党的十八大以来人民代表大会制度实践创新的若干具体制度

内容摘要：党的十八大以来，人民代表大会制度在理论和实践方面均取得了重大进展，特别是形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。遵循这一重要思想，党领导广大人民群众在人大工作实践中，创造出许多制度性的新成果，包括基层立法联系点制度、参与式预算监督制度、民生实事项目代表票决制度、代表联络站制度和街道民主议事制度等。这些具体工作制度对坚持完善人大制度、加强改进人大工作、丰富完善人民当家作主的具体形式、推动全过程人民民主建设具有重大作用。这些制度创新，在人民代表大会制度体系中可以定位为人大工作层面的具体制度设计，是人大制度实践创新的重要源头。

关键词：人大制度；实践创新；人大具体工作制度

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，人民代表大会制度得到了毫不动摇的坚持和与时俱进的完善，不但在根本政治制度的理论创新方面得到了长足进展，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，而且在这一重要思想指引下，人民代表大会制度在实践运行方面即加强和改进人大工作方面也取得了长足进步，形成了人大工作层面许多新的具体制度。在贯彻落实党的十八届三中全会决定中提出“推动人民代表大会制度与时俱进”“推进人民代表大会制度理论和实践创新”的决策部署上取得了巨大成就。本文拟着重探讨人民代表大会制度在实践方面与时俱进所形成的若干具体制度问题。

一、基层立法联系点制度（以全国人大常委会法工委立法联系点为例）

基层立法联系点是立法工作贯彻民主立法原则的一个创新。早在2002年就诞生了甘肃省人大常委会确定的全国第一个立法联系点——定西市临洮县；2014年党的十八届四中全会决定中提出了建立基层立法联系点；2015年全国人大常委会法工委设立了第一批共4个基层立法联系点。2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道考察基层立法联系点时提出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”

第一批基层立法联系点建立以来，立法的大门越开越大。目前，全国人大常委会法工委已设立45个基层立法联系点（包括1个高校立法联系点），实现31个省（区、市）全覆盖。2015—2023年，全国人大常委会法工委先后通过联系点就172件次法律草案、立法规划稿征求群众意见建议22000多条，有3100多条被吸纳。我国现行有效的299件法律中，有142件征求过联系点意见。基层立法联系点的运行模式普遍采用了以点带面，不断扩大人民群众和专业机构人员广泛有序参与的模式，把一个小联系点变成辖区范围全域性的一个大面，直接面向广大群众听取意见建议。比如，上海虹桥街道基层立法联系点积极拓展民主实践路径，推动立法前、立法中、立法后听取民意集中民智全覆盖，将立法参与融入民生治理的全过程各方面。江西景德镇基层立法联系点探索建立市、县、乡三级联动工作机制，总结形成点与面、定向与随机、专家与民众三结合工作方法，确立遵循“真、实、度”工作原则，最大限度保持所收集意见的“原汁原味”，切实发挥良法善治的“助推器”作用。湖北襄阳基层立法联系点把立法意见征集融进日常与群众“拉家常”、居民“小板凳”活动中，拉近立法与百姓的距离。甘肃临洮基层立法联系点设立了43个基层立法联络点、100个信息采集点、104名立法联络员和兰州大学等法学实践基地，把国家民主立法的“直通车”开进村庄、社区、企事业单位和社会组织。

各联系点建立起215项工作制度机制，涵盖建设方案、工作规则、意见建议征询规程等10大类20多个方面。各地集合本地和跨区域多种资源打造工作网络，畅通线上线下“人人皆可参与”的汇聚民意民智渠道。例如，北京朝阳基层立法联系点线上通过“朝阳人大”网站和微信公众号广泛征集群众立法意见，线下建立了“43个立法联络站+292个立法信息采集点+61家立法征询单位+3个专家顾问单位”的工作网络和立法联络员、信息员、宣传员队伍。创新联系点辐射带动、上下联动、区域协同机制，新疆胡地亚于孜基层立法联系点构建扎根基层、辐射全州、汇聚各族的“一点三圈”工作网络。四川雅安基层立法联系点与周边5个市（州）人大常委会和四川农业大学充分交流协商，共同建立基层立法联系点“6+1”区域协同机制。坚持亲民务实，一些联系点积极打造特色品牌。例如，江苏昆山基层立法联系点树立“双桥”（指国家立法工作联系群众的连心之桥、人民群众参与民主法治建设的聚力之桥）品牌，淀山湖镇的“讲讲张”、巴城镇村民议事廊、开发区的“咖啡议事园”、周庄镇的“吃讲茶”等活动取得了良好口碑。广东江海基层立法联系点扎根五邑侨乡，推出“贴近港澳、亲近华侨、联通海外”的独特品牌，推动港澳同胞、海外侨胞参与国家立法的积极性稳步提升。紧扣“原汁原味”，浙江义乌基层立法联系点通过苏溪镇六都村的“法治长廊座谈会”、后宅街道李祖村的“大樟树下议法议事”、江东街道的“天幕圆桌会”等，以群众喜闻乐见的形式，让老百姓畅所欲言。贵州毕节基层立法联系点建立采纳意见情况反馈机制，以颁发荣誉证书、寄送感谢信等形式，鼓励引导群众积极参与立法。

与此同时，有立法权的地方人大也纷纷仿效，普遍建立了各自的基层立法联系点体系。截至2023年5月，全国人大常委会法工委基层立法联系点辐射带动31个省级人大常委会设立556个基层立法联系点，304个设区的市（州）人大常委会设立5984个基层立法联系点，全国三级立法联系点总计达到6572个。立法联系点的触角延伸到基层的各个角落，有效畅通了与基层群众和相关方面的联系渠道。可以说，把联系点变成联系面，以点带面，不断扩大征集群众立法意见建议的范围，人民群众也越来越积极主动地参与到立法过程中来1。

二、参与式预算监督制度（以浙江温岭参与式预算监督和广东省广州市天河区人大参与式预算监督为例）

国内比较早开展参与式预算且广为人知的是浙江省温岭市。此后不少地方开始结合自己的实际仿效借鉴加以创新，比较突出的有广州白云区、云南盐津县、江苏无锡市等。我们这里以温岭市和天河区的做法为例介绍。

