我国授权立法的实践发展及类型分析

内容摘要：基于提升改革开放水平、不断积累试点经验、持续完善法治保障的现实需要，我国授权立法形式在实践中不断丰富和发展。对于授权立法，立法法、行政法规制定程序条例明确规定，全国人大常委会可以就特定法律保留事项授权国务院制定行政法规，全国人大常委会或者国务院可以决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律或者行政法规的部分规定。实践中，全国人大常委会还通过专门制定或者修改法律、授权决定、法律条款授权等方式，授予特定主体行使特定领域的立法权。为适应进一步全面深化改革、推进中国式现代化的要求，做到改革和法治相统一，我们要区分实践中的不同授权立法类型，采取不同的处理方式。

关键词：授权立法；授权决定；特定事项

授权立法是处理改革与法治关系的重要方式。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，我国授权立法实践在不同历史阶段呈现出不同特点，在类型多样化的基础上逐渐趋于成熟，具有鲜明的中国特色和时代特征。我国的立法法、行政法规制定程序条例等对授权立法作了明确规定，全国人大常委会可以就特定法律保留事项授权国务院制定行政法规，全国人大常委会或者国务院可以决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律或者行政法规的部分规定。实践中，全国人大常委会还通过专门制定或者修改法律、授权决定、法律条款授权等方式，授予特定主体行使特定领域的立法权。

一、立法法出台前的授权立法

2000年制定立法法以前，主要通过全国人大及其常委会作出决定、决议的方式进行授权立法。这一时期的授权立法大致有以下三种类型。

一是全国人民代表大会授权全国人大常委会行使其部分立法权，或者对全国人民代表大会原则通过的法律予以修改后颁布试行。1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。针对全国人大会议召开次数少、会期短、代表人数多，难以承担日常性繁重立法任务的问题，全国人民代表大会于1955年和1959年先后两次作出决议，分别授权全国人大常委会制定单行法规和修改法律。1955年7月，一届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，提出“在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行”，明确“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年4月，二届全国人大一次会议通过的《第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，明确“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。此外，全国人民代表大会还授权全国人大常委会对大会原则通过的基本法律进行审议修改，并予以颁布试行。比如，1981年12月五届全国人大四次会议通过的《第五届全国人民代表大会第四次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》在原则批准民事诉讼法草案的同时，考虑所涉问题较为复杂、相关经验不足，授权常委会根据各方面意见予以修改并公布施行，在试行中总结经验并修订后，再提交全国人民代表大会审议通过。又如，1987年4月六届全国人大五次会议通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）的决定〉》，原则通过村委会组织法草案的同时，授权全国人大常委会根据宪法原则、参照代表审议意见，进一步调查研究、总结经验，审议修改后颁布试行。

二是授权国务院就重要改革事项在特定时期内暂时行使相关立法权。1983年9月，考虑到劳动工资改革正在试点并将逐步展开，六届全国人大常委会第二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》，授权国务院对1978年5月五届全国人大常委会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定，作一些必要的修改和补充。1984年9月，六届全国人大常委会第七次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。1985年4月，为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行，六届全国人大三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人大常委会制定法律。

三是全国人大及其常委会授权经济特区所在地人大常委会及政府分别制定经济特区法规和规章。为了使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用，1981年11月，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，决定授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照本省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。之后，全国人大常委会又于1988年、1992年、1994年、1996年先后四次作出授权决议或者决定，分别授权海南省人大及其常委会，深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会和人民政府，制定所属经济特区的法规和规章。比如，1989年4月，七届全国人大二次会议通过了《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，决定“授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定”。1992年7月，七届全国人大常委会第二十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授权深圳市人大及其常委会和人民政府根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规和规章，在深圳经济特区实施。

这一时期的授权立法均由全国人大及其常委会作出，并最终在立法法中得以确认。2000年制定的立法法规定了全国人大常委会立法权限和经济特区法规、规章制定权，明确了全国人大常委会可以授权国务院就特定法律保留事项制定行政法规。从授权对象来看，既包括国务院，也包括地方人大及其常委会和地方政府。从授权的必要性来看，大多数情况下是为了在特定时期内就特定改革事项先行先试，具有临时性、试验性的特点。从授权主体与授权对象的关系来看，既包括产生与被产生、监督与被监督国家机关之间的横向授权，也包括中央国家机关和地方国家机关的纵向授权。

