内蒙古草原牧区生态保护与牧民生计的碰撞与共生

摘要 草原生态安全不仅关乎筑牢我国北疆生态安全屏障和民族地区绿色振兴的进程，也是全面推进“三北”等重点生态工程建设的重中之重。草原有生产和生态双重功能，草原生态保护有必要减少传统畜牧业对草地资源的过度依赖，但同时也要妥善解决牧区生态、生产、生活“三生”矛盾。应高度重视牧区牧草安全，整顿完善天然牧草生产和流通环节，有效降低牧民牧草支出和努力实现“人-草-畜”动态平衡是从根本上解决牧区草畜矛盾和“三北”等重点生态工程在牧区顺利实施的关键举措。

关键词 典型牧区；生态保护；牧草安全；内蒙古

中图分类号 S-9 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）20-0247-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.059

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Collision and Symbiosis Between Ecological Protection and Herdsmen’s Livelihood in Inner Mongolia Grassland Pastoral Area—From the Perspective of Ensuring Forage Safety

Qiqige

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract Grassland ecological security is not only related to the construction of ecological security barrier in the north of our country and the process of green revitalization in ethnic areas， but also the most important part of the construction of key ecological projects such as“Three north”. Grassland has dual functions of production and ecology. It is necessary to reduce the over-dependence of traditional animaNiI3YcqW2vwxAsOwKqToSM2whOThcB0WD3sGbl5EwqI=l husbandry on grassland resources for grassland ecological protection， at the same time， the contradiction of ecology， production and life should be solved. We should attach great importance to forage safety in pastoral areas， rectify and perfect the links of natural forage production and circulation， effectively reducing herdsmen’s forage expenditure and realizing the “human-grass-livestock” dynamic equilibrium are the key measures to solve the grass-livestock conflict in pastoral areas and to implement key ecological projects such as “Three north” in pastoral areas.

Key words Typical pastoral area；Ecological protection；Grass safety；Inner Mongolia

2023年6月，习近平总书记到内蒙古巴彦淖尔市考察调研时强调：“加强荒漠化综合防治，深入推进‘三北’等重点生态工程建设是事关我国生态安全、事关强国建设、事关中华民族永续发展，是一项功在当代、利在千秋的崇高事业［1］”。党的十八大以来，习近平总书记曾多次对内蒙古的全方位发展发表重要讲话，要求把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、国家重要能源和战略资源基地、国家重要农畜产品生产基地、国家向北开放重要桥头堡［2］。这是习近平总书记和党中央着眼全国发展大局赋予内蒙古的重要战略定位和必须完成的“五大任务”。其中，生态安全是生存之本，也是交给内蒙古“五大任务”中的首要任务。2023年10月16日发布的“国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见”（国发〔2023〕16号）中明确要求内蒙古必须坚持以生态优先、绿色发展为导向，加快经济结构战略性调整；提升天然草原生产能力；支持草原畜牧业转型升级项目建设，实施草畜平衡示范县试点［3］。

内蒙古作为我国北方生态安全的重要屏障区，每年承担全国约40%的荒漠化防治任务［4］。其中，生态环境极度脆弱的干旱、半干旱草原牧区和沙漠地区是内蒙古“三北”等重点生态工程建设的主战场。近年来，通过全区各族人民的不懈努力，在草原生态保护和荒漠化防治、湿地保护、黄河流域生态安全建设、防沙治沙等多个领域取得了显著成效，“山水林田湖草沙”的一体化治理、保护和修复工作进展顺利，全区草原植被盖度和森林覆盖率明显好转。但与此同时，作为传统畜牧业主产区和牧民赖以生存的内蒙古大部分典型牧区，依旧面临着生态压力大、牧草资源短缺、生产成本上升和产业结构调整难等诸多现实困境，生态保护与牧民生计之间的“碰撞”和矛盾较为突出，机遇和挑战并存。

