做强养老金融支持银发经济高质量发展

中国目前有近3亿老年人，人口老龄化是我国今后较长一段时期的基本国情。随着我国经济社会发展水平不断提升，老年人期待提高生活品质的愿望和需求在不断增强，发展银发经济是积极应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措，既利当前，又惠长远。银发经济是涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大的系统工程，养老金融是银发经济的重要组成部分。2024年1月，国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》强调，要支持发展养老金融业务，加强养老金融产品研发与健康、养老照护等服务衔接，不断丰富养老金融产品和服务，不断满足人民群众多样化需求。同时，鼓励加大对养老服务设施、银发经济产业项目建设的支持力度，以金融赋能推动银发经济高质量发展。

一、养老金融是银发经济发展的重要保障

养老金融是发展银发经济的必要一环。作为实现资源跨周期优化配置的工具，养老金融可以增加养老金资产规模及其保障能力，在应对人口老龄化方面具有天然的优势，能够发挥重要作用。2023年10月底召开的中央金融工作会议指出，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。养老金融首次在中央会议中被正式提出，这标志着我国养老金融事业迎来了历史性发展机遇，也将迈入新的发展阶段。养老金融可以围绕老年人养老金储备增值需求和银发经济产业发展提供高质量服务，促进银发经济加快发展壮大。

一是老年阶段财富积累需要养老金融提供支持

银发经济包含“老年阶段的老龄经济”和“未老阶段的备老经济”两个方面。从个体的生命周期看，老年阶段和未老阶段并不是割裂开的，在未老阶段就要对老年阶段的生活需求进行物质和财富储备。当前养老金融以存款、保险、基金、信托等业务为主线，针对不同群体的养老保障需求，开发可提供长期稳定收益、符合养老跨生命周期需求的差异化金融产品。养老金融产品既可以通过提供养老资产的长远规划提高居民养老财富储备和养老服务支付能力，也可以通过各类专业化金融产品投资增加财产性收入，提高自我养老保障能力。养老金融不仅为个体未老阶段积累的养老资产保值增值提供服务，也为银发经济发展夯实物质基础，使银发经济发展惠及更多老年人。

二是银发产业发展需要养老金融提供资金保障

银发产业投资额度大，回报周期长，从老年人自身需要的老年用品、智慧健康养老产品和康复辅助器具，到抗衰老、养老金融和老年旅游等高品质服务，再到全社会适老化改造，都需要通过各类融资手段支持产业发展。银行业金融机构可以根据养老产业发展导向和经营特点，专门制订适合养老产业的信贷政策，开发针对养老产业的特色信贷产品，建立适合养老产业特点的授信审批、信用评级、客户准入和利率定价制度，为不同类型的养老产业提供差异化信贷支持。保险机构可以发挥保险资金长期投资的优势，以投资新建、参股、并购、租赁、托管等方式，兴办养老社区和养老服务机构。发展养老金融可以推动更多银发产业项目落地，支持银发产业形成完整的供给体系，助力银发产业迭代升级，长期持续支持银发产业实体经济快速发展。

二、养老金融政策实践取得明显成效

养老金制度建设是养老金融发展的基础保障。近年来，我国积极推动第三支柱养老金制度建设。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确增加养老财富储备，夯实应对人口老龄化的社会财富储备。2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，确立了政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度框架，标志着我国个人养老金制度的正式确立，是我国积极应对人口老龄化和健全多层次、多支柱养老保险体系的重大举措，对于满足人民群众多样化养老保险需要具有重要意义。当前，我国初步构建了以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老金制度体系。随着我国养老金制度的逐步完善和养老金融相关支持政策的先VsWUy1u4IBBgNolT3vqZrg==后出台，居民养老财富储备需求逐步显现，养老金融产品不断完善。

一是养老金产品市场规模不断扩大。

养老金产品是由企业年金基金投资管理人发行的、面向企业年金基金定向销售的企业年金基金标准投资组合，旨在提高养老金的投资运营效率。产品类型包括股票型、混合型、固定收益型、货币型等类型。当前，我国养老金产品以固收型和混合型为主，其中固收类型产品中的普通固定收益型近三年占比上升，货币型、股票型产品占比有所下降。投资管理人通过扩大已运作养老金产品的管理规模，不断提高投资效率。截至2024年3月，有581只养老金产品实际投资运行，养老金产品的规模为2.27万亿元，占企业年金基金和职业年金基金总规模的比例约为40%。养老金产品已经成为企业年金和职业年金进行分散化投资和多元化资产配置的有效投资工具。