二、立法法规定的授权立法类型

2000年立法法出台以后，总结多年来的实践经验，对授权立法予以明确。立法法规定的授权立法具有特定涵义，仅指适应改革发展需要，由全国人大常委会就特定法律保留事项授权国务院制定行政法规。其特点在于：一是授权的必要性是推进改革试点的实践需要，决定了授权具有临时性、暂时性，并非永久性的授权。二是授权的主体、对象都是特定的，仅限于全国人大常委会对国务院的授权。三是授权的事项、方式也是特定的，仅限于就本应制定法律的特定法律保留事项，在法律尚未作规定的前提下制定行政法规。同时，立法法从授权立法的原则要求、法定程序和适用冲突裁决、备案审查监督等各方面进行严格限定和监督。

（一）全国人大常委会授权国务院制定行政法规

立法法规定了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。国务院作为最高国家行政机关，依法制定行政法规。在特定时期内需通过改革进行先行先试，但法律尚未对改革事项作出规定时，全国人大常委会可以依法授权国务院制定行政法规。这种授权是临时性的，相关法律规定出台后，有关行政法规即失去效力。国务院根据授权制定行政法规，应限于依法授权的期限和事项范围，遵循授权的目的和原则，并按要求报告实施情况和报送全国人大常委会备案。自2000年立法法明确这一授权立法制度以后，近年来很少采用此种方式进行授权立法。比如，在税收立法领域，随着“税收法定”原则的确立，不再以授权国务院制定行政法规的方式确立新的税种，而是授权国务院在部分地区进行试点、总结经验，待条件成熟后再制定法律。2021年10月，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，授权国务院统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况，确定试点地区开展房地产税改革试点工作，条件成熟时，及时制定法律。

（二）暂时调整或者暂时停止适用法律、行政法规规定

随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，各领域基本已实现有法可依。国务院和地方进行改革试点时，大多数情况下法律和行政法规已有明确规定，对突破现有体制的改革措施，需在特定时期内暂时调整或者暂时停止适用有关规定。根据改革实践需要，2000年制定立法法时，明确全国人大及其常委会可以授权在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。据此，行政法规制定程序条例也作了类似规定，明确国务院可以暂时调整或者暂时停止适用行政法规部分规定。党的十八大以来，随着中国特色社会主义法律体系的发展完善和全面深化改革的不断推进，依法授权暂时调整或者暂时停止适用法律或者行政法规的部分规定，已成为在法治轨道上推进改革的常用手段。为保障改革开放措施依法顺利实施，在粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区、海南自贸港、上海自贸区等改革先行先试实践中，相关改革方案中均明确改革措施涉及调整现行法律或者行政法规的，由全国人大常委会或者国务院依法授权后实施。法律和行政法规在全国范围内具有法律效力，如因改革试点在部分地方或者特定领域暂时调整或者暂时停止适用其部分规定，依法应由其制定机关作出授权决定。

一是由全国人大常委会决定授权暂时调整或者停止适用法律的部分规定。党的十八大以来，随着全面深化改革的不断推进，由全国人大常委会作出的授权暂时调整或者停止适用法律部分规定的决定，从所涉事项来看，主要涉及自贸港建设和特定领域改革事项，如自贸区改革、特定领域改革、国防军事体制改革、党和国家机构改革等。有关改革措施均涉及对现行法律有关规定的暂时调整或者停止适用，有的涉及多部法律，有的仅涉及某部特定法律。比如，为了推进行政审批制度改革，促进政府职能转变，全国人大常委会于2012年、2013年、2014年先后3次授权国务院在广东、上海、天津、福建等自由贸易区调整部分法律规定的行政审批。又如，2016年12月，为推进生育保险和基本医疗保险合并实施改革，全国人大常委会决定授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用社会保险法的有关规定。从授权范围来看，大多数情况下是授权在部分地区推进改革，也有的情况下是就某一特定领域授权在全国范围内进行改革试点。比如，2015年12月，为了实施股票发行注册制改革，全国人大常委会授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用证券法关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度，并明确国务院制订具体方案报全国人大常委会备案。由于此类改革均在国务院及其有关部门的领导下进行，因此授权对象通常是国务院，而非实行改革试点的地方。涉及国防军事体制改革时，授权对象是中央军事委员会或者国务院和中央军事委员会，由其制定相关办法明确改革措施。

