党群服务中心的演化历程与样态分析

[摘 要]

近年来，党群服务中心呈现全面建设和快速发展之势。在上海，它大体历经了“党员—党建—党群”的演变过程。梳理其纵向样态演化历程，研究发现：党群服务中心在阵地设计、服务内容与空间定位上实现了对前两者的复合和叠加，成为党建引领基层共治的集成性平台。空间的迭代升级呈现出一些内在建设规律：一是以阵地的挂牌与打造彰显政党形象；二是以服务的集成与递送兑现服务承诺；三是以平台的搭建与参与助推多元共治。这既是中国共产党推进基层党建工作的创新求变，也是党在基层社会全面“在场”的彰显与联系群众和动员社会的政党建设思路的展现。

[关键词]党群服务中心；演化历程；样态分析；党的“在场”

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2024）05-0098-06

党群服务中心的快速发展是政策设计与地方实践同步推进的结果。从政策上看，2019年，以《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》发布为标志，中央首次申明各地应当“建设覆盖广泛、集约高效的党群服务中心”，将其定位为“党领导城市治理的坚强阵地和服务党员群众的温馨家园”。2020年，中央发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“优化以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局”。党群服务中心日益被赋予基层服务空间的轴心地位。从上海的实践探索来看，起初2000年左右在基层领域存在的是党员服务中心；至2014年，社区党建服务中心逐渐替代社区党员服务中心，并被设定为街道所属科级事业单位，为区域化党建工作提供了平台支持。而后，伴随着中央政策布局和上海政策更新，党群服务中心替代前者成为基层领域的集成性党建服务空间。与党建服务中心同期建设的一些为民服务中心也被整合进党群服务中心的阵地体系序列。迄今，上海的党群服务中心已达1.2万个，在功能上兼具党员组织管理、推进区域化党建工作、开展为民服务等内容，呈现“市—区—街（镇）—居民区”的层级化阵地体系和深入楼宇、园区等新兴领域的多领域覆盖体系。

总体来看，上海的党群服务中心发展轨迹大致遵循“党员—党建—党群”的路径。其具体演进过程如何？不同时期的这类服务中心呈现何种样态？当前对党群服务中心的专门性研究大致有两类：一是从实体化空间运营角度讨论专业化服务技术的应用情况与服务效果，提出精准对接资源等建议。二是以党群服务中心为载体支撑，通过“供需对接”、以空间整合治理资源、促进政社跨部门组织协同等方式，助推基层党建与社会治理的进程。但上述研究尚未回答在不同时期、不同称谓的党建空间具有怎样的功能定位这一问题。进一步追问，党群服务中心的样态特征及其内在发展规律如何？在本研究中，一手资料来自2019年9月起至今对各地党群服务中心实地调研过程中获得的访谈资料和政府报告等，以及自2021年12月起至今对上海市各级党群服务中心的实地调研。二手资料来自中央及地方对建设党群服务中心出台的相关政策文件、媒体报道、网络宣传平台文章、学术文献等。

一、党员服务中心：

服务于基础党务管理工作

就上海情况看，2000年前后，随着社会的变革与发展，社会结构发生了深刻的变化，大量“单位人”逐步转变为“社会人”，许多党员下岗后分散到社区。在“坚持社会发展到哪里、党组织就覆盖到哪里”的党建工作要求下，上海开始启动党员服务中心的建设，以解决转型期党员的组织、教育、管理与服务问题。党员服务中心成为使广大党员亮身份，为党员办理组织关系结转的工作窗口。2001年3月28日，上海首家社区党员服务中心（曹杨社区）建成，旨在加强社区党建、党员教育管理及党员队伍建设，主要功能包括服务、管理、活动、教育培训四个方面，在整合各类党建资源，了解社情民情、关怀党员队伍等方面发挥着实际功效。 2001年6月，市委组织部党员电化教育中心、市委组织部党员服务中心分别实体化运行。此时区级党员服务中心也投入运行，如在徐汇区党员服务中心建设中，其工作内容涉及两方面：一是主要承担组织关系转接、党员电化教育视频拍摄等工作；二是负责区域化党建活动，且与社工委、组织科存在一定工作交叉，如“两新组织”的党组织建设等党建工作。2002年5月，上海市首个商务楼党员服务点在静安寺街道的中华企业大厦成立，面向楼宇企业白领，提供党员组织关系转接、党员发展、党员教育等服务内容。2003年6月，上海市首家乡镇党员服务中心在嘉定区南翔镇成立。至此，上海分别在市、区、街（镇）三级，以及新兴领域（楼宇）建立了党员服务阵地体系。

