“三权分置”盘活空心村宅基地资源实现路径

摘要 自2018年中央一号文件正式提出宅基地“三权分置”制度，宅基地制度改革进入了新阶段，此阶段的目标导向为弱化保障功能与强化财产功能。在全面推进乡村振兴背景下，具备空心化特征的村庄是乡村振兴的难点，而土地资源是乡村产业发展不可或缺的要素，利用存量宅基地资源同时赋予农民更多财产权是打破“空心村”土地困境的关键突破口。“三权分置”作为新时期的宅基地制度安排，应当动态地同乡村振兴战略相结合，合理消化村庄闲置宅基地资源。基于此，如何促进“空心村”宅基地“三权分置”有效实现从而助推盘活土地资源是当前的重要问题，通过分析河南省南阳市11个行政村的闲置宅基地现状，并提出相关政策建议。

关键词 宅基地；“三权分置”；“空心村”

中图分类号 F 321.1 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）20-0241-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.057

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Implementation Path of Three Rights Separation and Revitalization of Hollow Village Homestead Resources

TIAN Yun-teng

（Henan University of Economics and Law， ZhrlFuVkxD6YNxIV0FFIwd0qYcGUYQzY5ZUcC36eoLaQs=engzhou，Henan 450046）

Abstract Since the No. 1 central document of the Central Committee of the Communist Party of China （CPC） formally put forward the system of “separation of three rights” for homestead in 2018， the reform of homestead system has entered a new stage. The goal of this stage is to weaken the security function and strengthen the property function. In the context of comprehensively promoting rural revitalization， villages with hollow characteristics are the difficulty of rural revitalization， and land resources are an indispensable element of rural industrial development. Utilizing existing homestead resources while endowing farmers with more property rights is the key breakthrough to break the land dilemma of “hollow villages”. As a new arrangement of the rural homestead system in the new era， the separation of three rights should be dynamically combined with the rural revitalization strategy， and the idle rural homestead resources should be reasonably digested. Based on this， how to promote the effective implementation of the “three rights separation” of “hollow village” homesteads and help promote the revitalization of land resources is an important issue at present. This article analyzes the current situation of idle homesteads in 11 administrative villages in Nanyang City， Henan Province， and proposes relevant policy recommendations.

Key words Homestead land;“Separation of powers”;“Hollow village”

人地关系在正式制度与非正式制度交织的乡村治理中占重要地位，在维护乡村社会秩序稳定中起重要作用。习近平总书记在2022年12月23—24日的中央农村工作会议上强调，深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线［1］。农村人地关系极其重要，其中宅基地问题不仅是政策焦点，更是农村地区长治久安的润滑剂，而从经济角度看，合理消化利用存量宅基地、扩大集体建设用地更有利于促进城乡之间要素流动。

中华人民共和国成立后，农村宅基地的发展阶段经历了宅基地农民单一产权时期、宅基地“两权分离”时期和宅基地“三权分置”时期的演进［2］。宅基地制度演变与农民的观念息息相关，农户家庭世代繁衍积累下来的财产主要体现为“祖宅”“祖屋”和“田宅”［3］。随着市场经济的进一步改革深入，农民对于宅基地产权特别是财产权的归属感更加强烈。然而，在农村普遍空心化的背景下，农民心中这一根深蒂固的观念与现行宅基地制度依旧存在微妙的冲突。农村空心化是由于农村人口向第二、三产业转移就业引起人走屋空的现象，以及宅基地普遍建新不拆旧、新建住宅逐渐向外围扩展导致的一种“外扩内空”的不良演化过程［4］。具备空心化特征的农村是乡村振兴中的难点，“空心村”闲置宅基地过多，如果不充分利用会造成大量土地闲置，而土地资源在全面推进乡村振兴过程中起着重要作用，合理规划“空心村”宅基地布局，利用存量宅基地资源同时赋予农民更多财产权是打破“空心村”土地困境的关键突破口。2018年，基于第一批宅基地改革试点中各地区的成效，中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”［5］。宅基地“三权分置”改革是落实乡村振兴战略、保障农民安居乐业的基础平台和必要抓手［6］。“三权分置”作为新时期的宅基地制度安排，应当动态地同乡村振兴战略相结合，合理消化村庄闲置宅基地资源。鉴于此，如何因时因地制宜推进“三权分置”从而助推盘活“空心村”土地资源是摆在当下的重要议题。