案例1：温岭市的参与式预算监督。温岭的参与式预算，是指人民群众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论，人大代表审议政府全口径预算并决定预算的修正和调整，进而实现实质性参与的预算审查监督。它是温岭市人大将最早发源于当地的民主恳谈引入预算审查监督的一种创新，也是协商民主与代议制民主的有机结合。从2005年开始探索，历经“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的十年实践，深入推进预算全口径、监督全过程、参与全方位，取得较大进展和突破。温岭参与式预算的基本做法：（1）人代会前围绕政府及部门预算草案进行初审和民主协商。一是开展部门预算民主恳谈。一般在人代会两个月前举行。从2008年至2016年，已在交通、教育、城市新区等9个单位举行了29场预算民主恳谈会，参加恳谈的人大代表和民众近3000人次。在每场恳谈中，与会人员先集中听取市发改委、财政及恳谈部门（如交通局）有关情况的汇报，然后采取分组与集中相结合的方式，就部门预算进行深入恳谈讨论，相关部门积极回应并回答询问，市政府分管副市长作表态发言。会后，市人大汇总整理公众意见并反馈给财政及相关部门研究处理，主任会议专门听取有关情况汇报，督促抓好落实。如2016年参加恳谈的社会各界代表共提出意见149条，促使7个部门调整预算项目60项，涉及预算资金21784万元。二是开展代表工作站（代表联络站）预算征询恳谈。将部门预算送交各代表工作站进行征询恳谈，广泛征求工作站辖区内选民意见，为人代会审查部门预算打好基础。恳谈活动由工作站负责人主持，辖区内不少于50名选民参加。相关部门和财政部门介绍预算编制情况，回答人大代表和选民询问，并就有关事项作表态承诺。2016年在32个代表工作站分别召开了32次部门预算征询恳谈会，总共超过1500余名选民参加恳谈，提出有价值的意见建议250条。三是常委会初审票决部门预算草案。围绕市委、市政府重点工作部署，每年选几个部门，比如2016年选择了市农办、民政局、国土资源局、海洋与渔业局等4个部门预算草案，由常委会会议初审并票决后，再提交人代会审查批准。四是开展政府重大投资项目审查。在人代会前，常委会会议逐个审查当年拟新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，并选择部分重大项目举行初审听证，对有争议的项目进行表决。2010年至2016年，共对145个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查，促使政府重新论证或调整项目25个、取消5个（涉及资金23.7亿元）。五是对政府性债务进行审查。从2009年开始，专门组建市人大常委会政府性债务跟踪监督小组，在每年人代会前审查当年度政府性债务收支计划，年中听取政府债务管理情况报告，督促政府防范和化解债务风险。（2）人代会围绕预算进行深入审查。逐年推进全口径预算审查，2016年实现了公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算等四本预算单独编制并全部提交人代会审查。并在审查中形成了四个“专”的做法，一是专题报告。从2010年起恢复口头报告预算制度。2016年在财政局长作预算报告之后，还专门安排4个票决单位的主要负责人向全体代表作部门预算报告。二是专题审议。2010年以来每年人代会均安排半天以上时间，分代表团对部门预算草案开展专题审议。2016年12个代表团对24个部门预算进行“一对二”专题审议，提出建议意见208条，促使部门对59个项目进行调整，涉及资金2270.49万元。三是专题票决。即人代会票决部门预算。自2015年首次对市科技局、农林局预算进行票决后，2016年将票决的部门预算延伸至整条科技“资金链”，由全体代表对经信、科技、农林、科协等4个部门预算进行票决。为了做好票决工作，12个代表团共花半天时间，对4个部门预算进行专题审议，提出意见121条，市政府及相关部门认真研究，共调整优化23个预算项目，调整资金总额达483.9万元。四是专题决议。全体代表表决通过批准预算的决议。（3）人代会后围绕预算执行进行深入监督。一是推动预决算公开。每年就预决算公开的内容、程序、范围、时间、载体等向政府提出明确要求，促进预决算公开不断取得突破。如2008年全文公开审计工作报告，2009年网上公开8个部门预算，2010年报纸上整版刊登建设规划局预算，2011年网上公开5个部门“三公”经费，2013年实现部门预算及“三公”经费公开全覆盖、35个部门决算公开，2016年全面公开市镇两级及部门预决算和“三公”经费预决算，不留任何死角。同时，预决算已实现在温岭人大网、参与式预算网、阳光工程网、市政府门户网站、各部门网站等“五网”联动公开，以及报纸上常态化公开。专题询问预算执行审计问题。结合审议审计工作报告开展专题询问，督促相关部门对预算执行中存在的问题整改落实，促使政府部门重视加强预算管理。如教育系统94所公办中小学纳入集中核算，整合利用结余资金9000万元；全市社保基金五年期存款从零增加到16.8亿元，全年净增收益近1亿元。二是注重预算绩效监督。每年听取财政部门对预算绩效评价项目抽查情况的汇报。2016年，首次探索对3个政府重大预算项目进行绩效评估，开启人大预算绩效评估新征程。

温岭市人大参与式预算实践的实质，正如最早参与这项实践的国务院系统原研究人员赵树凯所说，温岭经验的核心是基层民众对政府活动参与的不断扩大。如果用一句话来概括，温岭经验的核心故事是让村民代表参与讨论决定乡镇政府的财政预算。关于温岭经验有不同的表述，但创新经验的核心是一致的，即是基层民众对政府活动参与的不断扩大，是公众对政府行为问责程度的不断提高1。

这里补充一个来自温岭人大（温岭人大微信公众号，2024-09-26）的最新材料：参与式预算起源于温岭市的“民主恳谈”，旨在通过广泛的公众参与，增强政府决策的透明度和民主性。从2005年起，民主恳谈融入预算审查监督之中，正式开启了参与式预算的实践。这一创新举措，使公民、代表和社会各界能够直接参与政府年度预算方案的讨论，从而实现对预算的实质性审查监督。在参与式预算的具体实施过程中，温岭市人大首创了“预算三审制”，即在预算初审和审查前增加预审环节，通过多种形式邀请人大代表、选民、专家和社会各界参与预算编制协商讨论。据统计，自2008年以来，市级层面已有5775人参与了63场次的预算民主恳谈，提出意见1628条，其中463条被采纳，有效提高了政府预算编制和管理的科学性、合理性。2014年，温岭市人代会审查预算多方听取选民和社会各界意见的实践成果被写入新修改的预算法。党的十八大以来，温岭市人大在参与式预算的基础上，进一步探索以财政绩效结果为导向的预算监督新路径。通过创新人大交办审计和审计查出问题专题询问制度、人大交办绩效评价和预算绩效监督制度、政府债务和国有资产管理情况向人大常委会报告制度、政府重大投资项目审查监督制度等一系列举措，不断深化预算、国资、债务、审计一体化监督，推动参与式预算向纵深发展。值得一提的是，温岭市人大2010年8月首创的“审计查出问题专题询问”模式，已成为当地人大每年的“必修课”。通过人大代表的专题询问和政府部门的整改回复，实现了对审计查出问题的有效监督和整改落实。为了解决传统参与式预算中存在的全面审查难、全员参与难、全程监督难等问题，温岭市人大将参与式预算与数字化改革深度融合，2022年探索开发了“参与式预算数智在线”。该应用功能通过“一点切入、二级联动、三个端口、五大场景”的架构设计，实现了对部门预算的线上线下融合监督。在2024年的部门预算编制过程中，温岭市人大利用“数智在线”全面实施部门预算进基层单元，将全市77个一级预算部门全部分解到基层单元，由市人大代表联络总站和镇（街道、开发区）人大代表联络中心站进行分站审查、实时监督。同时，通过“参与式预算数智在线”，组织代表对上一年度部门预算执行情况开展绩效评价，从而形成监督闭环。通过数字赋能，既克服了传统监督的不足，也有效形成了全过程人民民主背景下的“审查全覆盖、监督全链条、参与全方位、一键全通达”的监督机制。“参与式预算数智在线”已成功入选浙江人大数字化改革优秀应用案例。近年来，温岭市人大不断深化参与式预算实践，形成了全方位、多层次的民主实践体系。2024年8月，温岭市人大组织开展了“代表活动月”，全市77个部门（单位）负责人分赴基层单元，向人大代表通报半年度预算执行情况，并接受代表监督。温岭的参与式预算，从蹒跚学步到步履稳健，是一个不断拓宽民主渠道的过程，不断发展基层治理方式的过程，不断丰富全过程人民民主实践的过程，经过近20年的探索与实践，它已成为温岭的一张金名片，更是中国基层公共预算改革的重大突破，基层协商民主的典范。

