关于规范性文件备案审查制度专项审查的反思与重构

内容摘要：我国备案审查工作已确立了涵盖主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查和联合审查在内的“五元审查路径”。专项审查作为备案审查工作中的一种创新，具有独特的时代价值和引领推进、技术选择以及附带补强等现实功能。通过对专项审查的规范现状进行审视，能够检视出地方层级法律依据不足、审查对象受备案条件限制、启动标准模糊等问题。我们可以通过整合主体权限、拓宽审查范围、优化审查程序等构建更加科学、完善的备案审查体系，从而提升备案审查工作效率。

关键词：规范性文件；备案审查；专项审查

2023年3月，立法法第二次修改，其中第一百一十一条中新增了“专项审查”的相关规定，将专项审查推到法律层面的高度，对完善备案审查工作制度、加强我国立法监督制度体系都具有重要意义。本文从当前专项审查现状出发，分析专项审查的价值、功能以及在当前制度运行过程中存在的问题，并提出完善路径以期对专项审查进行重构和完善。

一、专项审查现状的逻辑反思

专项审查，是指为贯彻党中央重大决策部署、推进重大改革和政策调整、配合法律重要修改、落实全国人大常委会工作重点，或者回应社会关注热点，有重点地对某类规范性文件开展的集中审查和清理 [1]。备案审查作为人大行使监督权的具体方式已经逐渐制度化与常态化[2]，专项审查则是备案审查工作中审查方式的一种创新，具有其独特的时代价值和现实功能。

（一）时代价值

第一，专项审查有利于实现科学立法的基本要求。立法的科学化、合理化是推进全面依法治国的重要环节，也是建设法治国家的首要问题，因而如何科学立法成了立法机关的重要工作内容。当中央或地方出台的规范性文件与党和国家大政方针相背离时，备案审查机关就应当及时对此类规范性文件展开专项审查。此外，若新法修改后存在诸多新的法律表述和法律规定，也需要对相关规范性文件的文本内容进行及时修正，以确保国家法制的统一性，例如民法典颁布后诸多规范性文件由于表述和规定与其不一致，需要专项审查并及时清理。

第二，专项审查有助于框定权力运行的法治轨道。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”权力的运行必须得到有效监督方可确保不被滥用，而在法治轨道上运行则是一种对权力运行较为有效的监督方式。所谓“法治轨道”即指对权力进行监督的制度建设，将权力关进制度的“笼子”中。专项审查则是通过对权力行使的规范依据——规范性文件进行专项、集中地立法监督，防止规范性文件成为滋生权力滥用的异化工具。例如监督法第五章就明确规定了法规、条例、规章、决议、决定、命令、司法解释等规范性文件存在与上位法“相抵触”的情形时，可以予以审查，有权机关还可予以撤销或废止。

第三，专项审查可以确保备案审查工作行稳致远。实践中，备案审查工作存在着“有件必备”要求落空、审查能力亟待加强、工作机制尚不健全等问题，例如备案审查机关在审查能力不足上体dAg4HlfhB+yYVffp+72prgXVM7QMrI4jI6YTEI2qGtM=现为“备而不审”，规范性文件的层级越低时对人民群众的影响越直接，而对越低层级的规范性文件进行审查时则需要与更多的上位法规定相比对，这中间容易出现认识水平片面、人力资源欠缺等因素，从而导致备案审查工作流于形式，出现“以形式审查代替实质审查”[3]的怪象，产生备案审查工作的监督“逃逸”现象。此时，专项审查作为集中式主题化的审查技术手段，绕开了对众多规范性文件进行整体审查路径，采取的是对部分规范性文件类型化的局部审查路径。通过专项审查的方式切入备案审查工作中，以主题选择式来集中审查某类规范性文件，大大提高了审查效能。

（二）现实功能

有学者提出专项审查具有服务大局、资源整合和压力缓解功能[4]。笔者认为，该观点是站在实用价值主义立场以“三元论”角度进行分析，还应当从规范价值的三元功能路径审视专项审查之功能定位，即引领推进功能、技术选择功能以及附带补强功能。