1 空心村宅基地基本现状与现实困境

1.1 基本现状：闲置成为常态

该研究选取南阳市镇平县杨营镇下属11个行政村的调查数据，由笔者走访调查所得，见表1。所选11个行政村共性问题是村庄宅基地大量闲置，其中闲置宅基地数量主要取决于所选行政村户口基数。

杨营镇仅仅是全国农村宅基地现状的缩影，根据第三次全国农业普查数据，全国现有农村宅基地数量大概为25 972万处，2019年，王良健等专家通过统计学的方法对农村宅基地进行研究，得出农村宅基地的空心率为29%，按这个数据计算，全国有7 568万处宅基地处于闲置状态。这是一个极其庞大的数字，它不仅揭示了全国宅基地闲置过多的现象，而且预示着合理消化存量宅基地是乡村振兴下一步的重点工作。

这些处于闲置状态的宅基地大致分为以下2类：

继承性闲置。一是祖上传下来的老宅基地，年轻人独立一户已经有了宅基地，所以这种一般很少有人居住，多数处于闲置状态。二是年轻人成家立业后，选择另立门户，重新在其他宅基地上建设房屋，原来的宅基地就处于闲置状态。三是子女继承宅基地后，外迁到其他地方，宅基地自然也闲置下来。

流动性闲置。一是大量农民工长期进城打工，房屋长期处于闲置状态，无人居住。二是部分农民工在市民化的浪潮下，在城市购置房产进城定居，农村房屋就成为闲置状态，这类情况存在很大部分的危房甚至坍塌住房，不仅造成资源闲置而且影响村容村貌。三是农民自身买卖宅基地产生闲置，虽说宅基地不能买卖，但农民通过村落内部交易，就产生了闲置宅基地。

1.2 盘活“空心村”闲置宅基地的迫切需求

1.2.1 城乡资源双向流动，乡村结构亟待调整。

近年来，随着城乡融合战略进一步深入，大量资源的涌入带来乡村产业发展用地需求不断增加，而宅基地制度的滞后性与不适应性越发明显。宅基地制度安排导致农民仅有宅基地使用权而缺乏完整的财产权利，由于各项异质性因素，农民退出意愿并不强烈。因此，农村出现了大量人走地不动、建新不拆旧的现象，导致农村建设用地紧缺，土地资源不能得到适度集聚和合理利用，严重阻碍了乡村发展。

1.2.2 拓展“三权分置”内涵，重构乡村人地关系。

土地作为重要的经济要素，是构成生产关系和一切经济关系的基础。长期以来，为实现快速工业化和城市化，中国通过行政力量挤压农业，导致乡村人地关系失衡。其中宅基地表现最为明显，在“农二代”生产生活方式变化引领所引起的乡村分化背景下，宅基地制度改革成为解决乡村废弃闲置、无序扩张乱象，保障农民财产权利和从事非农工作权利以及扩大外部资本流入和外来人员准入的核心制度安排。从宅基地改革试点来看，大部分试点地区主要通过宅基地复垦，以节余指标、地票、集地券等方式有偿交易，允许农民自愿退出宅基地。浙江义乌率先开展了宅基地“三权分置”探索，河南长垣通过“按人确认、按户行使”的方式行使资格权，一系列改革措施无不是朝着显化宅基地财产权、寻求宅基地有效治理的方向。