立法法并未对此类授权的期限和到期如何处理作出明确规定。实践中，大多数授权决定规定了试点期限，并明确规定授权到期后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。有的授权决定明确了授权范围，如全国人大常委会授权自贸区调整有关行政审批的决定中明确了广东、天津、福建以及上海自由贸易试验区扩展区域的四至范围。有的授权决定明确了授权的原则，比如全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定，明确“必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜”。有的授权决定明确在试点期限届满前，要及时总结改革试点经验，向全国人大常委会报告授权决定的实施情况，并将有关试点办法报送备案。有的授权决定明确授权对象应当提出修改相关法律的议案。由于改革试点推行需要一定时间经过实践检验，不少情况下会根据授权对象的请求，由授权主体作出延长授权期限的决定。比如，2015年2月，全国人大常委会作出了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，又先后于2017年11月、2018年12月两次作出《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》。

二是国务院决定暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。此类授权大多数采用国务院决定的方式，少数采用国务院批复、通知的方式。大多数是针对特定领域的改革事项，调整行政法规规定的行政审批和准入特别管理措施，授权范围主要是集中推行制度创新和改革试点的自贸区、经济特区等特定区域，授权对象为国务院有关部门和地方政府。党的十八大以来，此类授权决定并不少见，主要涉及自由贸易区改革、“放管服”改革、“证照分离”改革、全面深化服务贸易创新发展试点等特定领域改革，以及广东与港澳服务贸易自由化改革措施等。此类授权的试验性特点明显，通常在总结试点经验后再次授权，进一步扩大授权范围，或者根据试验情况调整改革措施。为保障自由贸易试验区有关改革开放措施依法顺利实施，从2013年至2020年，国务院先后七次作出在自贸区暂停调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定，其中四次仅适用于某一特定自贸区，其余三次均为扩大改革措施适用范围，充分体现了总结试点经验、不断深化改革的特点。比如，2016年《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》将之前在天津、上海、广东、福建自由贸易试验区作出的暂时调整有关规定的做法，扩大适用于其他自由贸易试验区。又如，在推进北京市服务业扩大开放综合试点过程中，2015年国务院授权暂时调整有关行政法规和部门规章的行政审批和准入特别管理措施之后，又分别于2017年、2019年、2021年先后三次在总结试点经验的基础上再次授权。

三、实践中授权立法类型的新发展

（一）全国人大及其常委会就特定事项授权立法

实践中，根据宪法和法律有关规定的精神，全国人大通过授权决定的方式，授权全国人大常委会就全国人大职权范围内的特定事项行使立法权。这种授权是在特定历史条件下针对特定情形作出的，在内涵和外延上都具有特定性。虽然立法法对此未作明确规定，但该做法具有明确的宪法依据，充分体现了我国的宪制秩序和法治秩序，符合宪法和有关法律规定的精神。

宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法第六十二条第十四项规定，“决定特别行政区的设立及其制度”是全国人民代表大会的职权。据此，香港基本法、澳门基本法及其附件均由全国人民代表大会通过。2020年5月，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，决定由全国人民代表大会授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律。据此，2020年6月十三届全国人大常委会第二十次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，作为香港基本法附件三在特区内实施。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，决定由全国人民代表大会授权全国人大常委会修改香港基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。

此外，根据宪法和香港基本法、澳门基本法的规定，全国人大常委会先后三次作出专门决定，授权在特定行政区域内依照特别行政区法律实施管辖。2006年10月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起，对该口岸所设港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖。2009年6月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》授权澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起，在特定期限内对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。2019年10月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》授权澳门特别行政区自横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区启用之日起，在特定期限内对该区域依照澳门特别行政区法律实施管辖。这种特殊的授权，实质上相当于在特定行政区域内暂时停止适用全国范围内适用的法律，改为适用特别行政区的法律。

