拉萨市电动自行车：治理困境和规范路径

摘 要：伴随社会经济的高速发展，拉萨市电动自行车保有量急速上升，其安全形势极为严峻。文章对拉萨市电动自行车的违法状况、道路交通事故情形、政府管理部门的相关道路安全管理等进行全方位的调研。发现：道路交通安全隐患大、社会需求强烈、法规政策不完善、源头监管缺失、路面执法易引发矛盾导致社会稳定风险等问题。基于问题导向，提出构建多部门联合监管常态化机制、依托属地政府管理部门广泛开展宣传教育、明确相关部门职责狠抓源头管理、完善法规政策并实施严格登记管理等管理对策。

关键词：电动自行车 电动自行车管理现状 规范路径

拉萨市地处拉萨河中游，地面东高西低，南北环山，城市发展呈东展西延之势。城市道路地面坡度较低，适宜动力驱动较弱的车辆行驶，尤其是电动自行车。故而，电动自行车一直颇受拉萨市居民喜爱，特别是低收入群体，因其相较其他交通工具门槛较低，具有轻巧灵便、机动灵活的特性，能够较好地规避城市道路拥堵，随意在车流中穿梭。另外，鉴于当前的法律法规和政策在电动自行车的登记、保险、考证等方面的规制相对宽松，门槛设置较低，因而众多市民将电动自行车视作短距离出行的首要选择。

1 拉萨市电动自行车管理现状及分析

1.1 电动自行车交通事故情况及分析

据统计，2018年，全区涉及电动车的道路交通死亡事故共19起，造成20人死亡，分别占全年事故总起数的20.21%、死亡人数的16.13%。2019年，此类事故达34起，致使35人死亡，分别占事故总起数的29.57%、死亡人数的25.55%。与上年同期相比，事故起数增加15起，涨幅78.95%，死亡人数增加15人，上升75%，增长态势较快。同时，由于这些事故车辆均未投保，事故发生后赔付困难，后续处理不当易引发社会矛盾。据文献记载，拉萨市2019年底，电动自行车数量已达30万辆，按拉萨常住人口计算，平均每3至4人便拥有一辆电动车，且拉萨市不符合国家标准的电动自行车占比约85%。原因在于，商家为刺激消费以及驾驶人追求更高速度和效率，进行非法拼装和改装加大车宽、车长、车高、电动车驱动动力等问题，使电动车向轻摩化倾斜。使用人常利用电动车载人载物，并在车流密集处行驶，特别是在拉萨市中心或商业中心等车流和人流较大的地段。调研发现，老城区：八廓商城、冲赛康批发市场、神力商城等黄金地段，此类现象出现频率较高。文献记载，2013至2016年，拉萨市与电动车相关的道路交通事故达1234起，其中643人受伤，死亡人数未予记载。电动车的道路交通事故发生率远超机动车。

由上述数据可知，当前拉萨市电动车事故主要由闯红灯、酒后驾驶、乱停放、违法占用机动车道、超员超载、私自添加遮阳板（鉴于拉萨日光强烈以及冬季出行挡风需求）等违法行为所致。其中，闯红灯、酒驾、超员超载等电动自行车交通安全违法问题尤其值得拉萨市有关部门重视。

1.2 强烈的电动车需求对交通管理影响及分析

伴随拉萨市经济社会的迅速发展，人口规模持续扩大，交通供需矛盾日益凸显。电动自行车价格实惠、使用便捷，不仅满足了部分群体的出行需求，也成为低收入群体的一种谋生手段。特别是在城区，物流配送、货物运输等方面的客观需求强劲，电动自行车已成为网络快递以及广大群众生产、生活“最后一公里”运输的重要工具。此外，园林绿化、环境卫生管理等部门，也使用了相当数量的电动车辆。由于这些行业的不良示范效应，致使社会群众跟风效仿，使得电动车数量不断增多、日益泛滥，道路交通压力、管理难度持续加大。

