政策工具视角下孕产妇健康保障政策量化分析

[摘要]目的政策工具视角下分析中国孕产妇健康保障政策，完善政策体系，提高孕产妇健康保障水平。方法采用内容分析法对国家层面孕产妇健康保障相关44份政策文本进行编码和量化分析。结果中国孕产妇健康保障政策集中于公共卫生领域和医疗领域。公共卫生领域以环境型政策工具为主，其中宣传引导类需求型政策工具是短板；医疗领域最常用的是供给型和环境型政策工具，医保领域以供给型政策工具为主。结论孕产妇健康领域应重点增加医保政策供给，强化医保对公共卫生领域和医疗领域的调节作用，实现联动发展。

[关键词]孕产妇健康保障；政策工具；政策分析

[中图分类号]R715.3[文献标识码]A[DOI]10.3969/j.issn.1673-9701.2024.29.020

QuantitativeanalysisofmaternalhealthsecuritypolicyinChinafromtheperspectiveofpolicytools

ZHAOGengdi1，ZHANG Hui2，LINDan2，SONGYunpeng1

1.QingdaoUniversity，Qingdao266061，Shandong，China；2.QingdaoCenterforDiseaseControlandPrevention，Qingdao266033，Shandong，China

[Abstract]ObjectiveToanalyzethematernalhealthsecuritypolicyinChinafromtheperspectiveofpolicytools，improvethepolicysystemandimprovethelevelofmaternalfertilitysecurity.MethodsContentanalysiswasusedtoencodeandquantify44policytextsrelatedtomaternalhealthsecurityatthenationallevel.ResultsChina’smaternalhealthsecuritypolicyfocusedonpublichealthandmedicalfields.Inthefieldofpublichealth，environmentalpolicytoolswerethemaintools，amongwhichthedemand-orientedpolicytoolsofpropagandaandguidancearetheshortboard.Themostcommonlyusedpolicytoolsinthemedicalfieldaresupply-basedandenvironmental-basedpolicytools;themedicalinsurancefieldwasdominatedbysupply-orientedpolicytools，buttheoverallnumberrelativelysmall.ConclusionInthefieldofmaternalhealth，weshouldfocusonincreasingthesupplyofmedicalinsurancepolicies，strengthentheregulatoryroleofmedicalinsuranceinthefieldsofpublichealthandmedicalcare，andachievejointdevelopment.

[Keywords]Maternalhealthsecurity;Policytools;Policyanalysis

当前，中国面临加速老龄化与少子化并存的严峻挑战[1]。研究表明生育医疗卫生保障体系不健全、制度公平性不足、保障力度不足是适龄女性生育意愿低的重要原因[2]。现有研究多关注孕产妇健康保障领域的实际问题，较少关注解决具体问题的政策供给[3-4]。本研究对中国孕产妇健康保障领域的主要政策文本进行量化分析，为进一步完善孕产妇健康保障领域相关政策提供参考。

1资料与方法

1.1资料来源

政策文本均为国务院、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局等政府网站公开发布。其中既包含明确针对孕产妇制定政策，也包含涉及孕产妇健康保障的指导性政策文本。以“孕产妇”“妇幼”“公共卫生”“医疗”“医保”“保险”“健康”“保障”等为关键词进行检索，检索时间为1994年12月至2024年3月。经人工判读，最终纳入政策文本44份。

1.2分析框架

本研究分析有关孕产妇公共卫生、医疗、医保3个领域政策。借鉴政策工具模型构建“政策工具—政策目标”二维分析框架[5]。见图1。供给型政策工具指政府通过资金支持等直接促进政策目标实现。需求型工具是指释放孕产妇对政策目标的需求，起到直接拉动作用。环境型工具指政府通过完善监督机制等为推动孕产妇优生提供良好的政策环境，通过外部影响达到一定政策目标。公共卫生政策包括婚前保健、孕产妇健康管理等相关政策，医疗政策指和孕产妇住院分娩、医疗保健相关政策，医保政策指与孕产妇生育保障相关政策。

1.3分析方法

采用内容分析法，以描述性分析为主，结合相关政策工具对孕产妇健康保障政策进行内容分析。对符合研究目标的44份政策文本编码后进行数据分析，计数资料以例数（百分率）[n（%）]进行描述。

2结果

2.1孕产妇健康保障政策基本情况

本研究通过对孕产妇公共卫生服务、医疗卫生服务、医疗保障领域的政策文本编码发现，中国孕产妇健康保障领域政策工具集中于公共卫生领域和医疗领域，医保领域占比较低。其中，公共卫生领域总占比45.87%，以环境型政策工具为主；医疗卫生服务总占比41.5%，医保领域总占比12.62%，以供给型政策工具为主，见表1。

