法制统一原则的规范阐释与立法实现

内容摘要：维护社会主义法制统一是宪法和立法法确定的基本原则。长期以来，对于相关立法实践和现象是否抵牾法制统一原则存在隐忧论与宽宥论两种声音，分歧的根源在于对法制统一内涵的理解存在视角差异。全面准确地理解法制统一原则，应兼顾形式统一与实质统一，辩证看待统一与多元关系，实现从静态视角向动态视角的转变。八二宪法规定的法制统一原则的规范意涵及其变迁，应关照从“有法可依”到“法律体系”再到“良法善治”的立法发展模式和目标的转型。随着立法主体扩容和授权立法所伴随的约束机制功能的发挥、党领导立法和人大主导立法体制的完善、法典编纂的兴起、规范性文件备案审查制度能力的提升、“立法放水”事件威慑效应的彰显，对相关立法实践和现象与法制统一原则的紧张关系无需过度担忧。同时，应关注新时代以来“法制统一”到“法治统一”语词变化所隐含的深刻意义。

关键词：法制统一原则；法律体系；立法法

一、问题的提出与限定

宪法第五条第二款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。2023年修改后的立法法第五条规定，“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。宪法、立法法等法律确立社会主义法制统一原则，原因在于社会主义法制的统一，是维护国家统一、民族团结、社会稳定，建立统一的现代市场体系，建设社会主义法治国家的基础，是做好立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的内在要求[1]。习近平总书记也指出“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要”[2]。但随着地方立法主体的扩容、授权立法类型的多元、暂时调整（停止）法律适用的广泛运用、区域协同立法的兴起、经济特区法规以及新型地方性法规立法变通权的行使，这些丰富多样的立法实践与法制统一原则存在张力和冲突的观点日益普遍。

长期以来，作为宪法规定的法治原则的组成部分和立法工作指导思想的法制统一原则，尽管使用较多，但学界讨论并不充分，逐渐成为熟悉的陌生词。“很少有人认真地去研究什么是法制统一，如何才能推动法制统一，更多的是以法制统一为标签，随意赋予其含义，抵制各地的制度创新。”[3]既有关于法制统一原则的阐释也多呈现出碎片化、陈旧化、思维固化等特点，视角过于机械和单一。只有准确客观地理解法制统一原则的内涵，才能用法制统一原则衡量有关立法现象和实践的合法与否，才能进一步采取有效措施维护法制统一。因此本文尝试体系性、整全性地阐释法制统一原则，通过梳理学界对法制统一实现状况的不同意见，总结理解法制统一原则的三重视角。结合改革开放以来的立法和法治建设实践，分析法制统一原则的宪法意涵并勾勒其变迁轨迹，初步认为既有维护法制统一原则的制度设计已经比较完备并有效运行，无需过度担忧相关立法实践损害法制统一原则。

需要说明的是，“法制的统一，既包括立法上的统一，也包括法律制度实施的统一”[4]。从更广义上讲，法制统一是指依法实施治国理政以达到立法、司法、执法以及法律监督行为基本一致的状态[5]。宪法第五条第二款“国家维护社会主义法制的统一和尊严”中“国家”一词是抽象概括性概念，不仅包括立法机关，亦包括行政机关、司法机关等国家机关。比如《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》的第二条第二款分别规定了人民法院和人民检察院维护国家法制统一的职责1。立法的统一是法制统一的前提，本文主要从立法学视角对立法环节的法制统一原则进行研究。

二、隐忧与宽宥：对法制统一现状的两种歧见

法制统一作为一个原则性要求，在规范构造上集重要性、抽象性和弹性于一身[6]。基于不同视角，会产生对法制统一原则的不同理解，这也进一步使得对于实践中的有关立法现象是否违背法制统一原则存在不同乃至对立的认识。通过归纳和梳理，大体上可以将相关争论总结为否定论与肯定论两种歧见。

（一）隐忧论：立法实践与法制统一原则存在张力

随着地方立法主体的扩容以及地方立法形式的日益多元，超大型国家治理的地方性规则差异、各地立法发展不平衡与全国“法制统一”之间的矛盾和张力愈加凸显[7]。概括而言，学界认为相关立法实践与法制统一原则的紧张关系主要集中于以下几个方面。