1.引领推进功能。以立法法第三条新增的立法应当“推进中国特色社会主义法治体系建设”之规定来看，“促进型立法”已嵌入专项审查中。根据2019年10月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备审工作办法》）第二十五条第一款的规定，法制工作委员会进行专项审查时应当“结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点”。一定程度上而言，该部分规范内容应当说是对第二十五条整体起到了提纲挈领之效应，是第二十五条的一般性规范。

需要注意的是，此处“常委会工作重点”应当是指全国人大常委会工作重点，而并非指地方人大常委会的工作重点，这是因为《备审工作办法》第一条规定了该办法的制定是为了履行全国人大及其常委会的监督职责，第三条又强调了全国人大常委会开展备案审查工作的目的，第八条将“常委会工作机构”与“地方人大常委会”相并列，第五十五条还规定“地方各级人大常委会”的备案审查工作参照该《备审工作办法》，由此看来该“常委会工作重点”应当属于全国人大常委会工作重点。事实上，地方人大也能列举其“常委会工作重点”，由于受各地区经济发展不一致等因素的影响，地方人大“常委会工作重点”的确立也存在较大差异性。

当然，在确立了备案审查工作相关制度的宪法、监督法、立法法、地方组织法等法规范中，都体现了专项审查在贯彻落实“党中央决策部署”的实质法治中所具有的引领推进功能。如宪法第五条第二款的“国家维护社会主义法制的统一和尊严”；监督法第三条的“行使监督职权，应当围绕国家工作大局”；立法法第五条的“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”；地方组织法第五条的“遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则”；等等。上述规定在规范文本中都以总则内容呈现，这充分表明了专项审查并不是随意之举，而是始终依托于中央层面的民主监督理念、原则、方针等极具理论高度的内容而奋力前行。

2.技术选择功能。立法法第一百一十一条规定，全国人大专门委员会、常委会工作机构、国务院备案审查工作机构“可以根据需要进行专项审查”。这是立法法修改后新增的规定，对于该新增规定来说存在不明确的表述，即何为“可以根据需要”？这里便涉及了专项审查应当如何选择审查对象的技术性问题，立法法对此并未给出明确答案。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），结合《备案审查决定》第八条的规定，可以大致确定备案审查机关主要围绕“党中央决策部署、国家重大改革、重要法律实施、人民群众切身利益等方面”（以下简称“四大类问题”）的规范性文件进行专项审查。以上“四大类问题”是备案审查机关进行专项审查的主要对象，但事实上这四大类问题并不是全部都需要进行专项审查，而是由备案审查机关根据自身所具备的专项审查技术能力来选择具体待审类型的规范性文件，既可以选择某一种类型也可以选择多种类型。

不过，专项审查的技术选择功能具有事前的目的预设特性，即先入为主地在众多待审类型规范性文件中选取某一种类型作为专项审查主题，并根据该选定的规范性文件类型进行专项审查，这显然不同于《备案审查决定》第八条中规定的第二种具有事中性质的专项审查模式1。正如其“事中性质”的内涵一样，这种专项审查模式是以“依申请审查、主动审查、移送审查”为前置程序，当这三种备案审查方式启动后，才发现有专项审查之必要故而启动了专项审查。

对此，立法法中并未对上述问题予以明晰，而是采取概括性的“可以根据需要”之规定。从体系解释角度而言，立法法中的专项审查规定应当是一般性规定，赋予了专项审查的技术选择功能，但当专项审查情形符合《备案审查决定》这类特别法的“事中性质”之特别规定时，也宜先遵循特别规定。

3.附带补强功能。根据立法法第五条的规定，立法应当“维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，这里相较于以往增加了“权威”这一表述。立法的权威性不仅体现在专项审查的技术选择功能上，而且还反映在专项审查的附带补强功能中。如前所述，《备案审查决定》规定了专项审查的两种启动方式，但笔者认为，二者应当是一般与特别的关系，而不是所谓的并列关系，由此也引出专项审查的“附带补强功能”。一般而言，应当从《备案审查决定》第八条的整体视角来理解专项审查的“附带补强功能”。具体言之，附带补强功能是指在进行依申请审查、主动审查、移送审查（以下简称“前三种备案审查方式”）时，若发现“可能存在共性问题”的规范性文件则备案审查机关可以一并进行专项审查。这里体现的是对《备案审查决定》具有事中性质专项审查模式的“附带性”，以及对该条预设特性审查模式的“补强性”。

