环境污染第三方治理中的行政责任界定

[摘 要]环境污染第三方治理模式是推动环境污染治理市场化、专业化、产业化的重要途径。然而，由于现有规则无法为各方主体行政责任的界定提供充分依据，在第三方治理中存在着第三方承担行政责任的情形不明确、行政处罚种类的适用及依据标准模糊、行政优益权的行使缺乏行政处分的有效规制等问题。因此，有必要在区分第三方治理模式类型的基础上，明确第三方承担行政责任的情形，并以合同履行程度为重点，引入企业环境信用评价，确定行政处罚的具体方式，加强对环境行政协议的规范约束，促进第三方治理模式在运行中的有效性。

[关键词]环境污染第三方治理；行政责任；合同约定责任；行政优益权

[中图分类号]D922.68 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2024）03-0048-07

Defining the administrative responsibility in the third party governance of environmental pollution

Abstract：The third party governance model for environmental pollution is an important way to promote the marketization，specialization，and industrialization of environmental pollution governance. However，because the existing rules cannot provide sufficient basis for the definition of the administrative responsibility of the parties，there have been issues in the third party governance，such as unclear situations of the third party assuming administrative responsibility，the vague application and standards of the types of administrative punishment and the lack of effective regulations on the exercise of administrative prior rights. Therefore，on the basis of distinguishing the types of third-party governance models，it is necessary to clarify the situations in which the third party assumes administrative responsibility，and to determine the specific ways of administrative penalties by focusing on the degree of contract performance and introducing enterprise environmental credit evaluation，and strengthen the normative restrictions on environmental administrative agreements to promote the effectiveness of the third-party governance models in operation.

Key words：the third party governance of environmental pollution；administrative responsibility；contractual liability；administrative prior rights

一、引言

随着社会经济的快速发展，保护生态环境与追求经济效益的矛盾愈发突出，传统的环境污染治理模式的弊端不断显现，排污企业治理能力不足、政府难以全面有效监管等问题使得环境污染治理效率低下，无法满足社会公众对良好生态环境的迫切需求。以第三方市场主体在专业技术等方面的优势弥补传统模式治理效率低下的弊端，成为当下解决环境污染治理问题的必然选择，环境污染第三方治理模式也应运而生。环境污染第三方治理模式打破了传统治理模式中“政府—企业”的二元治理格局，但新主体的加入也使得其中的法律关系更加复杂，呈现出民事法律关系与行政法律关系交织的特点，尤其是行政法律关系的复杂化使得环境污染第三方治理中行政责任的界定存在困难。

环境污染第三方治理（以下简称第三方治理）包含两种类型：一种是狭义的第三方治理，即企业第三方治理。这种治理类型以排污企业与环境服务公司（即第三方治污企业，以下简称第三方）签订的民事合同为基础，通过民事合同约定来确定双方的权利义务。另一种则是基于政府法定职能购买公共环境服务的政府第三方治理。政府第三方治理仍然以政府与第三方所签订的合同为基础，但双方所签订合同的性质与企业第三方治理有所不同。从合同订立主体与合同订立目的来看，签订合同的一方当事人为行政主体，合同的订立具有保护环境的公共目的。因此，政府与第三方所签订的合同实质上为行政协议。虽然企业第三方治理与政府第三方治理在主体、合同性质等方面存在差异，但二者在第三方治理实践中均发挥着重大作用，并共同构成了广义的第三方治理[1]。本文所称的第三方治理即采用广义第三方治理的概念，指环境服务公司通过与排污企业或者政府签订合同承担污染治理任务，并从中获取合理收益的市场化污染治理模式。