其一，赋予设区的市地方立法权，导致立法主体激增，增加了维护法制统一的难度。改革开放以来，我国的立法体制不断调整，逐步形成统一多层次的立法体制。在这样相对复杂的立法体制下，如何维护国家法制的统一是一个特别重大的问题[8]。1979年地方组织法仅规定了省级人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年地方组织法的修正增加规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市享有地方性法规的“拟定权”。1986年地方组织法的修正将“拟定权”改为“制定权”。2000年立法法颁布，经济特区所在地的市也获得了地方性法规制定权。总体而言，在2015年立法法修改之前，地方立法主体的扩容采取的是稳步推进策略，与法制统一的张力并不凸显。随着2015年立法法修改，在第七十二条第二款赋予了设区的市地方立法权，地方立法主体急剧增加，引发了如何维护国家法制统一和权威的担忧[9]。

其二，改革型立法变通权的行使会损害法制统一。我国立法变通权的规范载体主要有民族自治地方的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自贸港法规四种。后三种法规的立法变通权源自全国人大及其常委会为促进改革而作出的授权，属于改革型立法变通权[10]。相较于民族自治地方的立法变通权而言，学界对于立法变通权与法制统一紧张关系的担忧，主要聚焦于改革型立法变通权。改革开放以来，中央设立了深圳、珠海、汕头、厦门、海南五个经济特区，并赋予经济特区在制定特区法规时享有立法变通权。2000年立法法在第六十五条和第八十一条对经济特区法规立法变通权进行了确认。有观点认为对经济特区授予立法变通权的规定是从规范层面公然允许地方立法抵触中央立法，这严重破坏了法制统一原则，必将严重伤害法律的安定和权威[11]。在我国的单一制国家结构形式下，特定地方的立法变通不免从横向和纵向角度对社会主义法制统一原则造成减损和破坏[12]，因为“变通法的核心价值在于对上位法的若干规定进行有限度的突破”[13]。2021年6月10日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，分别授权海南自贸港法规和浦东新区法规可以行使立法变通权，进一步拓展了立法变通权的适用地域，2023年修正后的立法法在第八十四条对浦东新区法规和海南自贸港法规进行了确认。有观点认为这两项授权虽然都在草案说明中提出其以遵循国家法制统一为前提，但这并不能消解立法变通与法制统一之间的张力[14]。

其三，暂时调整（停止）适用法律与法制统一存在张力。2015年立法法修改，在第十三条增加规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。这一制度规定涉及法制统一重大法制原则[15]。有观点认为授权暂停法律适用势必影响部分法律在改革地区的实施状况，其法律适用的局部性调整是否构成对法制统一原则的破坏，亟待从宪法角度作出回应[16]。2023年修改后的立法法第十六条删去了2015年立法法第十三条“行政管理等领域的特定事项”的限定，为暂时调整或停止法律适用进一步打开方便之门。同时，新修改的立法法第七十九条规定了行政法规的暂时调整或停止适用，可能会进一步引发学界对该规定贬抑法制统一的担忧。

其四，区域协同立法与法制统一存在紧张关系。区域协同立法是立法领域产生的新事物，它与单一制的国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制，都存在内在的紧张关系[17]。2022年修正后的地方组织法在第四十九条第三款增加规定“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”。2023年修改后的立法法也在第八十三条对区域协同立法进行了规定。尽管区域协同立法已经有明确的规范依据，但如何在维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作仍是个难题。

（二）宽宥论：立法实践并不违背法制统一原则

相较于隐忧论这一“主流”声音，也有部分观点认为立法领域的有关实践并不会产生与法制统一原则相抵牾的不利影响。关于变通型立法权，有学者认为变通型立法没有对法制的统一造成不良影响，仍然属于合理范围的立法变通[18]。也有观点主张在不以中央立法“授权”为前提的基础上，基于地方差异性而赋予地方一种普遍性变通立法权，可以使国家法制统一原则更具有适应性[19]。关于特定区域法治先行，有学者认为对特定区域进行立法授权，允许他们根据自身发展需要而制定地方立法，让他们的法治先发达起来，营造各自发展所需要的法治环境，即使这些地方的法治具有其独特性，也丝毫不影响国家法治统一[20]。本次立法法修改过程中，也有学者建议进一步扩展授权立法的形态和适用范围，以便更好发挥授权立法的功能[21]。关于区域立法和协同立法，有观点认为区域立法重新界定了法制统一原则的涵义[22]，区域协同立法的基本性质是在坚持国家法制统一原则基础上的地方法治创新[23]。