2.2孕产妇健康保障各领域政策工具

在公共卫生服务领域，环境型政策工具中完善监督机制占比最高，其次是完善管理体制机制，较少关注目标规划；供给型政策工具强调人才支持，此外也关注技术及信息化支持、资金投入等；需求型政策工具主要是宣传引导和创新服务模式，在财政补助方面的措施较少。在孕产妇医疗卫生服务领域，最常使用的是完善管理体制机制和完善监督机制类环境型政策工具。供给型政策工具主要关注技术及信息化支持和完善服务体系，需求型政策工具主要包括改善服务方式和宣教指导，在优化就医流程方面的措施较少。孕产妇医疗保障领域以供给型政策为主，主要政策工具是基金管理和扩大覆盖范围，在组织保障和发展商业保险等方面的政策较少；环境型政策工具中，完善监督机制占比最高，税收优惠政策较少；需求型政策工具主要关注保障待遇给付和扩大支付范围，在提高统筹层次和扩大门诊支付方面的措施较少，见表2。

2.3“政策工具-政策目标”二维分布情况

在孕产妇公共卫生服务方面，增加孕产妇保健服务供给以供给型政策工具为主，占比超过70%，较少使用需求型政策工具。提高孕产妇保健服务质量以环境型政策工具为主，占比超过50%。增强孕产妇保健服务可及性方面以需求型政策工具为主，占比超过60%，主要是通过财政补助、宣传引导和创新服务模式等途径增加对孕产妇保健服务需求。

孕产妇医疗服务方面的主要政策目标是提高孕产妇医疗服务质量，政策工具使用以供给型和环境型为主。一方面，通过人才、技术、信息化支持和发展中医等方式提高孕产妇医疗服务质量；另一方面，通过质量管理、完善管理体制等方式保障孕产妇医疗服务的质量水平。此外，优化医疗资源布局、增强医疗服务可及性、增加医疗服务供给也是重要的政策目标。

在医保方面，增强孕产妇医疗保障水平主要采用需求型政策工具，如，扩大支付范围、保障待遇给付等。扩大孕产妇参保率以供给型和环境型政策工具为主，直接作用于孕产妇医保需求的政策缺乏。提高医保基金使用效率则主要使用供给型和环境型政策工具，主要通过基金管理、医保支付方式改革等途径更加高效地使用医保基金，需求型政策工具使用较少，见表3。

3讨论

3.1孕产妇公共卫生领域引导类工具不足

在孕产妇公共卫生服务领域，宣传引导类需求型相关政策工具偏少。实际调研中发现孕产妇健康意识低导致其在公共卫生随访中依从性较差。研究表明孕产妇对产前检查的认知会对产前筛查服务利用率产生直接影响[6]。孕产妇健康教育涵盖婚前、孕前、孕期等多个生育阶段，包括各类妇幼健康项目的重要性及相关优惠政策等。现有研究已证实健康教育会对孕妇规范产检率产生影响，部分孕产妇对免费的公共卫生服务不知晓，导致产检率相对较低；部分民众对婚前检查、增补叶酸等保健项目意识薄弱，亟待通过更加积极引导和宣传提升公众知晓率[7]。因此，加强对孕产妇的健康教育意义重大，有助于提高孕产妇健康意识和保健水平。同时还可通过增加财政补助和创新服务模式等激发孕产妇的公共卫生服务需求。

3.2孕产妇医疗服务领域需求型政策工具不足

在孕产妇医疗服务领域，现有政策倾向于使用完善管理体制机制等环境型政策来解决问题，需求型政策工具占比仅为18.13%。《孕产妇妊娠风险评估与管理工作规范的通知》[7]要求风险评估“评估为橙色和红色的孕产妇住院分娩应在三级医疗机构，风险评估未见异常的孕产妇可自行选择就诊机构”。这部分人群往往会选择三级医疗机构就诊，二级及以下医疗机构孕产保健服务不断萎缩。《关于加强母婴安全保障工作的通知》[8]强调建立省市县三级危重孕产妇救治中心，健全急救、会诊、转诊网络。但由于基层和县域医疗卫生服务机构能力不足且不断萎缩，孕产妇常集中到大医院就诊，分级诊疗、上下转诊的就医格局尚未形成，孕产妇医疗卫生服务领域引导分级诊疗的需求型政策难以发挥实质作用[10-11]。