2003年7月，中共上海市委八届三次全会通过《关于进一步深化“凝聚力工程”，加强和改进基层党的建设的决定》指出，“把开展党内服务、建设党员服务中心作为新时期推进‘凝聚力工程’的一项重要措施”。到2007年，党的十七大报告强调“拓宽党员群众服务渠道，构建党员联系和服务群众工作体系，健全让党员经常受教育、永葆先进性长效机制”。党员服务中心正是服务党员群众，加强党员群众联系沟通的机制载体。同年4月，时任中共上海市委书记习近平调研静安区江宁路社区党员服务中心和中华企业大厦党员服务点，指出“像楼宇党建、园区党建、党员服务中心这些做法，都是上海各级党组织在实践中摸索创造的新鲜经验，很值得进一步提炼升华”。党员服务中心的角色定位日益凸显，成为基层党组织开展组织工作和践行“为人民服务”宗旨的重要创新环节。2009年11月，中共上海市委组织部党员电化教育中心和中共上海市委组织部党员服务中心正式合并为中共上海市委组织部党员电化教育中心（党员服务中心）。两中心的合并为党员的组织发展、理论教育、常态服务等一体化工作提供了组织与实体保证。2011年初，上海市流动人才党员服务中心成立，着眼于更好地服务于开展流动社会状态下的“两新组织”党员队伍的发展、管理与服务工作：一是为流动人才党员提供党务工作的政策咨询，二是为流动人才党员创业发展提供了服务平台。具体服务内容包括：为来沪创业、就业的广大流动人才党员办理组织关系的接转、信息管理和代办党费收缴；对暂时不能转接组织关系，持有效党员证明材料的流动人才党员，纳入教育服务管理范围，编入党的基层党组织，参加相应活动。

二、党建服务中心：

作为区域化党建工作载体

2014年前后，上海的基层治理进程进入转型阶段，以此时发布的“1+6”文件为重要标志，即《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件。其中《关于深化街道体制改革的实施意见》指出，社区党员服务中心更名为社区党建服务中心，为街道所属科级事业单位，需拓展服务社区党组织和党员群众的功能，被确定为区域化党建的开放式、集约化、共享性服务平台。2015年7月，上海市委组织部党员电化教育中心（党员服务中心）更名为上海市党建服务中心。区、街（镇）层级也建立了相应的党建服务阵地。区级中心主要承接市级中心的相关工作，街镇层级中心更注重空间的实体化建设，如五里桥街道社区党建服务中心的主要功能即是开展党员教育与信息管理、区域化党建和指导基层党组织党建工作等。当时也有一些特色做法，如2015年松江区岳阳街道在集约化服务空间建设和群团改革探索中创新建立了该区第一家党群服务中心，试图通过融合群团力量、融合各类服务资源，推进运作机制改革。

在居村层级，上海推进党建服务阵地的“最后一公里”建设。2016年12月，市委组织部召开居村党建服务站点建设现场会，强调打造以“街镇党建服务中心、园区楼宇党建工作指导站、居村党建服务站点”为核心的基层党建阵地体系，要求建设居村层级党建服务站，居村以下的居住单元可因地制宜建立党建服务点。至2016年底，已有居（村）党建服务站和党建服务点3700余个。杨浦区的有些居民区把服务站作为党员教育、管理、服务的主阵地，常态化记录和宣传党员参加组织生活、交纳党费、上党课、参与社区公益等党建活动情况。崇明区在所有村（居）建设党建服务站，以开展党员教育管理、区域化党建、志愿服务、政策咨询、群众议事、矛盾调解、文明宣传等工作。2017年，上海市委组织部制定《本市街镇社区党建服务中心规范化建设对照清单》，重点强调其队伍建设、阵地建设、主要功能，最终共120家街镇社区党建服务中心达标。

商务楼宇、园区等基层领域也相继建设了党建服务阵地。2017年7月，《中共上海市委关于全面加强城市基层党建工作的意见》指出：推进居村、商务楼宇各类园区、商圈市场等党建服务站点建设。同年，上海市委出台《关于全面加强城市基层党建的意见》，要求“创新‘支部+’模式，深化‘支部建在楼上’，统筹推进新兴领域党建工作”。2018年11月，上海市委发布《关于以组织体系建设为重点推进新时代基层党建高质量创新发展的意见》，进一步要求“分级分类高标准推进市、区、街镇党建服务中心和居村、园区、楼宇等党建服务站点建设”。同年，习近平总书记在上海陆家嘴金融城党建服务中心考察城市楼宇党建时强调，“在新经济组织、新社会组织就业的党员越来越多，要做好其中的党员教育管理工作，引导他们积极发挥作用”。这点明了党建服务中心作为基层党建工作具体依托的功能设定，表明了党对基层组织的全面覆盖以及党员教育管理的全面部署的建设思路。在实际建设中，文化创意园区、绿地海外滩商圈、商务楼宇等新兴社会领域纷纷设立党建服务站，专门提供党员教育管理、社区公益、创业指导、公益志愿等服务。一些商务楼宇较多的区域开始重点推进楼宇党建空间建设工作。如虹口区在2018年2月启动建设“白玉兰”党建服务站，设置党务、政务、社务、医务和法务等综合服务内容，以加强对商务楼宇这类“立体社区”的管理。实际上，这种以实体化空间建设推进楼宇党建工作的做法可追溯至2002年。静安寺街道率先成立上海首个商务楼党员服务点。其运作经验在2007年还被时任上海市委书记的习近平同志予以充分肯定，且作为体制外新兴领域组织党建的一项重要探索加以推广。