（三）分歧产生的原因及其本质

仍需追问的是，为什么对于同一立法实践和立法现象是否违背法制统一原则会有不同的结论，分歧产生的原因是什么，分歧的核心和本质又是什么。笔者认为，学界对有关立法实践是否抵牾法制统一原则存在不同认识，原因在于对法制统一原则的理解存在视角差异。基于不同的认识角度，对于如何处理法制统一原则与地方立法特色、地方立法先行先试、地方变通立法之间的关系也会有不同的答案。如果是绝对的、机械的、静态的法制统一观，则会更加倾向于否定地方的立法探索，更加注重维护地方立法与中央立法的同步性、一致性。反之，相对的、发展的、动态的法制统一观会更加倾向于支持新型的立法实践和立法探索，更加强调立法对地方差异化发展需求的回应和满足。同时，对于法制统一能否实现、如何实现、是阶段性的目标还是长远目标的不同认识，也会间接影响相关立法实践是否违背法制统一原则的回答。

而上述分歧的本质又关乎立法与改革的关系、中央立法和地方立法的功能定位、如何平衡立法的有效治理和有效管控、如何发挥中央和地方立法两个积极性乃至单一制的国家结构形式等问题。改革开放以来的地方立法主体扩容、央地立法权的划分、中央立法的暂时调整适用、新型地方性法规类型的拓展等都是为了弥补中央立法的不足，满足特定地区立法发展的需要，发挥地方立法的主动性和积极性。我国中央和地方立法权的配置是“法制统一与分级治理”的互动结果[24]，并且在全面深化改革时期这种互动仍处于不断变动调试过程之中，很难不顾地方有效治理而盲目追求法制统一，也不可能一味让步于地方有效治理而漠视法制统一的底线要求。在当前乃至未来一段时间的改革时期内，对法制统一的评价和实现没有完成时，法制统一原则的内涵和要求需要在与其他价值目标的平衡、竞争过程中不断厘清和调适。

三、理解法制统一原则的多重维度

学界通常用法制统一原则去衡量和评价立法实践和立法现象，但对法制统一原则进行全方位、多维度的阐释并不充分。对法制统一的理解也经常有先入为主的倾向，这种倾向既遮蔽了法制统一原则的丰富内涵，又与立法实践不相吻合，造成法制统一原则的含义长期晦暗不明，难以达成较为一致的共识。为避免对法制统一原则的理解过于简单和随意，可以构建一个“包容多元立法主体、多元法律渊源、多元规则与标准的法制统一观”[25]。概言之，对法制统一的认识，要兼顾法的外在表现形式和法的内在价值的统一性，辩证看待统一与多元的关系，实现从静态维度到动态维度的转变。当然，形式与实质、统一与多元、静态与动态三重维度并非穷尽也并不周延，存在部分交叉重叠，只是认识法制统一原则可供尝试的角度，亦可以从中央与地方等其他视角展开。

（一）形式与实质维度

从形式维度理解法制统一原则，侧重法的外在表现形式的体系性和协调性，主要强调纵向与横向维度法律体系的和谐统一。纵向上，宪法具有最高法地位，下位法不能与上位法相抵触。横向上，同位阶法律不相抵触。比如时任全国人大常委会委员长李鹏强调中国政体的特点是法制统一，所有法律必须服从宪法，地方立法不能与法律冲突[26]。乔晓阳认为从立法形式上讲法制统一，包含三层意思：一是一切法的形式，都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间不能抵触[27]。张春生从严格遵循立法权限，贯彻“不抵触”原则出发理解法制统一[28]。王腊生认为维护法制统一有三层含义，包括维护宪法的权威、维护人大及其常委会的权威、维护上位法的权威[29]。八二宪法和立法法也围绕“不抵触”原则规定了不同位阶法规范的立法权限及改变撤销机制，试图从形式维度维护法制统一。2023年修改后的立法法除在第五条法制统一条款中增加“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”外，在第二十三条、三十六条、五十八条、一百一十条、一百一十二条明确了法律草案统一审议、法律草案的提出、规范性文件备案审查过程中的合宪性审查要求，强化了依宪立法原则，有利于实现下位法统一于宪法。

从实质维度理解法制统一，强调法的内在价值的统一以及立法权限配置的目的正当性。法制的统一不仅是形式上的统一，更要求实质价值具有内在的和谐一致性[30]。只要立法权的配置是基于合宪目的且以法律形式作出，就已然实现法制统一的目标[31]。法制统一到法治统一语词上的变化也反映了从法的外在体系统一向法的内在体系统一的升华[32]。实践中愈加重视社会主义核心价值观融入立法也反映了对法律体系内在价值统一性的追求。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》提出，“推动社会主义核心价值观入法入规”“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”。2018 年中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》进一步明确，要“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程”“把社会主义核心价值观融入立法体制，从源头上确保鲜明的价值导向”“使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则”。2023年立法法修改也在第八条增加了立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观的规定。