3.3生育保障制度覆盖范围窄，待遇水平较低

在孕产妇医疗保障领域，政策供给总体相对较少，政策工具占比仅为12.62%。现有政策主要通过供给型政策工具如基金管理、资金投入等增强医保待遇水平，但受制于整体筹资水平较低，扩大支付范围的需求型政策工具使用较少。生育保障制度是鼓励生育的重要经济政策工具之一，研究表明，现金补贴对生育具有促进作用且补贴力度越大效果越明显[10]，完善生育保障制度将有助于提高中国的生育率。目前中国的生育保障制度仍面临一些问题：

一是覆盖范围窄，参加职工医疗保险的孕产妇住院分娩享受单病种定额付费和生育津贴，而参加城乡居民医疗保险的孕产妇住院分娩时仅享受定额补助，未有生育津贴；二是居民待遇水平低，生育负担较重。住院分娩费用采取定额补助方式，未纳入基本医疗保险，实际报销比例较低[11]。

3.4医疗与医保领域政策系统协同性不足

孕产妇医疗健康领域与医保领域政策协同不足、各自为政。首先，医保作为全体参保者风险分担机制，是连接医疗卫生服务供给方与需求方的重要纽带[12]。但根据目前医保制度规定，不同身份的孕产妇享有不同的生育保障制度，地区之间、城乡之间待遇水平差距较大，导致不同群体之间健康不平等[13]。其次，卫生健康与医疗保障政策脱节。在调研中发现医疗行为实操与医保收费目录不匹配，医保收费目录未能全部包含实际手术操ZyhgU2Ez41Leul6VxQZ84X6TrRZ5vUqHTLPgCs87t38=作。如子宫内膜息肉电切没有收费标准，二级医院只能按照宫颈息肉切除术进行收费，但实际子宫内膜息肉电切术成本远高于宫颈息肉切除术收费。政策间不协同导致无法从整体上、系统上解决问题。

4政策建议

4.1公共卫生领域增加引导型政策工具，强化信息技术支持

首先，在孕产妇公共卫生领域要增加需求型政策工具使用。各级各类医疗卫生机构要深入开展健康科普和宣传教育，向孕产妇普及相关知识，引导孕产妇积极主动开展各类产前检查，提高优生优育水平。另一方面，公共卫生供给型政策工具中应强化信息化支持，重视与医疗领域联动。《“健康中国2030”规划纲要》[14]等指导性政策文件提及要加强信息化建设，但在实际执行过程中，一些地区基层医疗机构信息化建设比较滞后，无法与上级医院连通，给基层公共卫生人员增加很多负担。同时公共卫生与医疗两个领域“各自为政”，导致许多孕产妇的相关数据无法共享。因此，各地区要提升妇幼健康信息化水平，尽快打通信息化建设堵点，实现妇幼健康、基本公共卫生、医疗等相关系统互联互通，提高工作效率。

4.2医疗领域增加供给和需求型政策工具，提升基层服务能力

首先，在医疗领域应增加完善服务体系、发展中医等供给型政策工具。目前基层和县域优质医疗资源不足、服务水平不高是制约孕产妇分级诊疗的重要原因。因此，加大基层和县域人员培训力度、提高服务能力是关键。同时还要大力发展中医药，充分发挥中医药在孕产妇医疗保健中的重要作用，有条件的医疗机构可开展一些产后康复项目如盆底肌修复等，与孕产妇建立较为紧密联系，进而吸引其到县域和基层就诊，提高孕产妇对基层医疗机构的信任度。其次，要增加需求型政策工具。如在引导分级诊疗政策中，应尽快完善孕产妇向下转诊的相关政策，畅通转诊渠道，实现分级诊疗、上下转诊的就医格局。

4.3医保领域增加政策供给，提高制度公平性

首先，完善中国生育保障体系。目前居民医保对生育相关医疗费用实际报销比例较低[15-16]。生育医疗费用中主要报销住院分娩费用，对产前和产后检查、辅助生殖、急救等费用的关注较少，而这些费用是孕产妇生育医疗费用的重要组成部分，给孕产妇及其家庭带来较大负担。因此，中国必须尽快建立覆盖所有女性、所有生育阶段和所有生育行为的普惠性生育保障制度，包括生育医疗费用和生育津贴，提高孕产妇生育医疗保障水平[17-19]。其次，建立普惠性生育保障制度筹资需求相对较高，需要新的政策工具推动医保筹资。如可适当提高参保个人缴费标准、增加政府财政投入等；同时为经济困难孕产妇和危重孕产妇提供必要救助。