案例2：广州市天河区人大代表全过程参与预算监督。党的十八大以来，广州市天河区人大常委会探索开展参与式预算审查监督，组织全体区人大代表提前介入审查政府预算草案和部门预算草案，对部门预算执行进行全过程跟踪监督，充分发挥了人大代表的积极性主动性，保持了强大的民主监督活力，2020年获评“第二届广东省县乡人大工作创新案例”。参与式预算审查监督，不仅可以促进政府预算编制公开、透明、公平，提高资金使用效率，还有助于缓解基层人大预算审查力量薄弱的困难，强化人大监督，同时也有助于优化基层社会治理、推进基层民主。（1）预算监督，从“走过场”到参与式。天河区是广州市中心城区，2020年辖区内GDP为5231亿元，全口径税收收入851亿元，政府一般公共预算收入76.2亿元。2013年以前，区人大审查区政府预算，内容和形式都比较简单，主要集中在每年区人代会上，组织人大代表进行预算审查，这种做法内容和形式都比较简单。由于大会会期有限，会议议程多，监督常常流于“走过场”，无法做到对预算的深入审查。党的十八大后，区人大常委会深入贯彻实施预算法，对预算审查监督工作进行改革和探索，开展参与式预算审查监督工作。2021年1月，区人大常委会组织人大代表对区人大常委会办公室、区统计局、天园街道、前进街道、区龙口西小学太阳广场校区建设工程项目、产业扶持政策项目的预算编制情况进行了初审评议。凡涉财政预算的部门和项目，都要接受民主监督。自2013年开始，区人大常委会提前介入审查政府预算草案和部门预算草案。每年组织3～4个代表团集中审查1个部门的预算，第一年天河区21个代表团共提前介入审查6个部门的预算，让人大代表充分了解政府和财政部门安排的重点建设项目情况、民生大事进程以及资金使用情况，让政府财政预算在阳光下变得透明、规范。据介绍，区全口径预算部门共有66个，经过8年不间断的参与式预算审查，2013年至2021年，区人大常委会共提前介入审查了58个部门或项目预算的编制情况，目前已有47个部门和6个项目开展了从预算编制、预算执行及其决算的审查，形成了相应的闭环监督。2020年，区人大常委会的年度预算也被3个代表团提前预审，代表审查时提出的建议针对性强，审议工作成效明显。重大投资项目也要提交审查。近几年，面对新形势新任务新要求，区人大常委会不断拓展预算审查内容，由单一部门预算审查向部门项目支出预算和政策拓展。2012年，区人大常委会出台讨论决定重大事项的规定，明确财政投资3000万元以上的新开工建设项目和财政资金投资项目预算增减1000万以上的建设项目，都要提交人大常委会审议。（2）信息技术拓展代表参与，践行全过程人民民主。预算联网监督平台设置“参与式”模块。2017年5月，整合了财政局、国税、地税、发改局、审计局与人大财经工委的信息网和平台的天河人大预算联网正式上线运行。多年的实践证明，区人大常委会运用预算联网监督平台形成的强有力监督手段，让财政预算公开真正成为现实。预算联网监督系统中设置参与式预算审查监督模块，可以直观了解代表参与审查过程中提出了哪些意见和建议，有哪些被采纳。信息化的应用丰富拓展了代表参与渠道。“天河人大”公众号增加预算监督模块功能，代表可随时随地通过手机了解预算情况，提出意见和建议。例如，2021年，区政府办理的十件民生实事，每位人大代表都可以在手机上查询“天河人大”公众号，看到每一个项目财政拨款使用进度的情况，同时可以提建议，可以进行检查、跟踪、督促。通过参与式预算审查监督，代表认真履职尽责，积极建言献策，并在学习和调研中提高履职水平。如2020年底，区人大常委会组织部分市人大代表、全体区人大代表、各专工委力量及财经咨询专家库专家，对区项目办等11个单位的部门预算编制及执行情况开展调研，共提出120余条意见建议。（3）天河区人大的参与式预算监督实践，营造了人大代表积极、广泛、全过程参与的政治生态，已经成为人大代表实践全过程人民民主的重要渠道。开展参与式预算审查监督以来，区政府财政部门和相关职能部门，从被动配合监督，逐步转变到接受人大监督，并且吸收采纳人大代表和专家学者的意见建议，积极改进预算编制工作。2019年，根据代表建议，科信局将小巨人企业奖励由3.5亿元调减为2亿元；区人大组织专家对区安监局创建全国平安社区和国际安全社区经费评审后，最终确定预算安排400万元，比评审前压减470万元，压减幅度达54%。预算管理的信息不对称情况很大程度上得到改善，其民主性、透明性和科学性得到提高，人民当家作主在财政资金分配、使用上亦得到了体现。人大代表通过积极参与预算监督，成了全过程人民民主的实践者和推动者1。

对天河区参与式预算，杨云彪发表在《人大研究》2024年第9期《范式转换：天河样本的创新逻辑》一文非常精彩地评论道，对于没有预算民主制历史的国家而言，按照现代预算制度的理念与逻辑去构建国家制度，无疑面临着诸多难题：第一，在政府主导型的治理模式下，如何平衡预算的国家意志与民主管理之间的关系；第二，在兼职代表和短期会议制度下如何平衡预算的专业性与审查主体的非专业性之间的关系；第三，如何构建一套合理的制度以化解上述两个关系中的观念与制度纠葛。广州天河区人大参与式预算的回应是：以人大代表为主体的参与式预算。经过几十年的发展，我国现行框架下的财政预算制度，在范围上实现了全口径预算审查，在审查主体上包括了人民代表大会及其常委会，且具有严格的审查批准程序。但是良好的制度设计并不意味着能够良性运转。应该说，我国现有的预算审查监督体系为支持政府的高效运转作出了重要贡献，但是其缺陷也非常明显。一是人大对预算编制的参与度不够，二是预算审查的过程实质监督不足，三是审查主体的动议权难以在程序上予以保证，预算审查的微观基础付之阙如。在此情况下，在不涉及制度合法性的前提下，天河样本打开了另一个维度。首先，天河样本不需要对法律文本作出调整，一切都在法律框架内进行，这保证了创新的合法性，并获颁全国人大常委会“国字号”预算工作基层联系点称号。其次，天河样本的主要创新点在于预先审查避开了短期会议制度以及会议修正制度难题。相反，由于预先审查的积极效果，填补了会议审查的流程性缺陷。最后，天河样本中参与预算审查的主要是人大代表和专家，通过代表、专家和政府部门之间的商谈，实现了偏好与技术的互补，解决了专业性与非专业性在公共选择上可能存在的互相排斥问题。那么，天河样本缺乏公众参与，是否可以称为应有公众直接参与的参与式预算呢？在我看来，首先，参与式预算本质上在于直接民主和公众参与。这个公众参与并不排斥作为民意代表的人大代表。其次，人大代表参与预算审查，作为制度设计的初衷，其舞台应该在人民代表大会上。会前参与，虽然人大代表的身份没有改变，但是他们对预算草案的影响，在法定性上并不比普通公民更有约束力。但是，鉴于人大代表的身份，又确实能够获得一种政治上的优越性，从而获得商谈上更充分的话语权。最后，公民参与和人大代表参与的选择，优先级在于实际状况的承受力而不在于理念的先进性。浙江温岭之所以能够实现公民参与和民主恳谈，有其多方面因素的共同作用，普遍推开的时机始终是一个有待检验的问题。在此情况下，让本应在会议期间行使决定权却无法充分施展的人大代表在会前充分参与预先审查，本质上是一种民主模式的转换，即将决策民主在特定空间置换为协商民主，从而丰富了全过程人民民主的内涵。即，它使得全过程人民民主得到了一种动态转换的意义诠释，降低了决策民主的成本，提升了协商民主的效能。因此，相比公民参与式预算，人大代表参与式预算似乎更符合我国当前实际，尽管未来哪一种模式能够成为主流还有待检验。当然，在人大代表参与式预算中，并不排斥一定范围的公民参与。对此，天河样本也有交代，并且我认为，这似乎也可以成为天河样本进一步探索的方向。