2013年11月，“推行环境污染第三方治理”在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被首次提出。此后，随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》）《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》（以下简称《实施意见》）《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等规范性文件的陆续出台，环境污染第三方治理模式得到了进一步的推行。在中央的支持与推动下，重庆市、吉林省、黑龙江省、广州市等地陆续将第三方治理纳入了地方性法规的规制范畴①，其他省份也纷纷出台了相应的规范性文件，对第三方治理的运行规则进行了细化②。但是关于排污企业与第三方治污企业责任划分的法律与政策均未能为两者的责任界定提供充分的依据[2]，而政府作为一方当事人所应承担的行政责任也不够明确。因此各方主体行政责任的边界模糊，严重影响了第三方治理模式运行的实际效果。为此，有学者通过对“污染者”的解释来界定排污企业与第三方之间的行政责任[3]，也有的学者结合第三方治理的不同类型提出了行政责任的界分模式[4]。但是，相关研究的视线大多停留在排污企业与第三方是否应当承担行政责任上，对两者应当承担何种行政处罚以及应适用何种处罚标准尚缺乏深入的探讨，且政府在第三方治理模式中的行政责任也没有得到有效关注，这显然不利于第三方治理模式的顺利推行。因此，进一步探讨环境污染第三方治理中行政责任界定存在的问题，厘清各方主体行政责任的界限，有助于更好地发挥第三方治理模式在污染治理中的优势。

二、环境污染第三方治理中行政责任界定存在的问题

环境污染第三方治理主要涉及排污企业、第三方与政府三方主体，前两者以民事合同为基础，在治理活动中形成民事权利义务关系；后两者则以行政协议为基础，形成行政法上的权利义务关系。在理想情况下，各方主体均能按照约定规则或相关法律法规开展治理活动实现共赢。然而，现实情况是复杂的，在现有规则不完备，尤其是在关于行政责任的规定不完善的前提下，环境污染第三方治理中的行政责任界定仍存在许多问题，由此引发的矛盾与争议值得进一步关注。

（一）第三方承担行政责任的情形不明确

关于排污企业与P029vOcbAbqX0+TiN4aX4g==第三方行政责任的划分问题，尤其是在第三方的行政责任承担方面，现有法律及政策的规定已有部分涉及。从法律的规定来看，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第65条涉及主体为“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构”的行政责任承担情形，如果上述主体可以解释为环境污染第三方治理中的第三方治污企业，那么第三方承担行政责任的情形就应为“在有关环境服务活动中弄虚作假”且造成了环境污染和生态破坏。部分地方性法规也涉及了排污企业与第三方之间行政责任的划分。例如，《黑龙江省大气污染防治条例》第23条规定了排污企业对第三方治理结果承担法律责任，第三方承担约定的污染治理责任；《山西省大气污染防治条例》第21条也规定排污企业对第三方治理结果承担法律责任。此外，从当前政策文件对第三方治理模式中责任划分的规定来看，《意见》中规定排污企业承担污染治理的主体责任，第三方承担约定的污染治理责任；《实施意见》则进一步明确第三方“在有关环境服务活动中弄虚作假”而造成环境污染和生态破坏的，应当承担行政处罚的行政责任，这与《环境保护法》的规定存在一致性。

依据相关法律及政策文件的规定，较为明确的是，排污企业需对第三方的污染治理后果承担行政责任。而关于第三方承担行政责任的情形，目前的规定只涉及“在有关环境服务活动中弄虚作假”，其他情形下的第三方是否需要承担行政责任，尚未有明确规定，而且司法裁判中也出现了不一致的做法。有的法院认为第三方为适格的被处罚主体，应就其污染治理后果承担行政责任。例如，在“重庆泰某环保科技股份有限公司诉重庆市涪陵区某局罚款案”①中，法院支持了环保行政部门对第三方治污企业超标排污行为作出的行政处罚决定；在“成都市艺洋环保工程有限责任公司、成都市环境保护局、成都市龙泉驿区荣瞿泡菜厂行政处罚案”②中，法院也认可了当时的成都市环境保护局对第三方违法排放未经预处理的工业废水这一行为作出的行政处罚决定。有的法院则认为第三方并非污染治理行为的责任主体，其污染治理后果应由排污企业承担。例如，在“重庆藏金阁物业管理有限公司等诉重庆市环境监察总队等复议决定书案”③中，法院认为原告，即排污企业与第三方之间的民事协议不能转移行政法律责任，排污企业理应承担违法排污的行政责任；在“呼和浩特金川资源经济开发总公司与呼和浩特市生态环境局行政处罚案”④中，法院也认为，虽然排污企业将污水处理设施的日常管理工作委托给第三方，但排污企业仍需就第三方的违法排污行为承担行政责任，第三方并非被处罚主体；在“固始县蓼南新型建材厂、固始县环境保护局行政处罚案”⑤中，法院同样表明，尽管排污企业将部分污染治理活动委托给第三方，但排污企业承担污染治理的主体责任不能免除，其在接受行政机关处罚后，可以依照相关法律规定和合同约定向第三方主张权利。