特别需要指出的是，本次立法法修改在第六条第一款增加规定“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义”，进一步凸显了立法对民主、人权、公平正义等法的内在价值统一的重视。立法法总则中规定的立法基本原则和指导思想条款数量也从2000年的4个扩充至2023年的7个，对法的内在价值统一性要求愈加显现。有观点亦认为判断法制是否统一需要从以客观规范为依据的形式标准，转化成以法律秩序内在统一为基础的实质标准[33]。但笔者认为法的外在形式统一与内在价值统一都应兼顾，不可偏废，仅关注法的内在实质价值的统一，容易丧失法的形式规范性。

（二）统一与多元维度

理解法制统一还需要辩证地看待统一与多元、差异的关系。统一不等同于单一，法制统一也并不是要求不同位阶的法规范完全一致。社会主义法制统一是整体法律秩序下多元化的统一，是整体法律秩序的内在统一，而不是具体法律规则、法律标准不分条件的机械性同一[34]。同时，地方立法和统一立法之间的关系不是对立割裂的，统一的逻辑前提即多元[35]。法制统一并不意味着消灭地方差异，要求地方立法对中央立法亦步亦趋，真正的统一是建立在尊重差异的基础上，离开了对多样性、对各个组成部分的深入研究和正确认识，统一就是病态和虚弱的[36]。我国统一多层次的立法体制本身包含着统一与多元的要素，全国人大及其常委会掌握国家立法权体现着统一性，“两级”“多层次”均体现多元性。这也使得中国特色社会主义法律体系辐射中央与地方立法，包括人大立法、行政立法、监察立法、军事立法，涵盖一般立法与变通立法，统一性与多元性交错相映。苏力教授也认为，中国的立法体制应当在统一性和多样性这两个同样值得追求的极端之间保持一种必要的张力[37]。如果只注重统一视角忽略多元维度，教条式地遵守法制统一原则，那么我国就不会有“一国两制”，不会有“经济特区”，不会有民族区域自治，也不会允许省级人民代表大会有立法权，不会允许地方财政具有独立性等[38]。在其他国家或地区，法制统一并非一种理所当然的理念或原则，法制多元化的主张会赢得更多青睐[39]。我国幅员辽阔，人口众多，各地的经济发展状况、地理环境、资源禀赋、区位条件差异明显，治理的复杂性和难度远超部分联邦制国家。因此，不能简单从我国单一制的国家结构形式得出法制必须单一和同一的结论，应将统一性置于多元和差异的大国治理现实基础上进行理解。

统一与多元的认识维度亦与宪法和立法法确立的相关原则和制度精神契合。比如宪法第三条第四款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。“两个积极性”原则反映在立法层面，即要求在中央立法之外，发挥地方立法的功能。对此，彭真也指出，“我们国家大，民族多，各地政治、经济、文化发展不平衡，就是一个省、一个自治区内部也不平衡。因此，一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行”[40]。2015年立法法第七十三条第四款也增加规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，中央对地方立法提出的“不抵触、有特色、可操作”要求均体现着统一与多元差异的互动调适。立法法第十一条列举了只能制定法律的事项，也体现着法制统一并非绝对，不要求所有事项全部统一立法，对于国家主权、根本制度、基本制度、重要基本权利的保障等由国家统一立法即可。正如学者在讨论法治统一与区域发展多元化之间存在“二律背反”矛盾时指出，法治统一的架构应放弃“乌托邦”“均衡主义”幻想，接受“差序化”格局，矫正“法治统一绝对化”的法治构想，树立“法治统一相对论”之理念[41]。对法制统一的追求也应当接受立法的差序化格局。毛泽东在论述中央和地方关系时也曾指出，“我们要统一，也要特殊”“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一”[42]。

改革开放以来特别是新时代十余年的立法实践，使得中国特色社会主义法律体系以及立法体制的多元性特征更加显现。地方立法主体的扩容、变通立法适用地域的拓展、监察法规的制定、授权立法的丰富等均是例证。时任全国人大常委会副委员长王晨在第二十五次全国地方立法工作座谈会上也指明“下一步还要继续对地方立法放权，逐步有序释放地方立法空间”[43]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》提出，“支持深圳扩宽经济特区立法空间，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章”。《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展 建设共同富裕示范区的意见》指出，“有关改革政策措施凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大常委会或国务院统一授权后实施”。类似执政党的官方政策文件中的有关制度举措都将进一步丰富和完善中国特色社会主义法律体系，这也表明中央对法制统一原则的理解和认识并不仅是盯着“统一”，也关照了多元与差异要素。因此，维护法制统一并不表现为遏制多元化的立法实践，而表现在法制统一能够有效容纳这种实践。如若单纯就统一谈统一，忽略和漠视多样立法需求，只会得出这类政策文件中的制度措施违背法制统一原则的结论，这显然与新时代的立法实践以及中央意图和精神相悖。