杨云彪的评论，给我们带来很多有益的启示与思考。就大多数地区来说，先从人大代表的参与式预算开端，再向公民的参与式预算演进，可能是一条探索前行的进路。总之，参与式预算监督，作为人大预算监督形式的一种具体工作制度，无论是温岭模式，还是天河样本，都具有其重要价值和参考意义。

三、民生实事项目人大代表票决制度（以浙江省宁波市宁海县的实践为例）

早在2003年上海市南汇区惠南镇（现为浦东新区惠南新镇）就出现了被称为“代表点菜”的模式，即民生实事项目不再由政府为民作主，而由政府提出若干项目，由人大代表用选择性投票决定。这应该是民生实事项目代表票决制的端倪。此后的2008年，浙江省宁波市宁海县在两个镇试行的民生实事项目代表票决制取得了巨大成功，产生了广泛影响。现在，民生实事项目代表票决制已经从宁海县走向宁波市、走向浙江省，进而走向全国各地；宁海县的经验“群众题、代表定、政府办、人大评”已经成为风靡全国的生动实践。

2004年，浙江发文提出建立健全为民办实事长效机制。如何做到让人民群众参与、让人民群众作主、让人民群众受益、让人民群众满意？宁海县力洋镇和大佳何镇开创了以人代会票决确定民生实事项目的先河。记者来到浙江宁海县，在力洋镇见到了当年参与客运站改建投票的力洋镇第十五届人大代表叶继堂。谈起十几年前的往事，70岁的老叶记忆犹新。“那时候可不像现在家家户户都有小轿车。力洋镇以及周边好多村的群众，去宁波、到宁海、去象山，都得从力洋客运站走。可当时这个站又小又破，晴天一路土、雨天全是泥，车到站了都不愿开进来。”对客运站改造计划大家没有异议，可却在征地时遇到了麻烦。“建完新的客运站后，这里就要变成黄金地段了！”有几个土地承包户不愿接受征地，项目一时进行不下去。力洋镇人代会决定投票推选民生实事项目，看民意如何，结果客运站改造得票第一。“人大代表投票，体现的是广大群众的意志，一旦表决通过，代表的可是全镇人的心声。”看到承包户对征地态度的转变，叶继堂真切感受到“人大代表”四个字的分量。在人大代表和村干部动员下，力洋镇两个月完成征迁签约工作。在参与过多次票决的叶继堂眼里，“群众提、代表定、政府办、公众评”的票决制有着更具象化的表达：“其实就是代表‘点菜’、政府‘炒菜’、群众‘品菜’嘛，最后干得好不好，还得听群众意见。”如今，当年的客运站和参与投票的人们脸上都增添了岁月的痕迹，可票决制却在这片土地上落地生根，不断焕发出新生机。2023年8月，宁波市人大常委会表决通过《关于深化“四大机制”完善民生实事项目人大代表票决制的决定》。从2008年探索实施，到《决定》为票决制提供制度保障，宁波的票决制实践进入崭新阶段。

2008年，浙江省宁波市宁海县人大在力洋、大佳何两个镇探索试行乡镇民生实事项目人大代表票决制。经过努力，试点工作取得了圆满成功，不但很好地促进了乡镇民生实事项目建设的顺利进行，而且有力推进了基层民主政治建设，受到《人民日报》《浙江日报》《人民代表报》等几十家国家、省、市主流媒体的广泛关注。 根据试点成效，宁海县从2009年起在全县14个乡镇推行这项工作。2013年初，宁波市人大常委会出台指导意见，决定在全市乡镇推行票决制。2017年3月起在浙江的市县乡全面推行。2017年，中共浙江省委办公厅印发了《关于实施民生实事项目人大代表票决制工作的意见（试行）》。《意见》指出，民生实事项目人大代表票决制，是浙江省基层民主政治建设的一项实践创新，已经成为浙江省充分发挥人大代表作用、各级人大依法讨论决定重大事项的有效举措。2018年8月，浙江省人大常委会通报表彰了“浙江人大工作与时俱进奖”入选项目，“宁海县人大常委会推进民生实事项目人大代表票决制”获得特别奖。2022年9月，浙江省人大常委会通过《浙江省各级人民代表大会民生实事项目代表票决制规定》，此为民生实事票决制的第一个地方性法规1。

民生实事项目代表票决制，其核心就是把原来由政府为民作主的事情变成了由民作主，其基本做法就是在党的领导下精心组织人民有序参与，保证在各个环节充分听取人民群众意见、反映人民群众诉求。可以说，作为制度创新典型事例的民生实事项目代表票决制，就是坚持完善人民代表大会制度、践行全过程人民民主的一种工作制度。现在，这个制度已经以地方立法形式为民生实事项目由政府为民作主转变为由民作主提供了制度保证。

四、人大代表联络站制度（以浙江省宁波市和北京市大兴区代表联络站为例）

在基层建立代表之家、代表联络站、代表联系点、代表工作室等代表履职的实体性平台，已经有二十几年的历史了。早在2002年就已经出现了代表联络站的雏形；有材料表明，广州市荔湾区金花街道早在1999年就设立了代表联络站，以后几年在一些地方陆续出现了不同名称的代表履职平台。我们这里将要介绍的浙江省宁波市海曙区、北京市大兴区的代表联络机构都是从2005年开始设立的。但是，各地基层人大纷纷建家立站设点，并得到中央和全国人大的鼎力支持，而且有的地方人大已经制定相关地方性法规，却是近些年的事情。家站的设置方式：一般是在街道、乡镇一级建立代表之家（或者叫代表联络总站、代表联络中心），在选区或者相邻社区、村庄建立代表联络站，有的还下延到各种居民点，叫作代表联络点。许多省市县级党政主要领导以代表身份进家进站听取群众意见。各地在建家立站的过程中普遍制定了相关标准，比如，有场所、有标识、有设施、有制度、有资料、有台账、有领导、有工作人员等。家站承担的职能任务包括学习宣传交流、接待选民群众、听取群众意见、做好民呼我应、监督基层政府、组织代表述职等。家站的工作方式是对于群众诉求，可以当面答复，可以直接交街道或政府部门办理，也可以形成代表建议；重大事项可以向人大常委会报告等。这些具体交办督办工作由人大街道工作机构或乡镇人大工作人员负责。目前，广东省、江苏省、浙江省人大制定的街道人大工作条例已经包含了建家立站的内容，浙江省2019年出台了《关于深化全省人大代表联络站工作和建设的指导意见》；衢州市2022年出台了《衢州市人大代表联络站工作条例》，为全国第一部规范代表联络站工作的地方性法规。