2020年9月，新一轮农村宅基地制度改革试点启动。在2021年2月国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，中央农办秘书局局长吴宏耀也曾介绍，新一轮农村宅基地制度改革试点的核心是探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式［16］。从试点地区来看，首先是在确保农民利益不受损的前提下，积极开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作；其次是鼓励农民通过自营、出租、入股、合作等一系列方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，增加农民的财产性收入；最后是进而整合土地资源，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业，壮大村集体经济。深入发掘乡村生态涵养、休闲体验、文化传承等功能，实施乡村休闲旅游精品工程，推进乡村旅游高质量发展。进一步有效拓展“三权分置”内涵，重构乡村人地关系，推进乡村人、地、业等要素的和谐有机统一。

1.3 盘活“IWpzmJS6WTYBOrT8fqaJHQ==空心村”闲置宅基地的现实困境

1.3.1 公平与效率难以兼顾。

众所周知，宅基地制度唯一不变的是它的社会保障功能。全国农民人口基数大，缺乏抗风险能力的农民更不在少数，宅基地制度仍需要保留福利保障功能［7］。同时，在农民群体中，迫切需要宅基地财产权以获得财产性收入的也占很大一部分。这部分人分为3类情况：第一类是已有宅基地但又获得继承宅基地的村民，这类村民名下有2处甚至更多的宅基地；第二类是进城落户或乔迁他处的村民，位于村庄的宅基地对于他们来说实属鸡肋，这类情况出租或是售卖的意愿较强；第三类是进城务工但未落户在城市的村民，这类村民对宅基地财产性收入的意愿相对于第二类较弱。综合看来，保证村民“户有所居”的公平与增加宅基地财产性收入的效率产生了冲突，因此，做到既维护公平又兼顾效率是盘活宅基地资源的重点。

1.3.2 产权与管制之间的矛盾。

国家近几年为保证农民居住权益，同时达到耕地保护的目标，不断强化管制，其主要措施有面积限制，一户一宅；严控管控，集中建房；严格审批，上收权限。国家审视宅基地更多是政治属性，保护耕地安全与农民居住权益，而农民更多是经济属性，视宅基地为私产，以谋求其财产权的实现，这就导致强化管制的国家与谋求显现财产权的农民之间冲突加大，宅基地的乡村内部治权几近丧失［11］。但这种以政策手段强压市场调控的方式并不长久，市场在资源配置中起决定性作用，一旦冲破张力，可能会出现宅基地低价转让等管制无效的局面。因此，必须重新审视管制强化与产权弱化之间的矛盾，在保证户有所居的前提下适度放活使用权，有效释放村庄存量用地，合理利用村庄土地资源，重新完成土地要素配置，使宅基地与乡村振兴相关要素有机结合，发展乡村产业。

1.3.3 文化传承的依赖造成盘活宅基地难度较大。

依赖于中国不中断文明清晰的历史脉络，中国人的乡土情结在世界上独树一帜。落叶归根的理念深深烙印在中国人心里的同时也对现代乡村发展有着深远影响，很多农民认为宅基地是落叶归根的“根”，认为宅基地及房屋是祖上留下的财产，承载着家庭传承的意义，即使房屋坍塌或成为空地也不会轻易放弃。很大部分进城务工或是落户的农民，把宅基地视为将来养老的需要，宁愿闲置也不愿接受有偿退出或置换。而且有不少农民习惯于农村随心所欲的生活，认为农村的田间地头比城市的便捷服务重要得多，由此乡土文化与城市化的趋势产生了冲突。

