新型解纷组织潜力

第一，拓展行业性专业性重点领域调解。人民调解从婚姻家庭、医疗、交通事故和劳动争议等传统领域向房地产、物业、旅游、金融、消费、环境保护、生态环境等重点领域延伸，向网络购物、点餐配送、快递物流等新型领域拓展。各部门可以考虑主管行业的实际情况与特点，尝试以行业协会的方式成立行业纠纷调解中心，及时化解矛盾，实现前端治理。

第二，推动商事调解多种解纷机制建设。鼓励并推动各开发区及企业集中的区域、大中型企业集团、商会组织及知识产权重点区域等成立人民调解组织，探索自贸区设立商事调解组织。依法维护企业权益，及时引导和帮助企业化解民商事纠纷。

第三，推进律师调解工作。积极发挥律师调解优势，鼓励支持律师调解组织向人民法院、信访部门等矛盾纠纷集中部门派驻律师，在人民调解组织、仲裁机构、商事调解组织和行业调解组织中担任调解员。鼓励和支持有条件的律所设立调解工作室，组成调解团队，将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，也可以承接人民法院、行政机构移送的调解案件。加强律师调解经费保障，推进律师调解制度化、规范化。建立记录考核制度和工作激励机制，调动律师参与调解的积极性、主动性。

（三）完善解纷多元化解体系，凝聚合力破解解纷难题

1.积极倡导人民调解先行

第一，做好人民调解先行。引导帮助当事人在依法、平等、自愿的基础上，优先选择人民调解化解矛盾纠纷。人民调解组织收到委派委托调解的案件后，应当按照《中华人民共和国人民调解法》和《全国人民调解工作规范》要求及时受理调解。推进重点领域矛盾纠纷人民调解前置，降低万人成讼率。

第二，加强释明引导。广泛利用媒体、宣传手册、工作网站平台发布相关典型案例等方式，向人民群众释明先行调解的优势，积极引导双方当事人遇到矛盾纠纷的时候，优先选择人民调解。

第三，规范调解程序。依法展开人民调解工作，规范人民调解程序。调解开始前，告知当事人相关调解程序。调节过程要制作调解笔录，调解成功可制作调解协议，倡导当事人向人民法院申请司法确认，增强调解协议的法定效力和执行力。

2.推进行政调解实质化解

第一，行政调解化解行政争议。贯彻落实《中华人民共和国行政复议法》和《辽宁省行政调解规定》，细化具体措施，明确行政调解前置程序，完善行政调解、行政裁决和行政复议程序规范。

第二，加强重点领域行政调解工作。教育、民政、人力资源和社会保障、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、卫生健康、市场监督管理、交通运输、财政、文化旅游等行政主管部门，应当依法开展行政调解、行政裁决和行政复议工作。按照“谁主管，谁负责”原则，压实行政部门调解职责，做实行政调解。

第三，提升行政调解化解质效。压实行政复议前置程序，明确行政机构纠纷裁决职责，明确对特定类型案件具有终局裁决权。加强行政诉讼对接，完善调解协议公证和司法确认，确保行政调解效力。

3.提升司法调解和诉讼质效

第一，加强诉前引导，开展诉前调解。对诉至法院的矛盾纠纷，人民法院对适宜通过人民调解方式解决的案件，如婚姻家族等纠纷，征得双方当事人同意后，可委托人民调解组织进行调解。同时，支持行业性专业性人民调解组织及时调处行业专业领域矛盾纠纷。对不同意人民调解的，落实调解前置程序，人民法院通过诉讼服务、法治宣传等方式，积极引导当事人以诉前调解方式化解。

第二，及时分流案件，开展司法调解。当事人不同意调解或诉前调解不成的，法院严格落实立案登记制度，依法及时登记予以立案，转入诉讼程序。进入诉讼程序的，人民法院仍可把调解贯穿于立案、审判、执行等环节，最大限度促进实质性化解矛盾纠纷，减少当事人各方对抗性，避免激化矛盾。

第三，做好诉调对接，依法审理案件。对于诉前调解、司法调解不成的，人民法院要及时查清事实，依据法律，公正审理，当判则判，实现定纷止争。树立“一个纠纷一个案件”的理念，提高审判质效，减少判后上诉、申诉和信访，防止内生案件发生。

4.拓展多元调解联动格局

第一，加强各类调解的衔接联动。完善人民调解、行政调解、司法调解，以及行业调解、社会组织调解相衔接的调解联动机制。深化“诉调对接”，人民法院建立诉讼与调解对接平台，实现互联互通，加强诉前调解、立案分流、案件审理。加强“警调对接”，公安机关与司法行政机关协调对接，提升工作质效。探索“检调对接”，在可以适用刑事和解的轻微刑事案件中引入调解。强化“访调对接”，司法行政部门与信访部门对接，指导人民调解组织承接信访部门转交的人民调解案件。