至此，党建服务中心在传统社区领域和企业、商圈等新兴社会领域实现了多领域同步发展。而“空间”亦为区域化党建工作和党领导的基层治理实践提供了基础性界面。以服务内容和活动为链接，党以空间再造方式强化了传统社区领域以及新兴社会领域的全域化服务引领和组织领导。

三、党群服务中心：

转向集成性服务与治理平台

从党建服务中心迈向党群服务中心的升级转变与中央的政策设计保持同步。2019年5月，中共中央办公厅发布《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，要求“建设覆盖广泛、集约高效的党群服务中心”，同时“重点依托街道、社区综合服务设施建好街道、社区党群服务中心（站点）”，“让党员群众在家门口就能找到组织，享受便利服务”。在此文件指导下，上海将党建服务中心（站）更名为党群服务中心（站）。2019年，市委组织部出台《全面加强我市街镇社区党群服务阵地建设的意见》，明确了阵地建设理念、平台内容、服务功能等事项，旨在将其建设成为提供党务、政务与生活服务等多项服务的集成性平台，服务于基层党建工作与党领导下的基层治理实践。2020年，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调“优化以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局”。上海同步开启探索。2020年6月，上海市委办公厅发布《关于进一步提升社区治理规范化精细化水平的若干意见》，要求建立完善党群服务中心站点、社区综合服务设施等公共空间的综合利用机制，健全服务规范，拓展服务功能，促进居民群众交往交融，增强居民群众归属感。在实践中，街道（镇）党群服务中心被赋予基层党建阵地的引领者角色，逐步与新时代文明实践中心、人大代表之家、志愿服务中心等条线阵地和各类社区服务中心相融合。社区（村）级、居民区、楼宇、商圈等领域的原有党建服务阵地相应升级并扩大布设各类党群服务站点。

2021年2月，上海市委召开全市街道社区党群服务中心体系功能建设推进会，进一步明确党群服务阵地体系功能建设的方向和目标。其中关键命题就是推进党群服务中心的融合式发展。同年5月，上海市委办公厅印发《〈上海市街道社区党群服务中心体系功能建设指导意见〉的通知》，强调党群服务中心是一级党组织的阵地，要放大载体和阵地的综合功能，强化政治引领、服务党员群众、助力基层治理。基层社区要据此探索空间融合工作，一是推进原有的社区文体活动中心、新时代文明实践中心与党群服务中心在场地建设方面实现融合（也被成为“三中心一融合”）；二是推进党建功能、政务服务功能、生活服务功能等各类功能的融合式发展。如漕河泾街道在当时就推进党员服务、志愿服务、文体服务、便民服务、亲子服务等综合功能，提供党建指导、文体活动、创业服务、人才联络等各类服务。三是推进空间的运营人员实现融合。原有的社区文体活动中心的相关人员，包括事业编制身份的人员都整体纳入党群服务中心这一事业单位的管理范畴。

与党群服务中心的空间融合建设同步，各类为民服务中心也被整合进党群服务阵地体系。它们多由民政部门负责建设，如松江区的“好邻居”睦邻服务品牌致力于回应居民在社区事务、政务服务、物业管理、文化娱乐等需求。而在街镇推进党群服务中心体系建设过程中，这些服务中心也被转化建设为相应的党群服务中心（站）。相较之下，党群服务中心的服务内容体系得到很大拓展，涵盖了党建服务、政务服务、生活服务等多方面内容，且兼具治理功能，成为党建引领多元参与各类治理事务的平台，比如在党工委和党建办的统筹安排下，依托于徐家汇街道党群服务中心打造的“商圈党建联盟”党建品牌，就使许多商圈主体拥有了更多的共商共建的可能，通过签署共建协议的形式建立并固化了常态化联系，将党建共建的服务项目落实和嵌入至居民区的基层治理过程中。

四、党群服务中心的样态特点及其内在规律

历经“党员—党建—党群”的演化过程，党群服务中心已经成长为服务于广大党员群众、汇聚了多元治理主体的基层党组织阵地，在发展中实现了对前者乃至其他各类服务中心的超越，在阵地设计、服务内容、功能定位方面呈现出差异化样态。