二是养老金融产品供给逐渐丰富。

在养老金融政策的支持引导下，银行、保险、基金、信托等金融机构不断探索以养老为目标的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融产品，初步形成了满足居民养老财富积累需求的多元化产品体系，为居民养老财富积累提供了丰富的选择空间。2022年11月，个人养老金制度在36个先行城市（地区）启动实施，产品数量不断增加。截至2024年6月，个人养老金产品总数达762只。其中，储蓄类产品数量达到465只，是目前数量最多的个人养老金产品；基金类数量为192只，总数排名第二；保险类及理财类各有82只和23只。截至2023年底，超5000万人开立了个人养老金账户，但是实际购买人数远少于开户人数，个人养老金尚处于发展的初期阶段。

三是新型养老金融形式不断探索。

近年来，金融机构不断创新养老金融产品形式，推出了长期护理保险、老年人住房反向抵押养老保险等新型产品，补充了养老金融产品体系。长期护理保险为年老、疾病、伤残等原因导致的长期失能人员提供基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理资金和服务保障，以减轻失能人员家庭护理费用负担。长期护理保险是继养老、医疗、生育、工伤和失业保险之后独立运行的新险种，不仅解决养老筹资的问题，更解决养老服务的问题。长期护理保险2016年开始在15个城市试点工作，目前已经扩大到49个城市。截至2023年6月底，长期护理保险制度参保人数达到1.7亿人，累计超200万人享受待遇，支出基金约650亿元。老年人住房反向抵押养老保险是一种将住房抵押与终身年金保险相结合的创新型商业养老保险业务。目前仅有幸福人寿1家公司实际开展住房反向抵押养老保险业务，业务量较小，市场潜在需求有待挖掘。

四是金融支持养老产业稳步发展。

银行业加大了对养老行业融资支持，增加了普惠养老供给。2022年4月，浙江、江苏、河南、河北、江西等五个省份开展普惠养老专项再贷款试点，额度为400亿元，引导7家全国性大型银行向普惠养老机构提供优惠贷款，降低养老机构融资成本。截至2023年三季度末，已累计支持银行业金融机构向试点省份的66家普惠养老服务机构提供优惠利率贷款。保险业基于资金、专业和信息等优势将保险业务、资产管理与养老服务相融合，通过投资和运营探索打造多层次养老社区，助推养老产业发展。据不完全统计，目前市场上已经有13家保险机构投资了近60个养老社区项目，布局全国20多个省市。

三、养老金融现存短板有待补足

一是养老体系三支柱发展不均衡。

第一支柱方面，基本养老保险承担了主要保障责任，覆盖人口10.66亿，但支出压力日益加大，替代率呈现下降趋势。第二支柱方面，企业年金和职业年金覆盖7000多万人，覆盖范围和替代率水平都存在较大差距，企业年金发展较为滞后，特别是中小企业参与度较低。第三支柱方面，个人养老金制度起步较晚，虽然目前开立账户人数超过5000万人，但缴存人数占开户人数比例仅为22%，实际缴存金额相对于税优政策规定的缴存额上限仅为2.5%，对养老保障的支撑作用相当有限。

二是养老金融产品供给水平有待提升。

当前养老金融产品有效供给不足，市场潜力仍未得到充分释放。商业养老保险在基础性数据方面的积累还存在不足，导致风险定价的精准性不高，影响了产品设计和业务经营。养老理财产品期限较短，长期属性不够突出，产品形态相对单一，主要投向固定收益类资产，与普通理财产品相比同质化问题严重。养老目标基金产品业绩积累期较短，收益率分化，账户缴存不及预期，在整体缴费率、投资转化率和账户便捷度等方面都有待提升。总体来看，养老金融产品创新力度较小，延伸产品开发不足，缺乏有针对性的个性化设计，难以满足多样化养老投资需求。