（二）专门法律或者授权决定赋予特定国家机关或者地方行使立法权

2015年立法法修改以来，全国人大常委会通过制定法律或者通过相关授权决定，授予特定国家机关或者地方人大常委会新的法规、规章制定权。与其他授权立法相比，此类授权立法并非对立法权限的临时调整，而是反映了立法体制的变化，是通过特别法律或者授权决定确认的法的渊源。除授权海南自贸港就法律、行政法规保留事项行使特定立法权外，全国人大常委会并未授予地方或者部门行使其立法权限，只是在立法法规定之外，通过专门法律或者授权决定赋予地方或者部门在特定领域的立法权限。此类授权，与特定国家机关的法定职责或者特定行政区划的改革政策密切相关，是根据实践发展需要对现行立法体制的补充和完善，而并非特定期限内的临时授权。

在中央立法层面，适应党和国家机构改革的变化，增加了监察法规和海警规章。一是随着国家监察体制的确立和不断完善，全国人大常委会通过决定授权国家监察机关制定监察法规。2018年制定监察法和修改宪法时并未授权国家监察机关制定监察法规。为保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，根据监察工作实际需要，2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，授权国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规，明确了其立法权限、立法程序和备案审查监督。监察机关制定监察法规，与其宪法地位和法定职责相适应，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。据此，2021年7月，国家监察委员会制定了首部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》。二是根据新组建的中国海警局的法定职责，全国人大常委会通过专门法律授权其制定海警规章。2018年6月，十三届全国人大常委会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，赋予中国海警局统一履行海上维权执法职责。2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过的海警法第八十二条规定：“中国海警局根据法律、行政法规和国务院、中央军事委员会的决定，就海上维权执法事项制定规章，并按照规定备案。”

在地方立法层面，为进一步推动高水平改革开放，增加了海南自贸港法规和浦东新区法规，进一步丰富和拓展了地方立法的权限和形式。一是通过专门法律授权海南省人大及其常委会制定海南自贸港法规。2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过的海南自由贸易港法，授权海南省人大及其常委会结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。海南自贸港法规与立法法规定的地方性法规、经济特区法规相比，在履行法定报批程序的前提下，在特定领域内获得了特定法律保留事项的授权立法。海南自贸港法规可以涉及依法应由全国人大及其常委会制定法律或者由国务院制定行政法规的事项，但依法应当分别报全国人大常委会或者国务院批准后生效。二是通过专门决定授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。浦东新区法规与立法法此前规定的经济特区法规有所不同。当时立法法规定的经济特区法规，是对立法法制定以前全国人大常委会通过授权决定授权经济特区所在地的省、市制定经济特区法规的立法确认。上海市人大及其常委会作为直辖市的人大及其常委会，并非立法法此前规定的经济特区法规的制定主体，在当时未对立法法进行修改的情况下，有必要通过专门的授权决定赋予其经济特区法规制定权，在经济特区范围内实施。

2023年修改立法法，在法律中确认监察法规和海南自贸港法规、浦东新区法规作为我国立法体制的重要组成部分。此外，一些法律中专门规定了授予特定机关相关立法权限，比如证券法、银行管理监督法、保险法、保守国家秘密法等法律规定了具有行政管理职能的国务院有关主管部门制定部门规章的权力。

（三）关于授权开展改革试点工作的决定

实践中，全国人大常委会和国务院作出不少授权决定，授予某些地方或者部门就特定改革事项进行试点工作。授权对象既包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关，也包括特定行政区划内的地方国家机关。大多数此类授权决定的名称为“关于授权××就××开展改革试点工作的决定”，根据其具体内容，大致可以分为以下两类。

一是对改革试点事项相关法律法规已有明确规定的，暂时调整或者暂时停止适用现行法律法规的规定。有的授权决定明确提出暂时调整或者暂时停止适用法律法规的有关规定，比如，2015年4月《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》明确规定，试点地区暂时调整适用法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定的有关规定。有的授权决定虽未明示暂时调整或者暂时停止适用法律法规有关规定，但试点改革措施由被授权对象作出具体规定，已不适用现行法律、法规规定，实质上与暂停适用法律法规规定的效果相同。比如，2015年11月全国人大常委会授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点，实际上暂时调整适用了药品管理法有关规定。2016年9月全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定，明确试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