1.3 电动车销售分布现状及分析

当下，全市城区共有40余家店铺销售各类电动车，主要集中于林廓北路、林廓西路两旁、金珠路、八一路和藏热路，销售25种品牌，主要包括欧派、爱玛、雅迪、新日等，涵盖合格电动自行车、超标电动自行车、“老年代步车”等多种型号。月平均销售量为50辆/家，生产厂家主要来自重庆、天津、江苏、上海、河南等地，我区无生产厂家。购买电动车的主体主要为低收入群体。据道路执法人员介绍，电动自行车的使用群体多用于家庭自用，特别是接送小孩上下学，在拉萨主城区各主干道、支路、次干路随处可见。另外，当前市场上存在电动车辆二手交易市场，主要分布在金珠西路派出所、拉萨中学、太阳岛通信管理局、加荣村五组一带。二手车交易时，商家不过问电动车来源，由于购买方便，且无需登记上牌，难以进行有效监管，易被不法分子利用，一定程度上存在道路安全、治安、刑事乃至反恐维稳风险隐患。

1.4 现行制度层面对电动车的管理及分析

1.4.1 超标问题极为突出

《道路交通安全法》第一百一十九条，对其“非机动车”做了法理上的界定：指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车等交通工具。电动自行车虽有动力装置驱动，但其最高时速、空车质量、外形尺寸有强制规定，根据《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018），电动车需符合以下规定：时速应限制在25km/h以内，车身重量不得超过55kg。然而在实践中“超标”非机动车穿梭在大街小巷，据调研发现：拉萨市符合国标仅有5万余辆，市面流动的83.3%为“超标车”，暂且不讨论“超标”非机动车对交通安全影响，但是“超标”非机动车道路上发生交通事故后，一线执法人员责任判断和最终司法判决都没有给予更多支持。

1.4.2 登记实施力度不够

2019年西藏自治区出台《西藏自治区电动自行车管理办法》规定：“自治区对规定消费者自购车之日起30日内到公安交通管理部门申请登记，车辆所有人应到当地公安机关交通管理部门申领非机动车牌证，未经登记的，不得上道路行驶。然而目前依法未登记上路比比皆是，据调研获悉2019—2024年期间拉萨市非机动车违法行为统计当中，依法未登记上路在所有违法行为当中占据首位，不符合国家标准的电动车，采取过渡期管理制度（3年）应当向公安机关申领电动车行驶证和临时号牌。过渡期满后未按规定领取行驶证仍在道路上行驶的，公安交通管理部门依法处罚”。

1.4.3 保险体系缺位

我区政府有关部门对电动车的管理规定较为全面，从市场监管部门到生态环境部门再到交通运输等职能部门均有具体分工职责规定，但对电动车上道路行驶未实行强制性的投保制度，仅为书面鼓励。保险体系缺位致使，定责和赔偿环节往往面临诸多困境。确定事故责任时，由于没有保险的约束和规范作用，责任的认定可能会变得复杂且模糊。而在赔偿方面，由于没有强制性的保险赔偿机制，受害人可能难以获得及时、足额的赔偿，这无疑会增加事故处理的难度和不确定性。正因如此，在交通事故的定责和赔偿等重要环节，极易引发激烈的争端和纠纷，给当事人带来极大的困扰，也给社会的和谐稳定带来一定的负面影响。

1.4.4 司法定性存在争议

在现行法律信息库中检索有关于主旨相近裁判文书，显示非机动车不符合国家标准的车辆定性问题，在司法判决中形成两个派别。肯定观点：直接将不符合国家标准的电动自行车定性为机动车。否定观点：另外一种不同的观点则认为，不符合国家标准的电动自行车不属于机动车。理论和实物中一直没有形成统一的思想，各抒己见，各执一词的现状。最终超标电动自行车究竟归为机动车还是非机动车，对于司法裁决和审判意义重大，对道路交通安全管理也极为必要。因为在交通事故定责、赔偿等方面极易引发争议。