由此可见，由于当前法律规则未能对第三方承担行政责任的情形予以明确规定，在“弄虚作假”情形之外，第三方是否应当承担行政责任、法律及政策文件的规定是否将第三方承担行政责任的情形仅限于“弄虚作假”等问题仍不明晰。同时，规则的模糊性也为司法适用带来了难题，导致司法实践中的裁判结果出现差异，这既不利于当事人利益的保护，也不利于维护司法判决的权威性与稳定性。

（二）行政处罚种类的适用及依据标准模糊

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的种类有罚款、没收违法所得、吊销许可证件、责令停产停业等。具体到环境领域，对于排污企业而言，《环境保护法》对其不同的违法情形设置了不同种类的行政处罚。例如，依据第60条的规定，排污企业超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，主管部门可对其采取责令限制生产、停产整治等措施，情节严重的，还可采取责令停业、关闭的处罚。就此而言，法律法规对于排污企业在何种情形下应承受何种处罚的规定还是较为明确的。但是，对于第三方而言，行政处罚具体种类的适用规定则十分模糊。例如，《环境保护法》中涉及第三方的条款仅提到了“依照有关法律法规规定予以处罚”，《实施意见》中对第三方“弄虚作假”需承担的行政责任也用“依照有关法律法规规定予以处罚”来模糊处理。

在第三方的行政责任承担方式及依据标准较为模糊的情况下，关于能否利用现有规则框架，参照对于排污企业的处罚标准来确定第三方具体的行政责任值得探讨。假设此种方式可行，那么对因第三方“弄虚作假”而引起的超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为，主管部门应当采取责令限制生产、停产整治或更为严厉的责令停业、关闭的处罚。但是，这种看似简单易行的“照搬”方式也不乏问题。

首先，第三方的污染治理义务来源于合同的约定，这种合同约定的义务是否可以或者在多大程度上可以转化为第三方的法定义务尚不明晰。在上述提到的案例中，有的法院以“民事协议不能转移行政法律责任”为由，认为排污企业与第三方之间的合同约定不能转移排污企业的污染治理责任①；也有学者认为，委托治理合同可否将排污企业的环境责任转嫁给第三方治污企业值得商榷[5]。

其次，参照对排污企业的处罚标准给予第三方以行政处罚之后，针对同一违法事实，对于排污企业是否还应当给予行政处罚，若应当给予处罚，是否应当给予相同处罚，以及出现重复行政处罚问题时该如何处理的问题亟待解决[6]。

最后，由于第三方治污企业可能与多方排污企业存在合作关系，且第三方治污行为也涉及环境公共利益的保护，在对其进行行政处罚时，出于对私益及公益的双重考量，责令停业、关闭等严厉行政处罚的适用限度以及适用之后的处理措施有待探讨。

由此可见，针对第三方行政处罚种类的适用及处罚标准的确定问题，目前的法律规则并不能为其提供依据，这为后续的行政执法实践带来了困扰，且不利于第三方行政责任的具体落实。

（三）行政优益权的行使缺乏行政处分的有效规制

依据2020年最高人民法院出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条的规定，政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。因此，政府出于保护环境的公共目的与第三方签订的协议属于行政协议的一种类型，而作为一方当事人的政府基于其行政主体的地位当然享有行政优益权，即“依照法律规定赋予行政主体在履行行政协议时享有的终止协议、解除协议等优先权和利益受到特别保护的权利”[7]。不可否认的是，行政优益权的行使在保护公共利益方面起到了重要的作用，但是双方当事人不平等的法律地位也在一定程度上使得行政权的行使界限模糊，为行政机关滥用行政权留下了空间[8]。