二是对改革试点事项尚未制定相关法律，或者有关法律还未作出规定，为制定或者修改相关法律积累实践经验。有的是相关改革措施已明确，但尚未及时制定或者修改相关法律，实践亟需法治保障的。比如，在监察体制改革过程中，全国人大常委会于2016年授权北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，在此基础上，于2017年再次授权在全国各地推开国家监察体制改革试点工作，明确各地设立监察委员会并赋予相应职权，在法律层面对试点工作进行规范、提供保障。2018年，在总结改革试点经验的基础上对宪法相关内容作了修改，并制定了监察法。又如，2018年6月，贯彻落实党和国家机构改革成果，全国人大常委会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定明确了新组建的中国海警局履行海上维权执法职责，同时提出“条件成熟时，有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法定程序提请审议”。2021年，全国人大常委会审议通过了海警法。有的是所涉事项比较重大复杂，制定法律的条件尚不成熟，相关立法工作需要在充分总结试点经验的基础上进行。比如，为进一步完善刑事诉讼程序，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作，为进一步完善刑事诉讼法积累实践经验。

四、关于我国授权立法制度的思考

立法法确立了我国统一而又分层次的立法体制，对中央和地方国家机关的立法权限作了明确划分。立法法规定的授权立法制度，是在特定时期内适应改革实践需要，对特定主体的立法权限进行暂时性调整。而实践中不断丰富和发展的授权立法形式，是基于提升改革开放水平、不断积累试点经验、持续完善法治保障的现实需要。从历史起源和实践发展来看，我国的授权立法适应改革试点需要而产生，适应改革深化拓展而发展，是保障改革在法治轨道上运行的重要手段。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，“坚持依法治国，在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要把改革发展决策同立法决策更好结合起来，既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据。贯彻落实这一要求，处理好改革与法治的关系，要在总结实践经验基础上进一步完善授权立法制度。授权立法是对现有立法体制的重大调整，不仅要进行规范，做到于法有据；也要强化监督，维护国家法治统一。

从授权立法的历史发展来看，授权立法制度的确立和发展过程，就是不断调整立法权限、完善立法体制的过程。实践中产生的授权立法形式，有的作为特定的法的渊源固定下来，使立法体制发生了变化，比如全国人大常委会的立法权、经济特区法规制定权等。有的授权立法只是作为特定历史时期对现行立法体制的暂时调整，用于妥善处理改革与法治的关系。比如全国人大常委会就法律保留事项授权国务院制定行政法规，以及暂时调整或者暂时停止适用法律或者行政法规的部分规定。

总的来看，历史和实践中发展的授权立法具有某种共性和特点：一是授权立法改变现有的立法体制，出于深化改革、提升对外开放水平等实践需要，具有充分的授权必要性；二是要通过授权期限、授权范围、授权原则、实施情况报告、有关规定报备等方式，对授权立法进行规范和监督；三是授权到期后，要总结试点经验，对改革措施和法律规范的关系作出妥善处理，或者延长授权期限，或者制定修改法律，或者恢复适用法律规定。

适应进一步全面深化改革、推进中国式现代化的要求，做到改革和法治相统一，要区分实践中发展的不同授权立法类型，分别采取不同的处理方式。一是对已成为固定的法的渊源，特别是立法机关具有宪法和法律规定的地位和职责的，应当据此补充完善立法体制。比如，监察法规作为国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权和手段，海南自贸港法规、浦东新区法规作为体现高水平对外开放成果的新时代地方立法新实践，是我国立法体制适应全面深化改革实践需要的重要发展成果，有必要在立法法中予以明确。二是对已有专门法律授权的立法主体及其权限，在立法法中可不作重复规定。立法法的授权和其他专门法律的授权，是一般法和特别法的关系。根据特别法优于一般法的原则，其他法律的授权具有优先适用的法律效力，可以通过制定和修改特定法律进行授权立法的方式，保持实践中的灵活性和多样化。三是对实践中反复适用的授权立法形式，应当进一步予以规范和监督。比如暂时调整或者暂时停止适用法律法规的部分规定，实践中已经较为成熟并已成为经常性的手段和方式，应当充分总结实践经验，从工作程序和立法技术上进一步予以规范。四是考虑到全面深化改革的实际需要，实践中可继续探索和总结经验，进一步扩大授权立法的特定事项或者范围，但应限于涉及改革措施的特定立法需求，根据党中央决策由全国人大及其常委会依法作出授权决定，并在权限和程序上予以约束和监督，维护社会主义法制统一，实现改革和法治相统一。