案例1：宁波市人大代表联络站综述。如何让人大代表与人民群众的联系更密切？遍布宁波城乡的人大代表联络站，用许许多多集民智、解民忧的鲜活故事回答了这个问题。其一，沟通代表与群众的“连心桥”。建起标准化代表联络站173个，标准化率超86%。以前，有人大代表在闭会期间作用发挥不到位等情况，群众有事想找代表，也不知道去哪里找。2005年，宁波率先在全省开展人大代表联络站建设试点，在海曙区白云街道建立全省首个人大代表联络站，以此作为开端持续推进代表联络站建设，组织代表经常性进站接待群众，为代表与群众架起沟通交流的桥梁。2018年，市人大在总结10余年探索实践基础上，提出在全市深入推进代表联络站硬件标准化、制度规范化、活动常态化和联络信息化建设，历经一年时间研究、立项、起草、专家评审、报批等法定程序，正式发布全国首个代表联络站工作的地方标准——《人大代表联络站基本规范》，打造了人大代表联络站2.0版。标准的制定为全市各地推进代表联络站工作提供了“操作指南”，也为全市各级人大代表走进联络站联系接待群众提供了“服务手册”。场所更加标准化。标准明确1个乡镇（街道）应设1个以上代表联络站，并统一了代表联络站标识、名称和必要的场所面积。制度更加规范化。标准建立健全了代表联络站的接待内容、活动安排、意见处理、代表履职登记等制度，并明确了工作制度“四上墙”和活动信息“三公开”的要求。队伍更加专业化。每个标准化代表联络站配备站长、副站长、联络员各一名。海曙等5个区（县）还在乡镇（街道）增配一名党政办副职，从事乡镇（街道）人大办公室和代表联络站建设工作。2019年10月，全市人大代表联络站建设和工作推进会召开，进一步谋划推进这项工作。各地涌现出一批各具特色的工作品牌。其二，汇聚社情民意的“直通车”。“有问题就找代表反映，代表能替我们说话。”一些村民的想法，说出了许多百姓的心声。代表联络站成为代表和群众交流的“直通车”。群众所思所想所忧所盼，化为一条条朴实的意见，原汁原味汇聚到这里。代表及时把群众呼声向人大、政府传递，上下联动共同推动解决问题。2017年以来，全市各级人大代表在联络站接待群众1.9万人次，收集意见2.2万条，通过梳理社情民意提出大会建议2244个。市人大连续多年组织市级领导干部中的人大代表就《宁波市大气污染防治条例》《宁波市居家养老服务条例》《宁波市生活垃圾分类管理条例》落实情况进入代表联络站，“零距离”听取基层代表和群众意见，“面对面”收集民意，凝聚民智。2018年起，市人大还每年在全市范围内组织一次“代表活动月”，并把赴联络站开展主题接待活动作为“活动月”的重要内容。随着民生实事项目人大代表票决制的深入实施，各地代表联络站普遍在每年的第四季度组织开展专题接待活动，向群众广泛征求民生实事候选项目的意见和建议。为掌握广泛真实的民情民意，除主题接待活动外，各地联络站还开展了不预设主题的接待活动，将接待功能延伸至社区、广场，提供“送上门”的服务。其三，改善民生的“助推器”。紧盯选民的“关键小事”，助力解决“民生大事”……随着许多群众关切但过去往往“没人管”“无法管”“声音小”的难题迎刃而解，代表联络站的效应不断显现。各地按照分类分层级处理的原则，大力探索群众意见建议处理解决的制度机制。镇海区采取代表当场回复，或交区、镇（街道）相关部门研究处理，以及转化为闭会期间代表建议等多种方式，有效推动问题解决。对需交由区政府及其所属部门办理的，要求承办单位在一个月以内将办理情况书面反馈给相关中心组。北仑区、余姚市等地代表联络站还把热心群众发动起来，组织民情联络员队伍。北仑区、海曙区等地建立政府工作咨询员队伍，协助代表现场解疑释惑。这种代表+“双员”接待群众做法在各地纷纷建立，推动代表联系群众质量不断提高。目前，北仑全区代表联络站（点）全面实施“双员制”接待，选聘民情联络员654名、政情咨询员224名，为广泛收集社情民意、有效解决选民群众意见建议奠定了扎实基础。各地代表联络站的建设大胆探索、锐意创新，实践经验不断丰富。海曙区、余姚市、象山县等地实现网上代表联络站全覆盖。海曙区在政府网站首页开通“代表直通车”，建立信息化快捷反映和处理机制，代表在网络上反映群众问题，由政府部门负责人及时回应协调解决。江北区依托代表联络站开展“代表夜聊”，将选民反映的民生问题及时交给政府相关部门并予以监督办理，形成了“民生小事”代表督办制度。象山县在全市率先建立首个由县级人大组织的人大代表网络联络站，并与综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个基层治理平台进行对接，探索形成了有效解决民生诉求的“代表督事”制度。鄞州区塘溪镇探索“实体+线上+移动”三位一体模式联络站建设，切实解决了群众普遍关心的华山村违规畜牧养殖、废旧物资回收等问题。据统计，2017年以来，全市代表联络站共解决群众关切的问题超过1.5万个，占联络站收集问题和意见建议总数的68%1。