（三）静态与动态维度

法制统一原则并不能仅机械静态地理解，其内涵也并不是一成不变，应将其置身于动态的立法实践之中进行把握。随着法治和立法实践的发展，该原则的内涵也会进一步拓展和丰富。不同时期的法制建设任务和重点不同，维护法制统一的侧重点亦不同。正如学者指出，维护法制统一是高度抽象的政治原则，其具体表现因国内外政治、社会、经济形势不同而具有高度动态性，很难落实到具体的实证法层面予以规定，应注重维护法制统一情势化[44]。当然，动态把握法制统一原则应有底线思维，不管时代如何发展变化，宪法和立法法规定的“不抵触”原则，始终是维护法制统一的最低要求。

1982年宪法规定的法制统一原则，与1999年修宪后法治原则入宪对法制统一原则的统摄与整合，以及法治体系对法律体系的超越，都促使对法制统一原则的理解要注重动态发展维度。如若用1982年宪法规定的法制统一原则的内涵和规范目的比照和评价当今时代的立法实践和现象，显然是不合适的。用发展和动态的视角观察法制统一原则，需要从规范与历史维度透视法制统一原则的变迁。梳理和考察1982年宪法规定的法制统一原则的规范意涵，以及改革开放以来法治建设和立法实践对法制统一原则内涵变迁的影响，可以很好地证明法制统一原则的动态性。

1.八二宪法规定的“法制统一”：侧重强调“法制”“有法可依”

1982年颁布实施的宪法在第五条第一款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，这是五四宪法、七五宪法和七八宪法都不曾规定的内容。从宪法修改过程中及颁布实施后发表的有关法制统一的解读文章，可以看出宪法之所以规定维护法制统一和尊严原则，根本上是对“文化大革命”期间法制遭到践踏的反思，力图恢复宪法和法律的权威性，强调法律的统一执行。有观点在分析“文革”的种种乱象后指出，“必须确保法的统一和尊严，以使我国社会主义法制建设走上健康发展的轨道”[45]。宪法第五条第二至四款用“一切”“各”“任何”这些概念来强调遵守宪法和法律不能有任何例外，这是以国家根本大法的形式，来充分肯定法律的极大尊严和最高权威，对于维护社会主义法制的统一，清除各种轻视法制的思想，都有重要意义[46]。八二宪法本身是一个历史反思性宪法[47]，宪法第五条“是根据全国人民的意见，并总结过去我们不重视法制的教训而写的”[48]。相较于社会主义的法制统一而言，八二宪法显然更侧重社会主义法制的尊严。社会主义法制的尊严是一种拟人化的思维和表达方式，它与践踏法律、破坏法治的历史教训遥相呼应，也揭示了法治自身的主体地位和属性[49]。

八二宪法规定的维护社会主义法制统一和尊严与十一届三中全会以来加强法制建设的要求相契合。在十一届三中全会之前召开的中央工作会议闭幕式上，邓小平发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。在讲话中邓小平强调，“为了加强人民民主，必须加强法制”“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”“法律条文开始可以粗一点，逐步完善”“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”“有比没有好，快搞比慢搞好”[50]。这些策略反映了“文革”结束后，加强法制建设及立法工作的迫切性，成为后来很长一段时间立法工作的指导思想。

八二宪法颁布后对法制统一的强调，也突出“绝对性”，比如有观点认为法制的统一就是法制适用于全国一切地区、一切部门、一切单位和个人，决不允许以任何借口，拒不执行国家统一的法律，任何地方都决不允许存在不受国家统一约束的“独立王国”“小团体”“小圈圈”[51]。 同时，八二宪法围绕“不抵触”建构起的法制统一维护机制较为粗疏和单薄，至今学界对于“抵触”的判断标准仍莫衷一是。因此总体而言，八二宪法规定的法制统一，更侧重强调加强立法和法制建设，对立法的法制统一性的关注并不充分。