1 草原生态保护是“三北”生态工程建设的重中之重

在全国范围内，内蒙古是荒漠化和沙化土地最为集中，生态危害较为严重的省区之一，是我国重要的北方生态安全屏障区。其中，防止和治理草原荒漠化是全面推进“三北”等重点生态工程建设的重中之重。在草原生态保护方面，习近平总书记在内蒙古考察时明确指出：“筑牢我国北方重要生态安全屏障，是内蒙古必须牢记的‘国之大者’。总体上看，内蒙古的草原已经过牧了，要注意休养生息。［1］”内蒙古是我国草原大省，天然草原面积8 800万hm2，草原面积占全国草原总面积的22%，约占全区国土面积的74%［5］。内蒙古草原生态状况不仅影响着全区各族群众的生存与发展，也关乎全国生态安全。“国家要生态、地方要发展、牧民要生活”是当前内蒙古草原牧区普遍面临的现实矛盾和发展难题，也是顺利推进“三北”重点生态工程建设和实现生态、生产“双赢”局面的关键所在。

畜牧业是农业的重要组成部分，其良性发展是牧区民众可持续生计的重要保障。天然草原具备生产、生态双重价值，同时也表现出脆弱性和非均衡性2种特征。畜牧业生产的特点是通过畜禽消化系统和生理机能将饲草料等植物性产品转化为肉蛋奶等高端食品供人类食用。畜牧业是草原牧区的传统支柱产业，在经济结构中不仅有着极其重要的地位，也担负着保障国家农畜产品的供给任务。牧区畜牧业生产高度依赖天然草原，尤其以草地畜牧业为主要生产方式的传统牧区至今还是“靠天养畜”的粗放式经营状态。近年来，由于气候变化、超载过牧、监管不力等多种因素导致内蒙古部分典型牧区生态保护面临着非常严峻的形势，加上有些地区草地生态功能和生产功能配置不合理，导致系统功能耦合机制失调，草畜矛盾进一步突出，牧区生态、生产、生活“三生”共赢局面仍未形成［6］，人地关系（“人-草-畜”关系）长期处于失衡状态。特别是旱灾频发的内蒙古中西部干旱、半干旱草原牧区不具备自产冷季干草的功能和条件，过冬所需饲草大部分都从外地调运或在市场上购买。其中，家畜过冬和舍饲圈养关键物资——天然牧草的供给短缺和价格大幅上涨等问题一定程度上制约着内蒙古典型牧区草地畜牧业可持续发展和草原生态安全的建设步伐。

2 保障牧草安全是草原生态保护与牧民生计的核心

牧草安全不仅关乎草原生态良性循环和广大牧民基本生计，而且还直接影响禁牧休牧、草畜平衡等生态保护政策在牧区的实施效果。出于传统观念、圈养周期和饲养成本等多方面的考虑，牧民一般选择价格相对低廉的天然干草为冷季草料。一直以来，内蒙古商品化天然牧草的供给和流通基本以市场化方式运营，这虽然符合市场经济规律，但同时也伴随着诸多不确定性［7］。

2.1 天然牧草资源短缺，供需体系有待完善

内蒙古天然干草主产区主要集中在呼伦贝尔市4个牧业旗和锡林郭勒盟少数几个典型牧业旗。一直以来，内蒙古天然牧草的生产、流通、销售被少数牧草企业和中间商长期垄断。从现状来看，有些牧草企业和外来商家长期租赁无畜牧户的草场、嘎查村集体草场和禁牧草场，并以产业化打草、商业化经营的模式进行天然牧草的生产、流通和销售。对牧草企业和商家而言，类似规模化、标准化和产业化经营无可厚非，但对于消费者主体的广大牧民而言，市场主导权和定价权等关键环节集中在少数牧草企业和个人手里可能会存在诸多不确定性。当前，牧区市场上流通的天然牧草品类相对单一，来源地有限，目前尚未形成相对成熟完整的多元化跨省跨区域的天然牧草存储、运输和销售体系，牧民购买牧草时可选范围并不多，只能与中间商被动交易。另外，牧区自然灾害频发，特别是遭遇春季旱灾使补饲时间大幅延长，冬季雪灾使交通物流受阻，加上多数牧户对灾害预判不足，抗灾应急饲草储备不充分，牧区基层社会化服务不完善和牧草商市场垄断等多种风险因素叠加导致受灾牧民普遍陷入困境。