案例2：北京大兴区兴丰街道黄村西里代表联络站。该联络站的前身叫“人大工作站”，成立于2005年，距今已有十九年历史。其一，十九年的积淀——大兴区是探索代表联系选民的“缩影”。谈到现今代表联络站的工作，就不得不提多年来大兴区对代表联系选民的实践探索。2005年8月，大兴区人大常委会制定了关于建立代表联系网络的实施意见，对建立联系选民网络作了细致规定。黄村西里人大工作站也于同年正式成立。工作站的成立，构筑了大兴区“区人大常委会—人大街工委—代表—选民”的四级联系网络。为了使代表工作在选区内全覆盖，当时黄村西里人大工作站由两名区人大代表、分布在各社区的多名联络员以及90名信息员组成“代表网络渠道”，街道人大工a873fcc0f101884eca3b21e7fbefd82c委为工作站配备了公示牌，设立了代表联系信箱。结合社区工作的特点，工作站形成了“一加五”工作模式，并延续至今。“一”是每月设定一个选民接待日，“五”是平时采取五种形式方便群众反映诉求：一是与选区的居委会主任沟通情况，了解群众的热点问题；二是参与社区会议听取群众建议；三是定期走访群众了解群众诉求；四是向选民代表公布自己的办公电话，听取群众反映；五是凡收到群众初步反映，都通过个别交谈或小型座谈会等形式，进行调查研究，弄清事情的来龙去脉，有针对性地进行处理。其二，十九年的延续与创新——做好规定动作、用好自选动作，不断完善代表联络站建设。依托黄村西里社区平台，代表联络站建设不断完善，做到有专人负责日常组织管理、有规范工作制度、有档案归纳存放、有固定经费保证、有年度计划和年终总结。在做好“规定动作”的同时，下功夫用好“自选动作”。在原来“一加五”模式基础上，进一步建立了“三固定、三结合”机制。“三固定”即固定每月一次选民接待日、固定每个社区有联络员和信息员（黄村西里代表联络站负责联系四个社区，每个社区1名联络员和15名信息员）、固定“人代会前听民声”（人代会前召开选区居民代表会，征集选民意见）。“三结合”即“结合街道中心任务、结合社区实际情况、结合属地管理原则”开展工作。近年来，围绕着“新大兴、新国门”建设，联络站找准小区内社会治理与社区管理的结合点，参与解决社区内的管理难题。围绕着大兴区创城创卫工作，联络站组织代表征求意见建议、参与社区楼门整治活动、与居民商议小广告和电动车治理的方式方法，让群众切实感受到人大工作看得见、摸得着，“代表就在身边”成了社区居民的共识。针对辖区内20世纪70、80年代的老社区环境差、安全隐患多、人口居住复杂等特点，站内代表发挥作用、积极奔走，推动实现了富强南里投入千余万元改善人居环境、富强西里整合资源开展大整治等多个“大手笔”工程，改变了这些地方“老破旧”的局面。结合属地管理原则，联络站代表还深入辖区单位进行视察，对社区内的驻区单位行使监督权。联络站内代表信息公开，选民可以随时约见代表，也可以跟代表“预约”反映问题，代表还可以列席社区居民代表大会。这两年，兴丰街道在开展“零诉求社区创建”，联络站结合黄村西里社区推行的“网格民情工作法”“拉家常”协商议事机制，组织人大代表定期走入社区和选民中间，听取居民的诉求、了解选区难题，并对问题深入调研、推动群众诉求办理2。

现在，代表联络站已经成为遍布全国县乡基层的人大代表密切联系群众、广泛听取民声的代表履职平台。而且在各种实体平台之外还发展出了网络性联络站，包括选民群众随时随地可以找到代表的二维码、代表可以随时随地反映群众问题的微信群、随手拍，给实体性平台插上了进一步拉近代表与群众时空距离的翅膀。按照时下的要求，所有驻街道乡镇的五级人大代表统统都要列编进站，间接选举的代表也要参与基层代表的进家进站活动。同时，这两年还出现了站点融合的趋势，代表联络站与立法联系点、预算联系点、社会观测点、司法观测点等等的功能性交叉兼顾，一点多用，大大扩展了联络站发挥作用的空间。代表联络站的实质是为人大代表履职搭建的一种制式平台，这种平台的核心作用就是代表密切联系群众，随时随地可以倾听人民群众的意见建议，解决群众急难愁盼；而人民群众也可以随时随地反映自己的诉求，表达自己的愿望，通过联络站直接或间接参与自己想要参与的各种经济文化事业和社会管理活动。人大代表联络站制度，细致一点也可以说是人大代表联络站建设运行制度，不过考虑到制度命名应以准确简洁为宜，也可以称为人大代表联络站制度。

五、街道层面的民主议事制度（以街道议事代表会议、街道选民代表会议的实践为例）

街道一级在我国并不是正式的政权机构，而是县级政权设立的派出机构，包括党委派出的街道党工委、政府派出的街道办事处等等。由于街道不是正式的政权组织，所以没有自己的人民代表大会系统，也就没有街道系统自身的民主议事平台。同时，一部分由原乡镇在城市化过程中转化而来的街道，就越发感觉到没有民主议事平台所带来的缺憾。这两方面的因素叠加在一起，在街道尝试建立基层民主议事机构，就成为顺理成章的事情了。目前，在街道层面设立的民主议事机构大体有两种类型，一是议事代表会议制度，一是选民代表会议制度。让广大群众有序参与到基层事务管理中来，解决街道层面民主的“最后一公里”问题，把全过程人民民主的理念落到实处，就是街道民主议事制度建立发展起来的初衷与目的。

案例1：街道议事代表会议制度。较早建立这种议事制度的是浙江省绍兴市的柯桥区和江苏省苏州市的相城区。（1）柯桥区人大为了解决街道层面人大代表和人民群众参与街道事务管理问题，创造了一种民主模式，即在区人大支持下，由街道党工委出台意见，建立“代表联民议事制度”，明确由街道辖区内的25名代表担负议事主责。在议事前，做好相关准备工作；在议事中，积极建言献策；在议事后，进行督查。同时，各个社区（企业、单位）的居民（职工）选举代表，作为议事会成员，分类分批轮流参加议事活动。议事办法由人大街工委制定并组织实施。参与议事的群众代表由人大街工委根据议题和街道、社区、相关企业意见协商确定，一般每次90人左右。议题的范围，包括全区中心工作在本街道落实情况、党工委的重点工作、街道预算的编制和民生实事项目的票决实施等。具体议题有群众反映的，有代表提出的，也有党工委点题的。年度议事内容由人大街工委组织代表按照社区、企业、其他行业三条线征求意见，再由人大街工委征询党工委、办事处意见，确定年度议题计划后报党工委审定。其中发展城市经济和加强城市管理是每年必议的内容。年度议事计划以文件形式告知代表和社区、企业及驻街单位。每次议事会议安排1～2个议题。每次议事之前，代表和议事参与人员分头走访、征求选民意见，并借助于实体和网络的代表联络站，全天候、常态化接待群众。议事分为分散预议和集中合议两个阶段。在合议过程中，先由办事处分管领导报告相关工作，议事人员提出意见建议，并且填写议事意见建议表，人大街工委负责整理汇总。议事会产生的意见由办事处办理，代表督办。三年里，组织议事活动26次，议事26项，共提出意见518条，被采纳427条，占82.8%。（2）2015年，相城区人大面对撤镇设街的四个街道和三个新建街道，由于代表数量少不好开展监督等问题设计推广议政代表议事会制度。此事由区人大制定相关规则，在街道党工委领导下，由人大街工委进行具体运作。首先是按照政治倾向、能力水平、是否热心民事等标准，并且向基层群众、妇女和非中共人士倾斜的要求，先由各方面推举，再由人大街工委和街道组织部门审议，最后街道党工委批准的程序，每个街道按30～50名代表名额产生议政代表。7个街道共产生330名议政代表。这些议政代表采取与人大代表同走、同看、同议的方式，接待或走访居民征集群众意见交由办事处办理并进行答复，听取办事处工作通报并进行满意度测评，进行专题视察提出视察意见等形式履行职责。对议政代表的履职情况按照积分制进行管理，分人分类分段记分，每个季度公布一次，鼓励争先创优。现在，柯桥区和相城区的经验都已在所在城市全面推广。