1.5 共享电单车的管理及分析

目前，拉萨市区主要运营的三家共享电单车公司分别为迅驰、马上到、滴滴青桔，非官方公布的投放数量分别为10000辆、5000辆、10000辆。以中心城区面积303平方公里来计算，平均每平方公里投放82辆。其产品参数严格依照《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）生产制造，时速限制在25km/h以内，车身重量不超过55kg，所有车辆均购置意外保险和第三责任保险，是当前市面上较为标准、规范的电动自行车。鉴于共享电动自行车便捷、迅速、随“扫”随走的特点，成为群众喜爱的短途交通工具。然而，事物发展总会呈现两面性，给予便利方便的同时暴露出各种问题。经调研，普遍存在电动自行车乱停、乱放、秩序混乱、乱搭载等现象，随车配备的头盔多半驾驶人不愿佩戴等问题。调研组根据交通流量在路口观察30分钟后发现只有7%的电动自行车驾驶人佩戴头盔，佩戴率极低。虽然从自治区到拉萨市交通管理部门持续开展“一盔一带”安全守护行动，但是自行动开展起，成效显著，然而行动结束之后，状况却不尽如人意。公民出行缺少安全意识，自觉意识。除此之外，通过随访后发现部分人不想佩戴别人已经戴过的安全头盔，个别人而言显得不够卫生。另外，未满16周岁的未成年人对共享电单车青睐有加，加上共享电动车骑行未设置年龄条件限制，仅依靠语音提示功能。只要有一部能支付且能扫码的手机即可骑行。致使未成年人驾驶电动自行车在市面随处可见，甚至两三群体在路面进行斗车、竞车常有出现，对驾驶人自身和出行者带来很大的安全隐患。

1.6 执法矛盾风险及分析

由于超标电动自行车和“老年代步车”的使用者多为残疾人、60岁以上老年人、农民工、快递服务行业等社会低收入等特殊人群，超标车辆已成为其生产、生活的重要工具。对于“老年代步车”的非法上路，公安交管部门依法应予以查扣，但多数群众不理解、不配合，甚至仗着自己的身份极度不配合执法行为。经调研据悉，对于这类管理难度之大，个别群众甚至自毁个人电动车以阻碍交警执法的行为。因此，在具体执法过程中，常遭遇当事人阻挠执法等情况。若在电动车管理过程中出现执法冲突，极易激化矛盾，存在一定社会稳定风险。同时也客观上导致执法人员产生“畏难情绪”和“被动应付”的问题。

1.7 协同治理问题及分析

长期以来，电动自行车管理一直采用传统的方法和思维，未能在打破传统思维的基础上与时俱进，对目前的管理方式方法也未进行进一步的创新变革。机动车管理涉及公安交管、市场监管、交通行政、消防救援、城市管理、商务、邮政等部门的职能分配和职责分担，相关部门协同配合深度不够。一直未能采取有效的销售监管、安全责任落实、驾驶人管理等监管措施，“只管合法、不管非法”的现象较为普遍，车辆无论是否合法均可随意销售，源头管理处于真空状态，致使大量超标电动车随意流入市场，特别是三、四轮电动车数量日益增多。在公安交警进行路面管理时，群众不理解、不配合，强烈表示“既然政府让卖，为什么不让用”，使执法陷入尴尬境地。

2 拉萨市电动自行车优化路径

2.1 宣传警示先行，培育守法意识

一是定期邀请媒体记者，利用西藏交警抖音主播随警作战平台，发布实时整治工作信息，及时曝光典型交通违法行为和违法行为驾驶人，让广大群众清楚认识到非机动车交通违法行为同样是应该受到法律制裁，从而构筑全社会参与交通安全宣传和管理的良好格局，形成全社会关注交通安全，人人维护交通安全的良好氛围。二是通过平安拉萨微信公众号、微信微博、交警12123等各类媒介，广泛宣扬《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）的规定，引导群众购置和使用符合新标准的电动自行车，抵制改装车辆的行为。同时，及时推送典型的电动自行车、摩托车交通违法和事故案例，通过阐述危害、说明后果，以案例说法，对违法驾驶行为予以警示教育，引领广大群众增强交通安全意识，自觉遵循交通法律法规，坚决抵制交通违法行为。三是组织警力深入快递、外卖企业实施安全宣传教育，通过为企业负责人和骑手讲授交通安全知识，提醒、引导骑手自觉遵守交通规则，坚决抵制交通违法行为，做到文明出行、安全驾驶。四是走进学校开展交通安全教育，通过讲授交通安全知识的形式，强化对学生的安全出行教育，引导其牢固树立交通安全文明观念，自觉摒弃违法陋习。