2.2 牧草价格连年攀升，生产成本居高不下

在内蒙古大部分典型牧区，由于没有耕地和饲料地，补饲所需的饲草料绝大部分从市场上购买。然而，因牧区饲草料供给市场网络不够完善、政府重视不足、物流成本高和中间商加价等多重因素叠加导致牧草价格不断高涨，特别是自然灾害年份更加突出。以锡林郭勒盟苏尼特左旗北部某牧业苏木为例，2018—2023年优质牧草价格从600元/t涨至1 900元/t。一头成年繁殖母牛的舍饲过冬牧草成本从2018年的1 125元增至2023年的3 563元（舍饲圈养期5个月），牧草价格和舍饲成本涨幅高达216.7%（表1）。上述支出不包括玉米、豆粕等精饲料成本、防疫成本、劳动力成本和因自然灾害（如春季干旱、冬季雪灾等）导致的舍饲期延长等其他不可预知的成本。实际上，近几年内蒙古部分牧区因冬季多雪、春季干旱等自然灾害导致实际舍饲期大幅延长。比如2023年锡林郭勒盟中西部、巴彦淖尔市北部等牧区遭受了严重旱灾，一直到6月中旬都没有降水，沙尘暴频发，牧草返青延期至7月份，牲畜舍饲圈养期长达8个月，牧民只能继续购买高价牧草为牲畜保命。受访牧民普遍表示，他们当前最关注的是抗灾保畜、牧草价格和畜产品市场行情等与他们密切相关的生计问题。

从牧草价格和舍饲成本来看，内蒙古典型牧区传统畜牧业的生产经营面临着严峻的考验。实际上，天然牧草的短缺和价格不断攀升导致多数牧户难以承受高额的牧草投入。为节省饲草开支，有些牧民尽量减少饲草投喂量，其结果是牲畜掉膘严重、母畜繁殖能力下降和出售所得更低而形成恶性循环。另外，个别牧户因买不起牧草而只能在个人草场上过度放牧或周边禁牧区内偷牧夜牧。虽然这是少数牧民的无奈之举，但这必然会对草原生态保护和荒漠化综合防治造成一定程度的负面影响。

2.3 畜产品行情波动大，畜牧业经营受打击

近年来，牧区畜产品市场行情波动较大，出售价格连年下降，特别是牛肉价格从2023年开始断崖式下跌。目前，牧区活牛出售价格与2021年相比下降了50%以上。以苏尼特左旗2023年末畜产品市场行情为例，个体体重约150 kg的本地品种牛犊活售价从2021年的6 000元以上降至2 800元左右，成年母牛活售价也从10 000元/头以上降至5 000元/头以下。羊肉价格也不例外，以牧民出售比例最多的羔羊（白条）为例，2021年度市场收购价为74～78元/kg，到2023年降至55～58元/kg（分等级收购），跌幅近20元/kg，这说明牧民出售1只羔羊利润与2021年度相比下降了400～500元。事实上，畜产品价格激烈波动不仅对内蒙古传统牧区畜牧业生产极大影响，乃至对全国养殖业大环境也必然造成较大的冲击。

畜牧业养殖成本的大幅上涨（主要是饲草料成本）和畜产品价格下跌使部分牧民负债严重。如苏尼特左旗北部某嘎查，笔者入户调研的23个牧户中19户有贷款，户均负债超过15万元，最多的一户负债近50万元。除部分特殊因素外，畜牧业投入大、回报低是多数牧户负债累累的主要原因。笔者对内蒙古不同牧区连续5年跟踪调查发现，除了牧草价格由于物流成本不同而有所差别以外，多数牧区情况几乎大同小异，生产成本高、畜产品价格低、牧户负债严重等现象普遍存在。一直以来，牧户养殖的牲畜数量是衡量牧民生活水平的主要标准。然而，当养殖成本不断上升，甚至出现赔本经营时，典型牧区传统畜牧业将会陷入极大的困境，从而导致草原生态压力增大，无畜户增多和牧民贫困化，这种现象客观上影响了牧区经济-社会-环境的协调发展。

3 完善路径与优化策略

防止草原荒漠化的核心内容是尽量减少畜牧业对草地资源的过度依赖，尤其要避免超载过牧和掠夺式使用草场，使脆弱的草原植被得到休养生息和休牧轮牧的效果。然而，当畜牧业生产成本不断上升，甚至出现投入与回报倒挂时，牧民自然会更加依赖天然草牧场的使用频率。国家生态保护工程的推进必须兼顾牧民生计问题，为牧民生计改造提供替代性利益补偿或不降低使用者经济利益为前提。多数牧区，在超载过牧和草原生态保护问题上广大牧民其实非常理智，也很有想法。他们普遍认为，保障牧草安全是解决问题的根本，只要能相对低价买到天然牧草部分替代从大自然中的索取量，有效降低畜牧业生产成本的同时进一步加强监管力度，草原生态保护和“三北”生态工程建设一定会实现良性循环状态。