目前，我国相关法律法规并没有将政府委托第三方治理中行政优益权的不当行使纳入行政处分的规制范围。《环境保护法》第68条针对相关环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的违法行为及相应行政处分给予了规定，但并未涉及行政优益权的不当行使这一事项，《意见》及《实施意见》也未涉及政府在第三方治理中应承担的行政责任，这对于有效监督行政优益权的行使、保障第三方的合法权益而言是一种缺憾。

从现实情况来看，政府委托第三方治理的实践在不断深入。一方面，在城镇污水、垃圾处理等公共领域，政府基于履行环境公共服务供给的职责，与第三方签订行政协议委托其进行污染治理的情形已较为普遍；另一方面，在环境行政执法领域，尤其是在行政代履行制度的实施过程中，考虑到现实中政府缺乏行使代履行义务的有效时间、行政成本、技术力量和专业储备，通过政府委托独立第三方代替不履行义务的行政相对人履行义务被视为制度实施过程中的优位选择[9]。但是，值得注意的是，随着第三方与政府在污染治理领域合作程度的加深，第三方对其自身合法权益保护的需求也日益迫切。具体来看，在行政协议的履行过程中，第三方主体往往因融资建设治污设施及开展其他前期准备工作而耗资巨大。例如，在“建德市利国新能源科技有限公司诉建德市城市管理局解除行政协议及行政赔偿案”②中，原告利国公司在项目建设上投入700多万元，与项目相关的管理费用支出约13万元，共计716万余元。在这种情况下，一旦行政优益权行使不当或被滥用，第三方的权益将面临重大损害。因此，如何解决现有规则对政府行政优益权监督不力的问题仍需仔细考量。

三、环境污染第三方治理中行政责任界定的完善建议

针对第三方治理中行政责任界定存在的问题，可从行政责任的明确、行政处罚措施的适用、行政优益权行使的限制等方面着手，为完善环境污染第三方治理中行政责任的界定提供可行建议。

（一）区分治理模式类型，明确第三方承担行政责任情形

对于第三方应在何种情形下承担行政责任，应以第三方行为是否具有独立性，即第三方是否脱离排污企业而独立履行污染治理义务为判断标准。若仅因第三方的治理责任源于原始排污者或政府，而不加区分地认为“对第三方排污行为的管理标准及其相应的法律责任应附属于原始排污者或政府而不具有独立性”[10]，难免有些绝对，也不符合第三方治理模式的实际运行情况。

在实践中，第三方治理模式可以分为委托运营模式与建设运营模式两大类，而建设运营模式又可进一步细分为“嵌入型”与“独立型”。在不同类型的治理模式中，第三方治理行为的独立性存在差异。具体而言，在委托运营模式中，因排污企业拥有治污设施的所有权，所以第三方的治理活动在很大程度上受到排污企业的监督控制，这导致第三方履行污染治理义务的独立性较差。在建设运营模式中，虽然治污设施的所有权属于第三方，但是，“嵌入型”与“独立型”两种具体类型的选择也影响着第三方治理行为的独立性。“嵌入型”指的是建设运营模式下治污设施建设在排污企业厂界内的第三方治理类型。在这种模式下，排污企业仍然对环保设施的运行享有监督和管理的权利，第三方也因此不能完全摆脱排污企业的影响而独立履行治理义务。相较于“嵌入型”，在“独立型”模式下的治污设施是建设在排污企业厂界外，排污企业对第三方治理活动的影响较为微弱，第三方也因此在治理义务的履行方面获得了较强的独立性，并在实质上代替排污企业成为治污义务的实际履行主体。