一是在阵地设计方面，具有层级化、实体化、融合化特点。它沿袭了党建服务中心的一些分级治理的体系设计，如在市、区、街镇都分级设立相应的站点，同时在区、街（镇）、片区、居（村）等不同层级实现了实体化运作。党群服务中心及各类基层党群服务站点大多被选定在沿街区域、人流量密集且党员群众需求较大的地方。如闵行区近两年探索“居村党群服务站”体系建设、标准化运维等内容，致力于使空间“下沉”至民众家门口。再如，在企业、楼宇、商圈等区域更多地布设服务站点，以契合白领人群需求。党群服务中心在阵地融合上也实现了突破。如在街道社区，将图书馆、社区食堂、文体中心、新时代文明实践站等组合在一起，一站式满足民众需求。

二是在服务内容方面，涵盖了党员服务中心的具体内容。如帮助办理党员的组织关系接转、开展党员党性理论教育以及面向党员提供常态服务事项等，同时叠加了党建服务中心的相关服务，如加强党员教育管理，提供社区公益、志愿活动等，涉及党建类（服务于区域化党建工作）、政务类（如添加一网通办设备设施）、民生类（如亲子、文体、创业等服务）、治理类（如搭建党建基层治理平台）等多样化服务内容。

三是在空间定位方面，除了是教育、服务与管理广大党员的工作平台，以及作为组织部门具体开展党建工作的窗口，更成为了基层党组织的服务阵地，是区域化党建工作、党建引领基层治理、为民服务的综合性服务与治理平台。具言之，党员服务中心更多地承载了党委组织部门的工作任务。发展至党建服务中心，仍然是组织部门开展党建工作的窗口与政绩表征。与之同时期存在的还有其他各类公共服务“中心”，如民政部门建设的邻里中心等为民服务中心。随后党建服务中心及各类为民服务中心被转换或整合进入党群服务中心体系之中，后者已然不只是特定职能部门的工作窗口，更成为实质上的基层党组织的服务阵地。这在调研中也得到了确证。如负责党群服务中心建设的相关政府工作人员提及：“以前我们常常有一种误区，认为党群服务中心可能是组织部门的阵地，实际上不是的，现在来看它不仅是组织部门建设的，而是融合了各个条线部门的党建服务资源的基层党组织的阵地，服务对象是广大的党员群众。”

从党群服务中心区别于党员（建）服务中心及其他各类服务中心的独特样态中可进一步总结其背后的空间建设规律。一是以阵地的挂牌与打造彰显政党形象。它呈现了中国共产党的鲜明政党形象。党主动建构的，由各级党组织（包括党委组织部门、街镇党建部门、社区党组织乃至企业党组织等）主体负责建设的党群服务站点在很大程度上彰显了其全面领导地位，为各级党组织与基层民众的直接性联系提供了实体性平台界面。二是以服务的集成与递送兑现服务承诺。作为集成化党建为民服务空间，它传达了党“为人民服务”“密切党群关系”的宗旨目标。党群服务中心的出现使各类服务中心的融合成为可能并统一于各级党组织的管理之下，且比各类服务中心的功能体系有所拓展。以服务为引领，依托有形服务阵地，基层党组织的服务与吸引能力得以增强，这在很大程度上提高了基层服务供给水平。三是以平台的搭建与参与助推多元共治。作为多方主体共同参与公共服务生产和基层治理的综合性平台，它彰显了政党发挥政治优势，组织和统筹各方主体协同参与基层治理的治理效能。以党群服务中心的运营为支点，基层党组织构建了党建引领社会治理的平台引领机制。不同类型、不同层级、不同领域的党群服务中心成为各级党组织开展党建工作、联系广大社会民众、组织多元主体的界面。比如对两新组织、园区企业及新业态新就业群体而言，空间提供了基层党组织与其开展常态化交流与服务反馈的窗口，成为二者之间的固定化的联系通道，为后续开展党建共建工作与拓展多元治理网络提供了助力。

总之，以上海为研究场域，从党群服务中心的发展演变中可以发现党建空间在阵地设计、服务内容与功能定位的变化与升级。借助显性意义上的党群服务中心，党通过空间的层级式“有形覆盖”、专业化服务运营以及多元主体的统合性共治参与等举措，经由各级党组织体系，实现了其在基层社会的全面“在场”。在此意义上，空间亦蕴含着“不变”之意义，即不管哪一时期的“党群服务中心”都传达出中国共产党这一政党力量的空间在场及其联系人民群众、组织和动员社会的政党建设思路。

本文系2023年度国家社科基金青年项目“党群服务中心的空间生产机制与治理功效研究”（23CDJ023）的阶段性成果

作者尹露系上海工程技术大学马克思主义学院讲师，上海工程技术大学中共党史党建研究院研究员；尹硕系华东师范大学社会发展学院硕士研究生

（责任编辑：白璇煜）