第二，加强多元力量的协调联动。加强各行政机关、司法机关、行业组织等多元主体协作配合，拓展“四所一庭”联动、“人民调解+”多元解纷思路和措施，推进联席会议机制，实现信息互通、共享共建，强化排查化解工作，完善社会稳定风险评估，落实纠纷承接处置机制，有效化解社会矛盾纠纷。

（四）加强专业调解队伍建设，提升基层解纷服务效能

1.提升调解员专业化水平

第一，吸纳专业人士担任调解员。注重吸纳律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、心理咨询师、医生、教师、专家学者等社会专业人士和退休政法干警以及信访、工会、妇联等部门群众工作经验丰富的退休人员担任人民调解员，优化调解员队伍结构。

第二，发展专职人民调解员队伍。行业性专业性人民调解委员会配备3名以上专职人民调解员，乡镇（街道）人民调解委员会和派驻有关单位和部门的人民调解工作室应当配备2名以上专职人民调解员。鼓励和支持律师到基层司法所、公共律师服务中心锻炼，参与调解，发挥律师法律专业优势，提升化解矛盾纠纷专业化水平。对个人调解工作室和社会组织调解机构，政府相关部门出台补贴政策进行帮扶，鼓励社会组织和个人捐赠。

2.加强调解工作指导培训

第一，加强人民法院对人民调解、行政调解及其他调解的业务指导。组织人民调解员旁听庭审、发布常见纠纷业务指导案例等，实现常态化业务指导。

第二，落实司法行政机关分级分类开展调解员业务培训工作。采取集中授课、交流研讨、案例评析、现场观摩、旁听庭审、实训演练等灵活多样、生动有效的形式，开展具体化、差异化、精准化的分级分批培训，提升调解员化解矛盾纠纷能力水平。

（五）增强多元解纷保障力度，助推纠纷化解精准便捷

1.加强经费保障

第一，落实调解工作经费保障。贯彻落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，加强人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费、专职人民调解员聘用经费、人民调解办案补贴和专家咨询费等经费保障。协调财政部门将行政调解经费纳入同级财政或部门预算足额保障、按时发放，努力实现人民调解经费动态增长。按照分级负责、分级负担的原则，采取以奖代补、以案定补等方式，落实调解工作经费。

第二，加大必要公共财政保障。通过国家财政支持、提供政府补贴、政府购买服务等方式，将行业性专业性调解纳入社会管理服务内容，补充调解工作经费的不足。司法行政机关和行业主管部门设立人民调解组织、行业调解组织，需提供必要的场所、设施和工作经费等。

第三，吸引社会力量参与。完善以政府财政支持为主、以社会资金投入为辅的调解工作经费保障机制。明确相关费用标准，对于商事调解组织及律师事务所根据双方当事人的需求，提供相应的调解服务，并按照市场化方式收取适当的调解费用。探索建立相关调解基金会，鼓励社会各界捐赠、公益资助等，拓宽调解工作经费保障渠道。

2.提高信息化水平

第一，“线上+线下”有机衔接。“线上”构建全流程一体化在线服务平台，加快矛盾纠纷非诉化解平台和人民调解平台信息化建设，与法院立案平台互联互通，实现矛盾纠纷的网上咨询、网上申请、网上受理分流、网上调解指导、网上仲裁、网上反馈和网上司法确认。依托司法行政机关门户网站、微信公众号、云端办公室、“慧评理”线上便民调解等新媒体实现矛盾纠纷重点收集、分类处理、及时反馈。“线下”推动法律服务站、综治中心、诉讼服务中心、信访接待中心等有机融合，实现“一窗口受理，一揽子调处，一站式服务”。

第二，实现信息化社会稳定风险评估预测。积极运用大数据、云计算、人工智能等新型信息化手段，实时跟踪、动态掌握矛盾纠纷数据，评估研判矛盾纠纷发生频率、风险等级、潜在隐患及发展趋势，精准分析重大敏感案件、社会重大隐患风险和疑难复杂矛盾纠纷，加强风险研判，提高预测预警能力，为党委、政府有效管控矛盾纠纷提供参考依据。

3.加强宣传引导

第一，多种形式宣传矛盾纠纷多元化解。充分利用报刊、电台、电视等传统媒体和网络、微信、微博等新媒体进行宣传。在人民调解中心、司法所、派出所、人民法庭、诉讼服务中心、村居民评理说事点等处发放宣传手册。采用多角度、多层次、多形式的方式宣传矛盾纠纷化解、社会治理的理念、路径和方式方法，扩大人民群众对矛盾纠纷多元化解的知晓度、认可度和首选率，源头减少诉讼量，推进基层社会治理实效。

第二，总结推广成功经验及先进典型。各级司法行政部门宣传矛盾纠纷多元化解工作的成功做法和取得的成效。各层级、各行业挖掘先进典型，大力宣传先进事迹，发布典型案例，讲好“调解故事”。先进典型和成功案例及时报送地方党委政府及相关部门，积极组织参加全国、全省及本域内先进调解组织和先进调解员的评选，并及时给予表彰，增强调解员职业使命感和荣誉感。

[作者单位：中共辽宁省委党校（辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院）]