2.中国特色社会主义法律体系形成阶段：侧重强调法律体系外在形式的统一

在中国特色社会主义法律体系形成过程中，坚持法制统一是一条基本经验[52]。坚持法制的统一要做到两条：一是必须依照法定的权限、遵循法定的程序，不得超越法定权限、违反法定程序；二是坚持以宪法为核心和统帅，任何法律、行政法规和地方性法规都不能同宪法相抵触，行政法规不得同法律相抵触，地方性法规不得同法律、行政法规相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾[53]。

在中国特色社会主义法律体系形成阶段，立法法的颁布对维护法制统一至关重要。2000年立法法制定的目的从根本上说是为了维护国家法制统一[54]。顾昂然在作立法法（草案）的说明中列举了立法工作中存在越权立法、规范冲突、地方和部门保护主义等损害国家法制统一和尊严的现象，指出“需要根据宪法制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一”[55]。2000年立法法既在总则中规定了“维护社会主义法制的统一和尊严”的原则，又在各章详细规定了立法权限的划分、法规范的适用和备案审查等诸多关键问题，对维护社会主义法制的统一和尊严意义重大。在该阶段，中国特色社会主义法律体系从目标提出，到任务分解，再到体系构成，对法制统一的理解和强调更多的是法律体系外在形式的统一，力图完成以宪法为核心的、以各部门法为组成部分的法律体系的建构任务。

3.中国特色社会主义法律体系完善阶段：注重法的实质价值统一以及多元化立法需求

中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题[56]。中国特色社会主义进入新时代以来，随着社会主要矛盾的变化，我国的立法工作面临新的任务和挑战，中国特色社会主义法律体系也需要顺应时代变化不断完善。在中国特色社会主义法律体系的完善过程中，对法制统一的认识也进一步深化，主要有以下几个方面的变化。

其一，从有法可依到科学立法的转变，对法律内在价值的统一提出了更高要求。新时代以来，良法善治成为高频热词。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”[57]。良法是善治的前提，要实现立法从“数量增长型”转变为“质量提升型”的发展模式，科学立法是关键[58]。2015年立法法修改，增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施[59]。党的二十大报告也继续重申“全面推进科学立法”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。2023年最新修正的立法法明确写入“科学立法”，同时增加规定“专项立法计划”“全国人大常委会工作机构编制立法技术规范”等内容。科学立法对有法可依的突破与超越，使得对立法质量的追求愈加重视。判断立法质量的高低，法的内在价值的统一程度是重要因素。如果不同位阶的法规范各自为政，缺乏统一价值引领，法制统一也是空中楼阁。

其二，立法对改革的引领和推动作用提升，促进了法制多元化特征显现。党的十八届四中全会提出，“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。对于实践已经证明成熟有效的，可以直接制定法律。但多数情况下，实践条件尚未成熟，需要先行探索试验，按照重大改革于法有据要求，就要及时作出授权决定，以弥补法治缺位。十二届全国人大常委会就依照法定程序作出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑，这些授权决定涉及国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域[60]。授权决定对特定地区和领域的先行先试提供法制保障的同时，也使得法制统一原则的内涵进一步丰富和延展。法制统一并不单纯要求国家立法的“大包大揽”，也关注多元需求，鼓励先行先试，采取多样态的立法形式为差异化的改革需求提供法治供给。2023年修改后的立法法也在总则第九条中就立法引导、推动、规范、保障相关改革进行了明确。

四、维护法制统一的制度设计行之有效

宪法、立法法等法律设计了诸多维护社会主义法制统一的保障措施，包含党领导立法与人大主导立法的体制、规范性文件备案审查制度等。立法实践本身伴随有维护法制统一的约束机制，“立法放水”事件带来的威慑效应等都有利于维护法制统一。因此，对法制统一的隐忧可以未雨绸缪，但不能杞人忧天。