由上述分析可知，不同类型的第三方治理模式可以为判断第三方治理行为的独立性提供有力参考。因此，区分第三方治理模式在实际运行中的不同类型，在判断第三方行为独立性的基础上明确第三方承担行政责任的情形不失为一种可以选择的路径。在具体的规则设计方面，就委托运营模式与建设运营嵌入型模式而言，因第三方在治理活动中对排污企业的附属性较强，缺乏独立性，所以除“弄虚作假”情形造成损害之外，第三方不应当独立承担行政责任，排污企业在承担行政责任之后可依据合同约定向第三方追偿。但针对建设运营独立型模式而言，由于第三方在治理活动中实际摆脱了排污企业的影响而独立履行了治污义务，并不具有对排污企业的依附性，所以第三方承担行政责任的情形也不应当局限于“弄虚作假”，而应作为行政监管中的行政相对人独立承担行政责任。

以区分第三方治理模式的类型来明确第三方承担行政责任的情形，是基于对实践情况的考察，在一定程度上节省了相关部门判断第三方是否具有独立行政相对人地位的成本，并且具有现实可行性。同时，考虑到在现有规则下，排污企业无论是否严格履行合同约定都需承担违法排污的法律责任，这并不利于增强其选择引入第三方治理的积极性[11]。因此，通过区分第三方治理模式类型来明晰第三方的行政责任，既是平衡排污企业与第三方之间行政责任负担的现实需要，也具有其内在的合理性。

（二）依托“合同履行程度+企业环境信用评价”，确定行政处罚适用种类

首先，第三方是依据环境服务合同中约定的排放标准等内容来履行治理义务的，在双方“意思自治”的范围内，行政权不宜过多介入，只有当第三方超出合同约定的范围时才可将其行为界定为违法，进而追究其行政责任。当然，如果排污企业与第三方约定的合同内容本身就违反了法律和行政法规的强制性规定，那么在双方约定无效的情况下，“意思自治”也就失去了对行政权运行的限制作用，政府可直接对第三方的违法行为追究行政责任。

其次，在对第三方适用责令停业、关闭等严厉处罚时应当慎重，政府可以引入企业环境信用评价制度作为是否采取此种严厉处罚的参考。一方面，从本质上讲，排污企业是污染治理义务的法定履行主体，而第三方负有约定的污染治理义务，因此要求第三方因合同的不当履行而负担沉重的行政责任存在一定的不合理性；另一方面，考虑到第三方与排污企业、金融机构、投资者、抵押权人等利益相关者的密切关联，以及我国大力推进环境污染治理“市场化、专业化、产业化”的政策导向，为了避免影响环境服务市场的活力，政府在采用责令停业、关闭等严厉处罚措施方面也应当予以慎重考量。但是，慎用严厉处罚措施并不意味着“弃之不用”，在以第三方对合同内容的履行程度为基本判断标准的基础上，参考企业的环境信用评价来确定具体处罚种类的适用是一种较为合理的选择路径。具体而言，参照《企业环境信用评价办法（试行）》的规定，有关部门可以对参与环境污染治理的第三方进行环境信用评价，以监管部门对其进行日常监测所获取的信息和社会环保组织、公众、媒体等社会主体的评价作为评定信用等级的信息来源，并依据其在环境污染治理方面的表现评定为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业、环保不良企业四个等级。对于环保诚信企业，可参考其对合同的履行程度，酌情减轻对其处罚的力度，慎用停业等严厉处罚措施。而对于环保不良企业则在参考其履行情况的基础上，必要时应对其进行责令停业、关闭等处罚。如此一方面可以规范环境服务市场，另一方面也可以为处罚中过错的认定以及处罚标准提供参考。

再次，第三方承担行政责任并不是必然地免除排污企业的责任，排污企业作为污染物的原始排放者，应对其原始排放行为负责，履行法定的污染治理义务。在这里可以参考《中华人民共和国水污染防治法》第45条的相关规定①，为排污企业设定预处理义务，即排污企业在向污水集中处理设施排放污水之前，应当对其原始排放行为所产生的污水进行预处理，并完善相关监测设备。当原始排放没有达到标准时，政府可以结合其行为造成损害的大小依据现行法律法规的规定予以处罚。