案例2：街道选民代表会议制度。比较早地设立选民代表会议的地区有浙江省台州市的温岭市和椒江区、广东省深圳市的龙岗区、安徽省合肥市的蜀山区、山东省滨州市的沾化区等。我们介绍三个例子。（1）温岭市的做法。2012年，温岭市开始探索乡镇改为街道以后基层民主的实现形式问题。他们在辖区5个街道试行了街道选民议政会、选民代表会议和民情联络员等几种形式，最后他们把街道民主形式定格在选民代表会议这种模式上。2014年2月，该市城东街道出台了《选民代表会议暂行办法》，对选民代表会议的做法进行规范。按照这个办法，选民代表会议体制上是在街道党工委领导下由人大街工委负责组织实施。出席选民代表会议的代表通过推选产生，每届任期5年，与乡镇人大同步换届。选民代表会议一般一年举行两次。选民代表会议由三部分人员组成，包括驻街各级人大代表、人大街工委组成人员和选民代表。该街道的选民代表会议从2015年9月开始实施。在第一届选民代表会议成员中，这三部分人员分别为22、7、75名，共计104名。选民代表会议的主要议程，包括听取和讨论人大街工委工作报告、街道办事处工作报告、财政预算收支情况报告、关于群众切身利益和普遍关注重大问题的报告等。选民代表会议还组织开展了相关活动，包括专题询问、参与式预算、对办事处工作进行满意度测评等。（2）龙岗区的做法。2019年3月，南湾街道举行首场选民代表会议，50个选民代表齐聚一堂，听取讨论街道办事处工作报告、财政预算报告、街工委工作报告，差额票决2019年民生实事项目。这个做法解决了街道自身没有人民代表大会体系，民主“最后一公里”没有打通的问题，找到了实现基层社会的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的有效实现形式，是全过程人民民主的生动实践。这项工作由县级人大常委会指导，在街道党工委领导下由人大街工委组织实施，是基层民主制度的一个创造。（3）蜀山区于2019年11月在荷叶地街道召开首次选民代表会议。选民代表会议成员由三部分组成：辖区内的各级人大代表、街道党政干部、街属选民代表。大会每年召开一次，代表每届任期5年。会议主要职责是听取和讨论街道办事处工作通报和人大街工委年度工作报告，对街道民生实事项目进行会商、票选、监督，通报选民代表会议提交的意见建议办理情况。代表按照居住小区分配工作，每位代表联系300～500户居民，实现全覆盖。发挥社区代表工作站作用，将19名人大代表全部编入代表工作站，每位人大代表联系5～6名选民代表，实现对选民代表联系的全覆盖。从工作机制上说包括民生实事票决机制：在广泛征求民意的基础上由人大街工委提出民生实事候选项目，然后由选民代表进行差额票选，经党工委确认后，交由办事处组织实施，接受选民代表的监督。意见建议办理机制：代表在会议期间以书面形式提交的意见建议，在闭会后由人大街工委进行梳理分类，属于本办事处层面办理的2周内交办，两个月内完成办理并书面答复建议人；属于区级层面办理的，由驻街人大代表按照闭会期间代表建议的规格提交区人大常委会交办；建议办理情况由人大街工委跟踪监督，下一次大会进行书面通报并进行满意度测评。从制度设计上说，街道选民代表会议是街道党工委领导下的群众性民主参政议政组织，主要由各社区及选区推选的选民代表和辖区内各级人大代表组成。在他们看来，经由选民代表会议这个民主协商参政议政平台，可以逐渐形成基层党组织领导的基层社会治理新格局。从产生原因上说，一是创新完善基层民主的内在要求。城市街道不是一级政府，不能用人民代表大会的形式推动街道层面群众民主诉求的实现。这样，街道就缺少一级像乡镇人大一样的民意代表机关，选民代表会议的出现很好地填补了这一空白。二是顺应社会治理新情况新要求的必然选择。十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，荷叶地街道顺应了这一需求。该街道辖区内有15万人口、6万多选民，但仅有19名区级人大代表，很难保证代表联系群众的广泛性和普遍性，很难做到民意的有效汇集和及时反映，而街道工作中的大事难事也很难得到民意的理解和支撑，这些都使得基层社会治理水平难以提高。选民代表会议的产生可谓应运而生恰逢其时。从运行机制上说，选民代表会议在街道党工委领导下，由人大街道工委负责组织实施。从主要成效上说，坚持和巩固了党的全面领导，扩大了选民群众的有序参与，充实丰富了人大街工委的工作。三是体现了以人民为中心的思想。作为选民代表会议，其制度主体是人民，设计初衷是为了人民，受益者也是人民。由此密切了人大代表与选民群众的联系。实现了人大代表联系选民代表、选民代表联系选民群众的全覆盖，畅通了代表与群众联系的“毛细血管”。同时，实现了选举民主和协商民主的有机结合1。

不论是议事代表会议制度还是选民代表会议制度，其名称虽然有所不同，但实质内容是一致的。那就是，这项制度是以驻街各级人大代表为骨干、选民居民群众代表（包括各社区和驻街各单位产生的代表占大多数）和少量街道党政干部（有限额）组成的街道层面的民主议事制度，是打通街道层面民主“最后一公里”瓶颈的重要创新，是用民主的方式解决街道层面的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等问题的重大举措。尽管各地区在街道层面建立的民主议事制度名称不很一致，运营细节也略有差异，但考虑到它们通过各自呈现出来的领导方式、组织架构、作用功能等方面实质上的一致性，统一称之为街道民主议事制度应该是适宜的。

六、对上述具体工作制度的几点认识

1.这些具体工作制度创新与全过程人民民主实践具有密切关联

这些具体工作制度表明，习近平总书记所说的“在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与”1，是在人民代表大会制度实践中完善和发展全过程人民民主的重要路径。不论是立法工作中的基层立法联系点制度，还是监督工作中的参与式预算监督制度，也不论是决定工作中的民生实事项目代表票决制度，还是代表工作中的代表联络站制度，或者说是人大街道工作中的民主议事会议制度，它们有一个共同的指向，那就是它们都是在践行全过程人民民主，都是在落实人民当家作主。事实证明，在党的领导下不断扩大人民有序政治参与，既是发展全过程人民民主的重要路径，也是人大具体工作制度创新的重要路径。人大制度实践中的具体工作制度创新，既是坚持完善发展全过程人民民主的需要，也是坚持好完善好运行好人大制度、保障人民当家作主的需要。全过程人民民主推动着人大具体工作制度的创新，人大具体工作制度创新也推动着全过程人民民主的发展。全过程人民民主与人大具体工作制度创新密切相关、密不可分。这些人大具体工作制度的创新过程，既是不断扩大人民有序政治参与这个民主主体的过程，也是不断扩大民主参与客体的过程；既是扩大民主参与主体和客体的过程，也是不断完善保障人民当家作主制度体系的过程2。

在人大制度体系内部由人大重要制度派生出来的这些下一层的人大具体制度或称具体工作制度，在与全过程人民民主具有天生缘分的基础上，具有多方面的重要功能，发挥着多方面的重要作用。比如，在党的领导下，可以在坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作各个方面各个环节上发挥重要作用；可以在推动持续实现与不断完善全过程人民民主方面发挥作用；可以在形成和完善现代治理体系、增强和提升治理能力方面发挥重要作用；等等。以代表联络站制度而论，它既可以在加强改进人大代表工作、服务保障代表履职方面发挥极大作用；也可以在集中民意民智、开展基层民主协商等落实和完善全过程人民民主方面发挥极大作用；还可以在参与社区治理、化解社会矛盾、开展立法建议征询等方面发挥极大作用；等等。正如有的地方代表联络站总结的那样，代表联络站功能多样，可以一站变多站；它既是听取民意、汇集民智、接受选民监督的代表工作站，也是进行民主协商、协调民事纠纷、办理民生实事的群众工作站，还是征集立法建议、普及法律知识的法治工作站。可以说，这种具有多种功能的人大具体工作制度，既是坚持完善人民当家作主制度的重要做法，也是促进全过程人民民主落到实处的重要抓手。