（一）立法放权均伴随维护法制统一的约束机制

不管是地方立法主体的扩容抑或立法变通权适用地域的拓展，均伴有维护法制统一的约束机制。2015年立法法修改在赋予设区的市地方立法权的同时，从事前、事中和事后建立了五道防线维护法制统一[61]。2023年立法法修改，在第八十一条设区市的地方性法规的制定权限中，将原来的“环境保护”进一步拓展为“生态文明建设”，并新增加“基层治理”，表明地方立法主体的扩容对法制统一并没有造成明显不利。同时立法变通权的行使，也并不是漫无边界、随意为之，依然受到严格约束。2015年立法法第九十八条规定“经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。《中华人民共和国海南自由贸易港法》第十条规定了海南自贸港法规的备案制以及说明变通情况和理由制度。《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》中也明确指出，“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况”。2023年新修正的立法法在第一百零九条也增加规定了“浦东新区法规、海南自由贸易港法规报送备案时，应当说明变通的情况”。同时，经济特区法规、海南自贸港法规和浦东新区法规均需要“遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则”。2023年修改后的立法法也在第一百一十六条对规范性文件制定机关应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理作出规定，这就要求不管是一般立法还是变通立法均需要及时清理陈旧条款，避免因上位法已修改、下位法没有及时跟进调整而造成的法制不统一现象。备受争议的全国人大及其常委会暂时调整或停止法律适用制度亦受到严格约束。2023年立法法在第十六条将原法第十三条中的“一定期限内在部分地方”进一步规范为“规定期限和范围”，同时根据实践条件的成熟情况，增加规定及时修改法律、延长授权期限、恢复法律适用三种后续衔接机制。

（二）党领导立法与人大主导立法的体制与法制统一目标一致

党的十八大以来，党中央高度重视对立法工作的集中统一领导。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也明确了党领导立法工作的指导思想和基本原则、方式路径、组织保障等内容。实现党中央的集中统一领导，法制的统一是基础。法制统一兼具法的一般性理念的法律逻辑和维护党中央的集中统一领导的政治逻辑[62]。立法的统一无疑是“集中统一”的题中之义[63]。加强党对立法工作的集中统一领导与维护社会主义法制统一目标一致，二者相辅相成，互为依托。

在强调党领导立法的同时，也重视发挥有立法权的人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人大主导立法是对当前立法实践中“人大立法虚化”“政府部门主导”以及“立法官僚化”等现实问题而作出的积极回应[64]。人大及其常委会通过制订立法规划和年度立法计划、专门委员会和法工委提前参与有关方面法律草案起草以及组织起草综合性、全局性、基础性法律草案、宪法和法律委员会统一审议法律案等举措，有利于增强立法的系统性、协同性，切实维护社会主义法制的统一。在党领导立法与人大主导立法的语境中，“领导”和“主导”都体现着一种对统一性、集中性和引领性的追求，通过对立法工作的领导和主导能有效避免“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”现象的发生[65]。

（三）法典编纂的兴起助力法制统一的维护

2020年民法典颁布，这是新中国第一部以法典命名的法律。作为成文法中心主义、理性主义和中央集权主义的集大成者，民法典承担着民族国家法制统一的使命[66]。民法典的颁布实施，产生了极强的示范效应，激起了部门法法典化的热潮，行政法典、环境法典、教育法典、劳动法典等部门法典的研究正盛。《全国人大常委会2023年度立法工作计划》也提出“研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作”。

法典编纂是完善法律体系的重要方式[67]，通过法律规范法典化、法律制度系统化的基本方式，有利于实现法律制度的统一协调，维护国家法制统一[68]。党的二十大报告也提出“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。2023年修正后的立法法第五十五条规定，全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。可以预见，法典编纂将是未来立法工作的主线之一。法典编纂这一立法新形式的勃兴，也使其维护社会主义法制统一的优势更加彰显。当然，法典化的过程并不是一蹴而就，部门法法典化的进程中，通过立法技术的提升，比如先总则后分则再体系化的过程本身也会间接促进法制统一。

（四）备案审查制度维护法制统一的优势凸显

规范性文件备案审查制度的目的之一即在于维护国家法制的统一1。宪法、立法法、监督法等确立了备案审查制度的框架，审查对象包括行政法规、地方性法规、监察法规、军事法规、行政规章、司法解释等，涵盖中国特色社会主义法律体系的绝大部分。新时代以来，备案审查制度和能力建设持续提升，逐步实现“显性化、制度化、常态化”[69]。随着主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查等审查方式的完备，备案审查机关积极落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求，通过合宪性、合法性、适当性、政治性四大标准进行审查，存在问题的规范性文件及时得到了处理，凸显了备案审查制度在维护社会主义法制统一方面的优势。

以十三届全国人大常委会备案审查工作情况为例，五年来，累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件约2.5万件。对规范性文件或者其中有的规定存在与上位法规定相抵触、不一致或者明显不适当、不合理等问题及时提出审查研究意见，督促和推动有关制定机关进行修改完善或者适时废止[70]。党的二十大报告进一步重申“完善和加强备案审查制度”。2023年最新修改的立法法也对备案审查制度进行了完善，增加规定了主动审查、专项审查、备案审查衔接联动机制等内容。《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》，进一步健全了备案审查制度体系。可以想见，随着备案审查制度的完备化规范化常态化，其在维护法制统一方面的功能也将进一步提升。