2.2 调动社会力量，联动劝导提示

拉萨市交通管理支队协调文明办、团委等部门，发动在校学生、机关、企事业单位等的工作人员以及文明交通志愿者、社会义工团体佩戴安全袖标，在违法行为频发的地段，尤其是老城区冲赛康一带，组织义工监督违法行为，开展文明劝导活动，纠正电动自行车违法行为，充分借助社会力量解决电动自行车带来的道路安全问题。据调研截至目前已有上千名交通违法行为人参与文明劝导活动，设身处地了解交通违法行为背后安全隐患，既能减负一线部门工作量的同时又能亲临实战学法，能够实现双赢的局面。同时向社会广泛征集交通文明劝导员和志愿者，加大对交通文明劝导员、志愿者的培训、指导力度，对在路口针对非机动车有违法苗头的行为，通过吹哨、喊话等方式阻止违法行为发生，并进行及时纠正，进一步加强城区交通主干线和重要交通路口的管控。

2.3 建立联合监管机制，强化协同治理理念

出现“既然政府让卖，为什么不让用”的执法尴尬境地，实际上与电动自行车源头治理之间存在直接关系。如何源头治理？它是多个部门、多个机构协同合作的过程，然而不同部门之间的工作流程和机制存在差异；各部门可能由于自身资源和精力的限制，对于合作研究的投入程度和积极性存在不一致；而且部门之间的利益诉求和工作目标有时也不尽相同，致使统筹安排和协调合作的过程中引发矛盾和分歧，进而精打各自算盘，没有形成一股合力。要实现一股合力，只有党领导才能实现意志统一，形成合力。因此，依靠地方党委政府支持，发挥公安交警主力军作用，协调市场监管、经济和信息化、卫生健康、交通运输、住房城乡建设、民政、教育、生态环境、邮政等部门落实本单位主体责任，建立多部门联合监管机制，使协同治理持续走深走实。

2.4 强化溯源管理，统一裁判尺度

对照国家技术标准，逐项核查车辆技术参数，严格上牌环节管理，不符合标准的一律不予登记。对现有的不符合要求的超标电动自行车核发红色牌证，实行三年过渡期限期淘汰制度，有效去除“库存”，另一方面与市场监管、经信等部门共同开展联合检查，从严加强源头生产、销售非标电动车监管，严格控制“增量”；加强司法机关之间沟通和协作，减少同案不同判的尴尬局面，对不符合国家标准的“超标”车定性问题出台统一的司法指导意见，明确它的属性，统一司法尺度。

2.5 完善交通设施，筑牢安全保障

据调研，城关区非机动车车道和设施覆盖率极低，同时非机动车车道被机动车占用的事件常有出现。因此，从城市建筑、管理、维护各个层面应该加强统筹思想，既要重视机动车的管理，同时不能忽视非机动车的应有的权利；拉萨市众多路口大型车通行频繁，特别是南环、北环所有车辆共用，针对大型车辆因内轮差、视觉盲区易与非机动车和行人发生刮擦、碾压事故的问题，我们借鉴江苏省的做法和经验，在重点路口设置“右转危险区”警示标识；鉴于拉萨机动车开车门与电动自行车之间发生的“开门杀”交通事故频繁爆发，类似这类事故，学习和借鉴的是江苏省宿迁、无锡创新施划“开车门警示区”“开车门请注意”字样的做法；对于电动自行车民事赔偿、事故责任定性问题，法律法规等不应该停留在建议性、鼓励性层面，应该基于社会变化所需，安全形势考量，强化保险体系趋向强制化，提高保险的覆盖面和保障水平。

基金项目：2023年度西藏自治区高校人文社会科学研究项目，项目类别为一般项目，项目题目为《市域治理视角下拉萨市非机动车治理路径研究》项目编号为SK2023-55。

参考文献：

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