最后，从国外推行第三方治理的有益经验来看，排污企业还应在第三方的选择及监管等方面承担责任。例如，在日本，作为固体废物处理基本法的《废物的处理及清扫相关法律》就对委托第三方处理废物的污染者方在合规第三方选择、过程监督、最终处置监督等环节的责任有明确规定，如污染者方未尽到相关义务将受到相应处罚[12]。我国也可在吸纳其相关经验的基础上，对排污企业在污染治理活动中的注意义务、监督义务等作出明确规定。

（三）规范环境行政协议，限制行政优益权行使

赋予政府行政优益权的目的是维护公共利益，但若以“维护国家利益、社会公共利益”为由滥用权力，政府的公信力必然会遭到极大的破坏，正因如此，对环境行政协议履行过程中行政优益权的行使进行有效规制显得极为重要。然而，我国相关法律法规及政策文件并没有将滥用行政优益权的行为作为行政处分的条件，对于环境行政协议领域政府行政责任承担的规定存在空白。针对这一现实情况，可以通过规范环境行政协议来实现对行政优益权行使的有效规制，以弥补行政处分的缺位。

首先，政府与第三方应在环境行政协议中就行政优益权行使的条件进行限制，细化“公共利益”所涉情形，并规定只有约定事由发生时政府才可行使行政优益权对协议进行变更或解除，以避免政府滥用权力。

其次，若出现了约定事由之外的突发事项，双方当事人也应当就其后续处理情形在协议中予以明确规定。如在协议内容中可赋予政府及时告知的义务，并且约定第三方享有“异议权”。当政府与第三方就行政协议变更或解除的事由存在争议时，第三方可以申请吸纳相关专家学者、社会环保组织、公众等多方主体参与后续的协商，由政府充分论证以维护公共利益及变更或解除协议的必要性，并针对是否有更好的解决方案充分听取各方意见，参与主体的意见应当作为行政优益权行使的重要参考依据。

再次，双方应当在协议中详细约定行政优益权行使所致损失的补偿范围。其中，除直接损失之外，预期可得利益等间接损失也应当纳入补偿范围，以此最大程度地保障相对人的权益。

从次，合同中还应当对因行政优益权产生纠纷的解决途径进行约定，将协商和解方式定为首选，必要时应邀请其他行政部门或者环境保护组织进行居中调解，以便于纠纷的及时解决。

最后，在我国环境污染第三方治理模式发展成熟之后，可以考虑将滥用行政优益权作为行政处分的一种情况予以规定。国务院可以出台相关规范性文件，在进一步细化第三方治理模式运行规则的基础上，对政府作为委托方参与第三方治理的行政责任进行规定，并加入对政府行使行政优益权的限制，以此规范政府行使行政优益权的行为。

另外，生态环境部也可以在总结第三方治理模式推行经验的基础上，结合国务院出台的相关规范性文件，制定部门规章或规范性文件，对政府在第三方治理中行使行政优益权的行为进行规制，并明确相应行政责任，以督促政府更好地行使职权，激发第三方进入环境服务市场的积极性。

四、结语

环境污染第三方治理模式是对传统污染治理模式的革新，推动了环境污染治理的市场08e8f1f17c6037311f6006cc35ba2a4a241cd6cf4c379e8dafa96370421f9ff9化、专业化和产业化。但是，此治理模式在实际运行中仍存在“堵点”，第三方承担行政责任的情形不明确、行政处罚种类的适用及依据标准模糊、行政优益权的行使缺乏行政处分的有效规制等问题阻碍了其优越性的充分发挥。为此，应区分治理模式类型以明确第三方承担行政责任情形，依托合同履行程度与企业环境信用评价来确定行政处罚适用种类，并通过规范环境行政协议以限制行政优益权行使。随着第三方治理行政法律责任制度的完善，各方主体之间行政责任的界限将逐渐明晰，第三方治理市场的活力也会被进一步激活。未来，环境污染第三方治理将会在我国环境污染治理中发挥更大作用，并有力推动我国生态文明建设进程。

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