3.1 重视牧草安全，完善市场供需体系

一直以来，牧草安全未能得到各级政府部门的足够重视，也没有将其摆到合适的战略位置，在宏观经济调控过程中也没有将牧草饲料业纳入其中，现阶段牧草行业发展依然属于自主发展阶段。随着草原生态压力与日俱增和传统畜牧业转型升级，牧区牧草产业的健康发展显得非常重要，建立健全完善的牧草产业政策支持体系、管理体系和市场流通体系十分必要。建议各级政府将“牧草安全”摆在草原生态保护的战略首位，并以此为切入点适当干预天然牧草的产地建设、市场流通、应急储备、质量监督、供需调节、精细加工、技术推广等关键环节，并进行科学化管理是减少草地资源的过度依赖和缓解草原生态压力的有效措施。政府干预并非指全方位干涉，而是以行政手段进行产地监管、市场疏导、资源整合和政策补贴等方式调节市场供需平衡和保障天然牧草的低价、安全供应。

3.2 以牧户生计发展推动草原生态保护

草原生态保护不能只依赖国家权威，而必须得到牧区牧民的全方位支持。政府主导的草原生态保护工程是一个动态过程，应充分重视当地牧民的主体作用和牧区普遍面临的生态、生产、生活“三生”矛盾，这样方能有效避免制度设计与实际落实之间产生的张力。其中，保障牧民可持续生计是所有问题的核心。在推进中国式现代化和共同富裕目标下，草原生态保护和治理需以牧民生计发展带动生态秩序的维持。除传统畜牧业以外，需大力提升牧区第二、三产业的协调发展促进牧区产业融合，满足牧民群体日益增长的生计生活需求才能充分激发草原牧民有效参与到草原生态共建共治共享的积极性。实际上，只有充分保障牧民可持续生计问题，尊重和发挥牧民主体性作用，以产业转型、三产融合等措施有效缓解牧区“三生”矛盾是减少牧区牧民对草地资源的过度依赖和YIQ8tJ6Ma1nVwN81+UuxpQ==从根本上保护草原生态环境的有效途径之一。

3.3 严格整治天然牧草生产环节中的不规范行为

目前，内蒙古天然牧草的生产、流通和销售主要集中在部分牧草企业和个人手中。然而，商业化运作意味着经营者始终考虑利益最大化。现实情况是受到经济利益驱动，有些牧草企业或个人一定程度存在不到季节提前打草、不留茬超低打草、不遵守轮刈制度连续打草、不按规定预留草籽带等掠夺式打草行为［8］。这必然会造成天然打草场退化、牧草产量锐减、植物物种减少等严重后果。特别是个别不良商家善打法律“擦边球”，借助禁牧草场可以适当打草补贴牧民饲草供给之名，在禁牧草场内掠夺式打草行为屡禁不止。2021年10月1日起实施的《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第33条虽然明确规定对不按规定打草行为的处罚标准，但有些地方职能部门没有严格履行相关法律法规，一定程度存在监管不力、处罚不严和管控缺位等现象。对此，基层政府部门应严格执行相关法规条例，对天然牧草产区内的打草期、留茬高度、采豁强度和预留草籽带等关键环节进行科学监管，大力整治破坏草原的不法行为。

3.4 加强农牧互补合作模式，减轻草原生态压力

2023年中央一号文件提出，建设优质节水高产稳产饲草料生产基地，加快苜蓿等草产业发展；大力发展青贮饲料，加快推进秸秆养畜；深入推进草原畜牧业转型升级，合理利用草地资源，推进划区轮牧。内蒙古是我国农业大省，农村地区丰富的农副产品及饲草料可有效弥补牧区的短缺，农村和牧区加强合作、资源互补、协同发展是未来的必然趋势。另外，“异地借牧”和“转场越冬”成为近年来农牧合作的典型案例。如呼伦贝尔市部分牧民自发组织跨旗县、跨盟市甚至跨省区的“异地借牧”和“转场越冬”尝试取得了显著成效。上述农牧互补合作模式有效解决了牧区过冬饲草料短缺问题和农区秋收后闲置农地的充分利用，并减轻牧民牧草成本的同时使农民增收。在充分保障家畜跨区域移动中做好疫病防控的前提下，异地借牧和转场越冬等农牧区互助合作方式值得参考和推广。除此之外，内蒙古在地理位置上横跨三北地区，接壤8个省区，紧邻东北三省等农业强省。因此，应不断加强跨省市农牧结合的饲料供应链，有效利用农区盛产的秸秆等可利用资源，推进建立内蒙古草原牧区与各农业大省间的“南草北调”“东草西调”工程［9］。这不仅能有效缓解牧区天然牧草供给压力，客观上降低草料价格和节省牧民生产成本，而且对保护脆弱的草原生态环境起到积极作用。