所谓附带性是指事中模式的专项审查附着于前三种备案审查方式之上，基于前三种备案审查方式所衍生出的专项审查。所谓补强性是指两种模式的专项审查之间的互补性，基于前述两种模式之间一般与特别的关系，事中模式的专项审查对事前模式的专项审查具有补强的功能，也正因为如此构成了二者之间的补强性。值得注意的是，“协同性”一般理解为同等主体之间的协调，将协同性界定在二者之间的关系上，如此必然形成的是并列关系，这显然与两者模式之间的一般与特别的关系存在逻辑矛盾。对此，笔者应当予以澄清。

事实上，理解事中模式的“可能存在共性问题”与事前模式的“四大类问题”之间的关系，直接影响到该采取“协同性”还是“补强性”的问题。笔者认为，由于事前模式中的“四大类问题”是概括列举的问题，事前模式中的“等”意味着“等外等”，因此事前模式已经足够涵盖专项审查的范畴。而本着专项审查谦抑性的特点，不能让专项审查泛化滥用，对于事中模式“可能存在共性问题”的内涵应当落入事前模式“四大类问题”的框架内。

二、专项审查的现状审视

（一）规范现状

在中央层面，专项审查作为备案审查方式的重要内容，早在2010年全国人大常委会工作报告中便已提及[5]，但真正通过制度予以规范化的还是在2019年10月通过的《备审工作办法》中。不过该《备审工作办法》只是由全国人大常委会委员长会议通过的，作为立法机关的一类规范性文件，其效力位阶并不能与一般的法律相媲美。直到2023年立法法将专项审查予以明文规定，才奠定了其基本法律的位阶效力。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《备案审查决定》，又进一步强调了专项审查的地位。

地方层面，海南、内蒙古、吉林、重庆、宁夏、陕西、贵州、黑龙江、福建、四川、广东、西藏、湖北、湖南、河北、甘肃、北京、安徽、上海、青海、天津、云南等22个省级行政区对专项审查进行了规定。从效力位阶上来看，大部分省份以条例的形式对专项审查进行了明确，但因为各地对专项审查的功能与价值的理解不一，专项审查被置于不同的规范之内。例如，重庆市专门出台了《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，明确了专项审查是重庆市人大常委会的常规备案审查方式之一；而四川省通过《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的规定，将专项审查限缩于“报送备案的规章”这一立法活动之内。此外，各地专项审查的主体也有所不同，黑龙江省的专项审查主体仅限于“省人民代表大会有关专门委员会和常务委员会工作机构”，海南省将专项审查主体扩充至“县级以上人民代表大会常务委员会”，陕西省还将审查权限赋予“省人民政府备案审查工作机构”。

（二）问题检视

1.地方层级专项审查的法律依据不足

立法法第一百一十一条中明确规定了“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构”以及“国务院备案审查工作机构”的主体资格，但却并没有涉及省级、设区的市级等地方层级的专项审查主体。一方面，在《备审工作办法》第二十五条中规定的“法制工作委员会”专项审查主体，实质上属于该办法第三条中规定的全国人大常委会的工作机构，而不属于地方人大常委会的工作机构。另一方面，《备案审查决定》第二十二条关于“参照”的规定，并不能为地方层级的专项审查主体提供合法的正当性基础。况且，《备案审查决定》本身只是一部立法机关制定的规范性文件，不具有严格的基本法律效力。虽然以决定方式行使立法权可能不存在合宪合法的问题，但却可能影响宪法与立法法规定的法律制定程序的严肃性[6]，因为立法机关所作的决定在未经过法定的立法程序却依旧能实现其立法目的。因此，有观点认为，法律的效力位阶优于一般的规范性决定，未经严格立法程序的决定效力应当低于法律[7]，其本质原因在于这种决定的制定程序“不如立法程序那般严格”[8]。