4.4推动医疗和医保联动发展

重视医疗与医保联动。基层和县域医疗卫生机构对孕产妇来说更加方便快捷、成本更低。未来应进一步加大不同级别医院之间生育报销比例差距，吸引更多的普通孕产妇到基层医疗机构就诊，提高基层医院竞争力，形成良好就医格局。同时，进一步加大医保对孕产妇的保障力度，减轻孕产妇及其家庭的医疗费用负担。

5展望

本研究聚焦孕产妇医疗保健和医疗保险保障服务的提供，在文本选择时重点关注医疗保健服务提供和生育医疗保险保障作用相关的政策文本，公共卫生领域重点关注妇幼保健机构及基层医疗卫生机构提供的基本公共卫生服务，如婚前保健、孕前保健、孕产期保健等；医疗领域主要关注医疗机构提供的疾病诊治服务，如助产技术服务、产科安全质量管理、孕产妇救治等；医保领域主要关注生育保险等对孕产妇的保障作用。未来将继续纳入国家宏观政策，统筹考虑国家财政投入、医疗保险制度对保障生育服务的作用。此外，政策执行效果并不一定能从政策文本中反映出来，后续将结合调研开展更深入的研究。

利益冲突：所有作者均声明不存在利益冲突。

[参考文献]

[1] 王金营，张龙飞.生育率回升的公共政策：约束、激励和扶持[J].人口与发展，2024，30（1）：2–12.

[2] 袁涛.推动社会保障与人口协同高质量发展[J].中国社会保障，2023（9）：42–43.

[3] 邹雨霏，余小平，陈诗琪，等.2012-2022年中国孕产妇健康研究热点与趋势可视化分析[J].中国预防医学杂志，2023，24（4）：305–311.

[4] 刘逸菲，于涵，李一凡，等.低生育率背景下中国生育保险政策文本分析——基于政策工具视角[J].卫生软科学，2024，38（2）：27–31.

[5] ROYR，WALTERZ.Reindustrializationandtechnology[M].London：LongmanGroupLimited，1985．

[6] 蒋秋静，顾悦，盛利.重庆市孕产妇健康知识知晓情况及影响因素分析[J].中国健康教育，2023，39（4）：373–377.

[7] 国家卫生计生委.《孕产妇妊娠风险评估与管理工作规范》文件解读[EB/OL].（2017-11-27）[2024-07-20].https：//wsjkw.cq.gov.cn/zwgk_242/zcjd/wzjd/201711/t20171127_5667236.html

[8] 国家卫生计生委.《关于加强母婴安全保障工作的通知》文件解读[EB/OL].（2017-07-31）[2024-07-20].https：//wsjkw.cq.gov.cn/zwgk_242/zcjd/wzjd/201711/t20171127_5667236.html.

[9] 王月梅，陈泉立，浦峰，等.铜陵市再生育孕产妇产前检查现状及影响因素分析[J].安徽医学，2021，42（3）：328–332.

[10] 王晓峰，刘华伟.理解人口高质量发展：理论意蕴、支撑要素与实践路径[J].人口研究，2023，47（5）：46–58.

[11] 朱兆芳.健康扶贫应融入整体扶贫开发战略[J].中国卫生，2016（3）：22–24.

[12] 王颖，孙梦珍.鼓励生育的政策及其效果：国际经验、回顾和展望[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2017，47（5）：19–29.

[13] 魏涵，杨练，孙群，等.“全面二孩”政策下四川省育龄妇女治疗费用分析：基于SHA2011[J].中国卫生经济，2019，38（3）：41–44.

[14] 新华社.中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[EB/OL].（2016-10-25）[2024-09-18].https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635233.htm.

[15] 庄琦，翟绍果，黄春柳，等.“三医”联动走向健康治理的实现机制——基于三明医改的纵向案例研究[J].经济与管理研究，2024，45（3）：94–108.

[16] 蒲新微，王子新.社会权利视角下女性公民社会保障问题研究[J].吉林师范大学学报（人文社会科学版），2021，49（2）：103–110.

[17] 陈永超，赵君，丁雪，等.农村孕产妇住院分娩保障效果评价[J].中国初级卫生保健，2020，34（2）：27–31.

[18] 史文欣，周杰华，殷璐.定额结算下淮安市住院分娩费用变化及费用结构实证分析[J].卫生软科学，2021，35（11）：59–62.

[19] 王超群.中国普惠性生育保障制度设计及其筹资需求[J].社会保障评论，2024，8（2）：135–137.

（收稿日期：2024–07–20）

（修回日期：2024–09–18）