三是养老金融税收优惠政策有待完善。

个人养老金税收优惠模式比较单一，现行个人养老金采取购买阶段、资金运用阶段免税，领取阶段征税的递延征税模式，纳税起征点以下的低收入人群很难享受优惠政策，但是领取期税率较高，政策吸引力不够。税收递延优惠力度有限，免税限额标准较低，对中高收入群体免税效果不明显。此外，个人养老金税收优惠政策的灵活性不足，税收优惠额度不能跨年接续使用。

四是金融对养老产业的支持力度有待提高。

目前我国养老产业金融发展模式较为单一，以抵押贷款的传统银行信贷为主。大部分养老产业前期投入高、投资周期长、资金需求量大、短期回报不高，许多养老机构规范化、标准化、数字化运营水平相对比较低，现金流不稳定，多采用轻资产运营模式，缺乏融资抵押物，较难满足银行授信要求，普遍面临融资渠道狭窄、融资成本较高、资金来源与项目期限匹配度不高等问题。

五是对养老金融监管有待进一步加强。

养老金融具有混业经营的特点，参与的金融机构包括银行、保险、证券、基金、信托等，具有混业经营的特点，监管部门涉及国家金融监督管理总局、人力资源和社会保障部、证监会等多个部门，容易形成重复监管或监管真空。养老金融产品投资期限往往较长，对风险演进路径和风险水平变化较为敏感，一些产品风险信息披露不足，导致消费者产生误判。此外，还有不法分子利用以投资养老、以房养老等名义进行虚假宣传，实质是非法吸收社会资金，侵害消费者合法权益。

四、加快推动养老金融高质量发展

一是推动养老三支柱均衡发展。

大力发展个人养老金，促进养老保险制度可持续发展，满足多样化养老保险需求，与基本养老保险、企业职业年金相衔接，实现养老保险补充功能。加快发展企业年金，鼓励用人单位以多种方式建立企业年金。建立养老金体系三支柱之间联动机制，推动实现三支柱之间共享缴费额度和税优额度，建立第二、第三支柱养老账户间划转衔接和资金接续机制。在做好个人数据安全保护的前提下，推动基础养老保险与商业养老金融实现信息数据高水平互联互通。

二是提升养老金融产品供给水平。

充分激发养老金融领域市场活力，持续推进商业养老金融试点，鼓励金融机构开发期限较长的养老金融产品，强化产品的养老属性，加强金融机构的养老资产管理能力和养老金融产品配置能力，保证产品投资运作的长期性和安全性，降低流动性风险。规范发展养老金融产品，配套出台符合养老金融产品长期性、安全性的行业规范、产品标准、风险监控要求等。提升金融机构的养老服务整合能力和养老规划咨询能力，形成多样化、个性化、智能化的养老金融产品体系。

三是优化税收激励政策。

丰富个人养老金的税收优惠方式选择，探索在缴费环节征税、领取环节免税的不同税收优惠模式。考虑对中低收入群体参保缴费直接给予补贴，鼓励中低收入群体参与。加大税收优惠力度，考虑根据年收入分层级采取不同的优惠政策设计，动态调整养老保险税前抵扣标准，降低领取阶段的实际税率。增强税收优惠灵活性，延长个人养老金未使用缴费额度有效期。

四是加大金融服务养老产业政策支持。

完善顶层制度设计，加快出台养老产业金融领域专项政策，加强对养老新兴产业金融支持，促进产业业态多元化发展。鼓励金融机构在有效控制风险的前提下，充分考虑养老机构特点，创新融资方式，加大对养老产业领域信贷支持力度。鼓励保险机构充分发挥保险长期资金优势，促进养老金融协同发展。鼓励融资担保机构为养老机构提供融资增信支持。

五是健全养老金融监管体系。

完善养老金融相关法律法规，维护养老金融消费者和投资者合法权益，为推动养老金融健康发展提供法制保障。人力资源和社会保障部、国家金融监督管理总局、证监会等相关部门加强监管，细化养老金融的监管标准，完善监管政策措施，建立部门协同机制，形成监管合力，提高监管效率。建立健全养老金融风险防控机制，增强老年群体识别防范能力，加强对养老领域非法金融活动的风险管控。