除此之外，实践中有地方在尚未有法规依据的前提下开始了对专项审查的探索。江苏省在2019年就提出“聚焦重点领域，积极推进专项审查”[9]，在2023年将“探索开展专项审查”列入江苏省人大常委会的工作要点[10]。广西壮族自治区人大常委会在规范性文件中将专项审查视为备案审查的一种常态化工作方式[11]。尽管各地都已经开始了对专项审查的探索适用，但若对备案审查的法源依据和制度设计没有深入考量[12]，由此开展的专项审查就极易缺乏正当性。有学者认为，专项审查基本上从属于主动审查，从更广义的角度而言是从属于依职权进行的审查[13]，此种视角下的专项审查依附于主动审查，因此即使没有规定专项审查的规范依据，也可以通过主动审查的路径来行使。然而，从立法法的修改中剖析立法意图，立法者将专项审查纳为法定的审查方式类型之一，旨在厘清专项审查与其他审查方式之间的差异，以期规范和完善专项审查。由此可见，专项审查并非从属于其他审查方式，专项审查的适用应由法律法规对其加以规范，专项审查的适用主体也应当符合法律法规的规定。

2.专项审查对象受备案条件限制

就专项审查对象而言，立法法第一百一十一条中规定了“行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章等”，《备案审查决定》第八条规定为“法规、司法解释”和“存在共性问题的规范性文件”，《备审工作办法》第五十四、五十五条则进一步扩大了可“参照”专项审查的对象。由此可见，立法法、《备案审查决定》和《备审工作办法》关于专项审查对象的规定并不相对应。又如，监察法规相关规范性文件的专项审查尚未在立法法中明确规定，以“有备而无审”的方式呈现（参见立法法第一百一十八条），而实践中河北省已将监察领域的规范性文件纳入备案审查工作范畴，并可进行专项审查[14]。立法法还在专项审查对象前设置了“备案”的前置条件，这无疑限缩了立法法的专项审查对象。当立法法与《备审工作办法》发生冲突时，显然立法法效力更高，优先适用前者，但这带来的后果就是专项审查的监督范围缩减，对其监督实效有所冲击。

因此，有必要反思，是否所有的专项审查对象都要经过备案程序才能予以专项审查？专项审查主体能否越过备案的规定直接进行专项审查呢？这都是我们需要予以回答的现实问题。

3.专项审查启动标准模糊

专项审查程序的启动应当具备一定条件，立法法中规定为“可以根据需要”，并未给出可操作性的具体化标准。在《备审工作办法》第二十五条中则对“可以根据需要”进一步细化，即明确了“贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面”以及“在开展依职权审查、依申请审查、移送审查过程中，发现可能存在共性问题”等启动标准。

但《备审工作办法》规定的启动标准仍具模糊性，大量使用“重点”“重大”“重要”“切身利益”“广泛关注”以及“可能存在”等表述，这为专项审查程序启动工作带来了极大的主观障碍。以“落实常委会工作重点”为例，工作重点到底以何种形式出现并不明朗，例如《全国人大常委会2024年度工作要点》就以各类工作要求指明了45项年度工作重心，《2024年全国人民代表大会常务委员会工作报告》也提出了未来的工作任务。“工作重心”与“工作任务”是否就能等同于“常委会工作重点”呢？这显然有待商榷。

三、完善专项审查的对策建议

通过前述专项审查的功能定位来看，专项审查在实践运行中仍存在一定的完善空间，具体而言可以大致从主体权限、审查范围、审查程序三个方面予以优化。

（一）整合主体权限

从新修改的立法法第一百一十一条来看，目前所采取的专项审查主体模式呈现出二元形态，即该条第一款的“立法机关”专项审查主体和第二款的“行政机关”专项审查主体。其中“立法机关”专项审查主体分为全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构，二者在本质上属于立法机关的专项审查。而“行政机关”专项审查主体则为国务院备案审查工作机构，事实上该备案审查工作职能一般情况下都划归至国务院法制工作机构。并且“行政机关”专项审查主体不仅可以专项审查行政机关内部的立法，如部门规章、政府规章，还可以专项审查行政机关以外的其他立法，如地方性法规、自治条例和单行条例，这无疑与“立法机关”专项审查主体之职能相重复，如此可能会产生双方各自进行专项审查时的冲突问题。《备案审查决定》和《备审工作办法》都尚未规定发生审查冲突时处理办法的背景下，在审查的交叉地带，人大的审查权威可能会被国务院的备案审查逐渐消解[15]。