（五）“立法放水”事件倒逼法制统一的维护

2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，指明甘肃省在立法层面为破坏生态行为“放水”[71]。这是中央首次通报立法领域存在放水问题，相关责任人和责任部门被严肃问责。“立法放水”事件也给各地立法机关敲响警钟，立法领域不是法外之地，滥用立法权导致严重违背法制统一情况的出现将会被严肃追责。“立法放水”事件的处理，有效维护了法制统一，这从通报后地方立法积极性和能动性的萎靡和贬抑也能侧面证明。在第二十五次全国地方立法工作座谈会上，王晨副委员长强调“对于主动担当作为，积极推动中央重大决策部署落实的地方性法规，只要主观上没有违反党中央方针政策、规避上位法规定的故意，客观上没有造成重大不良影响，审查出问题能及时进行改正，就实现了备案审查的目的，不必追究相关责任”[72]。为保护地方立法探索的积极性，避免备案审查在纠错中带来误伤式“寒蝉效应”，在全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告中，连续三年都有 2 件提及鼓励立法探索的“支持型”备审案例[73]。这种对地方立法的解压和减负，彰显了“立法放水”事件的威慑效果，倒逼地方立法机关科学立法、依法立法，切实肩负维护社会主义法制统一的责任。

五、余论

1999年修宪在宪法第五条增加“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为该条第一款，明确了法治原则的宪法地位。宪法规定的法制统一原则也成了法治原则的子原则。有观点认为法治原则是法制统一原则的整体升华，并不楔入后者从而造成后者内涵裂变[74]。而随着全面依法治国的推进，法制统一原则似乎有逐渐为法治统一原则所替代的倾向。在纪念现行宪法公布施行40周年的署名文章中，习近平总书记同时使用了“法制统一”和“法治统一”，指出“只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一”“要坚持系统观念，全面完善法律、行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规体系，使法律体系更加科学完备、统一权威，维护国家法治统一”[75]。

有学者也总结了2017—2021年全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告中“法制统一”和“法治统一”的使用情况，认为“法制统一”有转换为“法治统一”之趋势，并进一步指出这种微妙的字词替换显然不能简单地认为是全国人大常委会法工委的无心之举，它折射出的是全国人大常委会的抵触判定尺度由严到宽的转变，对法制统一的把握有适度“松绑”之迹象[76]。近些年来，在执政党以及全国人大及其常委会有关文件中，“法治统一”一词的使用也较为频繁。比如在《全国人大常委会2023年度工作要点》和《全国人大常委会2023年度立法工作计划》中使用的都是“维护社会主义法治统一”。

2023年修改的立法法并未将法制统一改为法治统一，2023年12月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中关于备案审查功能的表述是“维护国家法制统一”而非“维护国家法治统一”。从严格遵循法律规定的角度出发，法制统一原则并没有被法治统一原则所取代。尽管相较于法制统一，法治统一的内涵和外延更加丰富，既兼容法制统一，又实现对法制统一的超越。但就目前而言，仍需围绕宪法、立法法中的法制统一原则展开研究，避免过度脱离规范文本。法治统一以法制统一为前提基础，法律制度的统一才能实现治理的统一，法制统一原则的厘清也有利于深化对法治统一的认识。

在全面推进依法治国，建设法治中国的时代背景下，应全方位、多角度、体系化解读法制统一原则。避免将单一制原则与法制统一原则简单进行捆绑解读，立法多元主义不等于立法联邦主义。不能轻易将立法领域出现的新实践与法制统一原则简单对立，这既是对法制统一原则的误读，也贬抑地方立法的能动性，窒碍“两个积极性”原则的践行。维护社会主义法制统一与提升地方立法效能看似是个难以兼顾的平衡问题，如果全面动态辩证地认识法制统一原则，难题也就迎刃而解。同时，法制统一尽管重要，但并非唯一、排他或压倒性的原则，它必须与对立性原则、任务或目标相互竞争，从而确定其可以得到适用的范围和程度[77]。

习近平总书记指出“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重”[78]。立法实践在恪守法制统一原则的同时，也在形塑和重构法制统一原则的内涵。对法制统一原则的理解也始终是一项进行时的工作，应当结合新时代法治和立法的生动实践进行把握，与央地立法关系的互动调适同频共振，与提升国家治理体系和治理能力现代化的要求契合，与完善中国特色社会主义法律体系的目标相协调。

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