2.这些具体工作制度与党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一具有密切关联

对在党的领导下不断扩大人民有序政治参与的实践分析还表明，在这个重要路径中，有三个关键性的要素。第一是党的领导。这是实现和发展全过程人民民主的根本保障，没有这一条，人民民主不可能得到扩大，更不可能有序扩大。相反，失去党的领导，很有可能把民主搞成西方议会那样的内部的派别争斗互相攻讦，或者是“文化大革命”那样的人群撕裂街头对垒。因此，在全过程人民民主的完善和发展过程中，党的领导是必须坚持的头一条。第二是依法有序。全过程人民民主是法治保障下的民主，也必须按照法律规定的民主程序依法进行，因为依法才能有序。法是人民民主的根本保证，序是按照法律规定在法的范围内制定的具体程序和规则机制。这就如同在人民代表大会各个民主环节中，都有民主规则一样，选举有选举程序，议事有议事规则，监督有监督办法，履职有履职纪律，所有的参与主体都必须一体遵守，没有例外。第三，扩大人民参与，也即更好实现人民当家作主。这个目标也只有在前面两个要素的前提下才能实现，这个目标的实现与发展是一个不断渐进的过程，需要我们进行不懈的努力。这个目标的实现与发展，也就是全过程人民民主的实现与不断发展，也就是人民当家作主的持续实现与不断发展。总之，我们把党的领导和依法有序把握住了，也就可以不断扩大人民有序政治参与，不断发展全过程人民民主，不断发展保障人民当家作主的制度体系，不断实现人民对美好生活的向往1。这就表明，推动发展全过程人民民主同样是一个实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的过程。这些人大具体工作制度的创新及其展开运行，哪一样也离不开党的领导，哪一样也离不开坚持和完善人民当家作主这个人大制度的核心功能，哪一样也离不开依法治国方略的保驾护航。

进一步推动和发展全过程人民民主，进一步保障和发展人民当家作主的具体工作制度，是在“三者有机统一”中进行的，也只能在“三者有机统一”中才能行稳致远。这一点正如中共中央政策研究室原副主任施芝鸿所说，中国特色社会主义制度作为一个全面系统、缜密严谨的科学制度体系，是包括了各个方面、诸多领域的制度在内的，但其中具有顶层决定性、全域覆盖性、全局统领性作用的是党的领导制度体系、人民当家作主制度体系和中国特色社会主义法治体系的联动机制2。在坚持和完善人民代表大会制度、不断创新发展人大具体工作制度、不断发展全过程人民民主具体制度的进程中，“三者有机统一”就是党领导人民坚持中国特色社会主义政治发展道路的伟大法宝。

3.这些具体工作制度在人民代表大会制度体系内部的位置

党的十八大以来，在人民代表大会制度实践创新中所形成的具体工作制度的创新还有许多。比如，仅在人大监督制度方面，就有代表约见国家工作人员制度、人大代表旁听庭审评议制度、人大选举任命人员任后监督制度等。这些都属于这种具体制度层面的创新，都应该予以总结提炼。我们这里所介绍的仅仅是人民代表大会制度实践创新所形成的具体工作制度中的一小部分，远非这些具体工作制度创新的全貌。但是管中可以窥豹，从我们所介绍的这些具体工作制度创新中已经可以看到，在习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指引下，千百万人民群众在人民代表大会制度实践中所焕发出来的勃勃生机与创新力量。

我们国家的制度体系分为根本制度、基本制度、重要制度三个层次。党的十九届四中全会决定指出：“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”党的二十届三中全会指出：“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划、破立并举、先立后破，筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度。”这些论述从国家制度体系的总体层面，明确了我们国家各大领域的制度分层，也给我们提供了在各领域进行制度分层的方法论指导。比如，在政治制度领域里，我们有作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，有作为国家基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，还有最广泛的爱国统一战线（似也可以考虑称之为另一项基本政治制度），以及在这些根本政治制度、基本政治制度之下各自包含的若干重要制度。

现在我们尝试着把国家层面政治领域的这种制度分层方式运用于人民代表大会制度自身体系内部，为其作一个具体的制度分层，以便明确这些具体制度的层次位置。人民代表大会制度作为国家根本政治制度，其自身也是一个由若干重要层面构成的制度体系。第一层，毫无疑问应该是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度本身。第二层，可以考虑称之为人民代表大会制度之下的重要制度（由于国家层面政治制度体系中的基本制度，是专属于共产党领导下的政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的，故此在人民代表大会制度体系内部不宜再设基本制度这一层次）。在人大重要制度层面，应该包括选举制度、代表制度、组织制度、会议制度、立法制度、监督制度、决定制度、（国家机关工作人员）选举任免制度、代表工作制度、人大自身建设制度等。第三层，可以考虑称之为各重要制度之下的具体制度。这一层具体制度，大多属于人大具体工作层面的制度，也可以称之为具体工作制度。我们过去称之为工作机制、工作规则、工作规程、工作办法一类的规范性做法，基本上可以划入工作制度的范围。这个称谓具有重要意义，它可以使人大制度体系内部的层次划分更加郑重、更加准确、更加统一、更加清晰。

对这一层的具体制度，不宜再做数量规划或数量限制，应该是从工作实际出发，可以在实践经验业已成熟的基础上建立某一种具体制度。我们上面所说的人民代表大会制度在实践创新中产生出来的具体制度，都应该是属于这个层面的。比如，基层立法联系点制度是隶属于立法工作之下的具体工作制度，参与式预算监督制度是隶属于监督工作之下的具体工作制度，民生实事项目代表票决制度是隶属于讨论决定重大事项制度之下的具体工作制度，代表联络站制度是隶属于代表工作制度之下的具体工作制度，街道层面的民主议事制度是隶属于人大机构工作制度之下的具体工作制度。我们还应该知道，在人大重要制度层面之下的具体工作制度，其本身也可以区分为诸多更为细致的层次，比如在参与式预算监督制度之下，可以有公众参与式预算监督，也可以有代表参与式预算监督，还可以有代表和公众共同参与式的预算监督等。

应该说，我们在人民代表大会制度本身更加稳定、更加成熟的背景下，人民代表大会制度的理论创新与实践创新，人民代表大会制度的进一步完善发展之重点也主要是聚焦在这些具体工作制度层面。这些具体工作制度层面的创新，也是对在其之上的人大重要制度本身的丰富和发展，也是重要制度层面的创新和发展。而且，这种具体工作制度层面的创新发展，正是推动人民代表大会制度理论实践与时俱进的重要抓手、重要源头、重要基础。

我们对人民代表大会制度体系内部做这样一种制度分层的尝试，既可以帮助我们对人民代表大会制度体系内部的制度结构建立起一个比较明确的层次认知，也可以帮助我们把人民代表大会制度与时俱进的着力点进一步聚焦在这些具体工作制度方面，其意义和价值是显而易见的。