笔者认为，导致这种困境的根源在于立法法第一百一十一条采取的二元专项审查形态是双轨并行的模式，未能明确界定各审查主体的位阶效力。在此模式下，为确保备案审查的统一性和权威性，应当充分发挥人大在立法工作中的主导作用，将人大的专项审查职能置于主导地位。虽然国务院也享有一定的专项审查职能，但其专项审查结论不得与全国人大常委会的结论相抵触，若对国务院的专项审查结论不服的亦可以向全国人大常委会申请重新裁决。在人大主导备案审查工作的基础上，为促使专项审查工作进一步规范化，可以在法律的层面明确赋予备案审查机构专项审查权力，从而助力构建更加科学、完善的备案审查体系。

（二）拓宽审查范围

在备审合一的全覆盖备案审查制度建构下，备案权成为审查的前提[16]。从目前的规定来看，全国人大常委会的备案范围尚且有限，政府规章、国家机关发布的一般规范性文件并不在其备案范围内，这就导致没有纳入全国人大常委会备案的文件从法理上无法进行专项审查。此种困境存在的核心在于没有廓清监督权与备案权的边界，监督权是备案权与审查权的权力来源，因此，备案权并非审查权的必要条件，二者都是监督权的派生权利，并无内在的必然联系。

全国人大常委会若囿于物质基础无法实现对所有规范性文件的全覆盖备案，可以将备案制度与审查制度在专项审查中适当地剥离开，在专项审查的层面将“备案”与“审查”这两种行使监督权的方式在规范上予以明晰二者之间的关系。对于备案范围，可以依据全国人大常委会的实际工作情况予以规定；而对于审查范围，则应当覆盖监督者的监督范围，以确保专项审查工作全面与高效。笔者认为，对于所有需要进行备案审查的规范性文件都可以交由全国人大及其常委会进行专项审查。事实上，在实践中全国人大常委会法工委已经以专项审查工作为契机，集中开展了“对道路交通管理部门规章的专项审查研究”[17]，为备审分离做出了实践尝试。

（三）优化审查程序

尽管自2017年起专项审查已经成为一种主要的审查方式，但从立法的发展脉络来看，专项审查从立法法中的依附于主动审查，再发展到《备案审查决定》中的可以根据自身需要来进行，可以看出专项审查具有独立适用的发展趋势。这种趋势产生的内在逻辑在于，不能将专项审查简单地理解为上下条文比对，而是要从为治国理政提供崭新制度支撑的高度来把握专项审查的重要作用[18]。因此，有必要对专项审查的启动程序进行放宽。一方面，在启动程序上，可以简化专项审查的启动条件。在落实上级专项审查工作安排之外，可以赋予审查机关一定的自主权，为其启动专项审查扫除主观认知上的障碍。另一方面，在审查主体上，应当为更多的审查机关赋权。尽管专项审查本质上是审查机关的一种工作方式，审查机关在具体工作时可以在法定的范围内自主选择工作模式。在《备案审查决定》出台、专项审查逐渐走向规范化的背景下，专项审查工作已经脱离了“野蛮生长”的时期，地方在制度层面也应当及时跟进，以提高备案审查工作的能力和质量。此外，应当建立专项审查与联合审查的连接机制，在不同机构横向联合审查的同时，共同推进人大系统内部纵向联合的专项审查。探索专项审查与联合审查同步进行，以缓解单个审查机关审查资源紧张的问题，从而提升备案审查的工作效率。

四、结语

随着备案审查工作从“加强备案审查的制度和能力建设”阶段进入“完善和加强备案审查制度”阶段，标志着备案审查制度化提速[19]，这也意味着专项审查要在法治的轨道上发展与完善。立法监督是国家权力分配中的一个重要问题，当立法权被赋予立法机关时就应当对其立法活动实施监督。备案审查中的专项审查是具有中国特色的立法监督方式，完善专项审查能够更好地彰显其独特的时代价值，充分发挥现实功能。但通过专项审查的功能定位来看，专项审查在实践运行中仍存在一定的完善空间，未来还应当从整合主体权限、拓宽审查范围、优化审查程序等方面进一步研究。

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