3.5 种养结合，减少草地资源的依赖

近年来，在各级政府的产业调整和政策支持下内蒙古人工饲草种植产业得到迅速发展，特别是苜蓿、燕麦和羊草等优质商品草产业化发展取得显著成效。目前，已形成以阿鲁科尔沁旗为核心的科尔沁苜蓿区、以呼伦贝尔为核心的寒冷苜蓿区等八大苜蓿产业聚集区。以“中国草都”——内蒙古阿鲁科尔沁旗为例，目前年产商品草65万t，占全国商品草供给量的20%，产值达12亿元［10］。但从现状来看，产业化种植的商品草对缓解牧区牧草短缺问题效果不明显，其主要原因是苜蓿、燕麦等优质商品牧草价格比天然牧草昂贵。对一般牧民而言，首要考虑的是牲畜的低成本过冬问题。因此，建议整合现有牧草种植基地，以政策补贴、项目扶持等方式鼓励牧草企业着重发展高产量、低成本的普通牧草和一年生牧草的种植和生产。同时，应重点扶持天然牧草核心产区，对有条件的产草区引进或配备种植、刈割、运输、贮藏、加工等现代化技术设备，提高其抗灾能力和牧草产量。

4 结语

草原生态安全是我国“三北”重点生态建设工程的重中之重。草原生态治理与荒漠化防止不仅关涉我国北方“绿色长城”的建设进程，亦是推进民族地区乡村振兴与共同富裕的重要保障。如何实现草原生态保护与牧民生计之间的权益平衡，是草原牧区普遍面临的现实问题。应结合牧区实际因地制宜、分类施策，要充分认识到草原生态保护工作的长期性、艰巨性、反复性和不确定性。建议完善牧草产业政策支持体系，攻克牧草产业关键薄弱环节，优化牧草产业政策实施内容［11］，以牧草安全为切入点完善牧区饲草料供给市场网络，调整牧草生产、流通、销售体系，减少草原生态压力，构建草原生态共建共治共享机制是推进中国式生态治理现代化的本质要求，也是实现草原牧区绿色振兴的关键所在。

参考文献

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［2］ 孙绍聘. 在全面建设社会主义现代化国家新征程上书写内蒙古发展新篇章［EB/OL］.（2022-09-21）［2023-07-24］.https：// www cntheory.com/xxsbzl/xxsbzywzxd/sblt/202209/t20220921_52759.html.

［3］ 国务院.国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见：国发〔2023〕16号［EB/OL］.（2023-10-16）［2023-07-24］.https：//www. gov.cn/zhengce/content/202310/content_6909411.htm.

［4］ 每年承担中国约40%荒漠化防治任务内蒙古开出“治沙药方”［EB/OL］. （2020-09-23）［2023-07-24］.https：//www. chinanews.com.cn/gn/2020/09-23/9298280.shtml.

［5］ 于杰.内蒙古：保护近3/4国土面积的天然草原［EB/OL］.（2019-07-31）［2023-07-24］.http：//news.cntgol.com/dlsy/2019/0731/229536.shtml.

［6］ 李武，钱贵霞.草原生态产品价值内涵、分析框架与实现路径［J］.农业经济与管理，2023（6）：59-69.

［7］ 其其格.绿色发展导向下解决内蒙古牧草短缺问题的几点思考［J］.北方经济，2020（10）：6-9.

［8］ 文明，刘小燕，永海.干旱半干旱牧区草原生态保护政策的调整与完善：基于内蒙古牧区的调查研究［J］.前沿，2021（3）：86-94.

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［10］ 赵丹.阿鲁科尔沁旗：“中国草都”释放纯净发展魅力［EB/OL］.［2018-04-09］.https：//inews.nmgnews.com.cn/system/2018/04/09/012477958.shtml.

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