2 “三权分置”盘活宅基地资源的实现路径

2.1 引入市场机制，适度放活宅基地使用权

2023年中央一号文件指出，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让［17］。由此看来，“三权分置”盘活“空心村”土地资源的实现路径重要突破口是放活使用权，放活使用权不仅在于显现宅基地财产权，而且要同时给予相应的经营权［8］。为保证农民的居住权益，农村集体成员满足条件无偿获得宅基地的方式具有一定的合理性，但无偿性首先导致了宅基地布局利用不合理而且造成了大量的闲置浪费，同时衍生出的封闭性阻碍了宅基地成为市场配置要素，所以宅基地社会保障功能强、财产功能弱、市场化程度差必须重新审视。从宅基地制度改革的现实需求和发展方向来看，应该在落实成员一户一宅的前提条件下，尝试改革宅基地的无偿分配和取得制度。采取地票等一系列方式分割宅基地使用权的财产属性，采取市场调节方式，充分发挥宅基地的经济价值，增加农民收入［9］。基于此，“三权分置”政策改革下，适度放活宅基地使用权的核心自然就在于如何促进和保障宅基地在市场中公平、顺畅、合理流转，最大限度发挥宅基地的使用价值，以充分实现其财产功能［10］。

2.2 赋予地方更多土地治权，强化农民个人主体产权

2015年宅基地改革首批试点城市中，取得改革授权的3个城市，浙江义乌、四川泸县和江西余江在宅基地制度试点中均选择了强化财产权，显现宅基地财产属性，同时寻求有效治理的方向［11］。尽管3个试点城市宅基地改革面向均具有异质性，但总体来说取得土地治权的浙江义乌、四川泸县和江西余江在探索宅基地有偿使用、自愿退出、宅基地入市交易和转让以及赋予宅基地使用权和农房担保、抵押权能等方面的成绩值得借鉴，浙江义乌、四川泸县和江西余江的成功恰恰表明了中央政府赋予地方更多土地治权的决策是极其正确的，地方政府因时因地制宜强化农民个人主体产权的方向也是正确的。明确宅基地和农房财产属性内容，完善宅基地和农房的用益物权权益，有效治理宅基地无偿使用困境，重塑乡村系统结构，探索宅基地有偿使用机制，改革宅基地成员权和封闭性，从而有效化解宅基地强管制与弱产权之间的冲突，实现宅基地有效治理。

2.3 依托农村集体经济组织合理规划利用闲置宅基地资源

农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的组织，农村集体经济组织是参与乡村治理的重要主体，在保护农民宅基地权能完整、归属清晰、流转顺畅等方面起着重要作用。依托农村集体经济组织，合理规划利用闲置宅基地资源，既要体现公有制集体组织优越性，又要充分调动农民个体积极性，形成农村集体经济运行新机制。一是有效管控宅基地取得和住房保障，实施村庄更新和宅基地村集体统一组织有偿调剂。二是根据本村因地制宜，适时有偿收回闲置宅基地，扩大村集体建设用地资源，发展乡村产业。三是坚持规划先行，首先严格审批建房权限，杜绝占用耕地或是农村集体建设用地建房现象发生，合理规划本村住宅区，引导农民建房“建新拆旧”，改善村容村貌，从而达到有效去空心化。四是以宅基地改革促进农村建设用地有效布局，实现要素组合的最优化。首先通过制度设计有效清退宅基地废弃闲置现象，解决村庄无序扩张乱象，扩大农村建设用地；其次显现财产权利提高农民收入，保障农民从事非农产业权利；最后是开放外部资本以及企业家乡村准入的核心制度安排，有效促进城乡之间要素流动。总体来说，宅基地制度改革在一线的实践过程中，必须坚持以农村集体经济组织的公有制为主体，放活市场调节，逐渐开放村庄的封闭性，实现乡村人、地、业、村与城市之间的双向要素流动，加快促进城乡融合发展。

3 政策启示与小结

人地关系在正式制度与非正式制度交织的乡村治理中占重要地位，在维护乡村社会秩序稳定中起重要作用。“三权分置”的突破口源于宅基地制度顶层设计中政治因素的无偿性、成员性、封闭性，同时无偿性与封闭性也限制了经济因素的发挥，失去了市场的自我调节功能。在几轮宅基地改革试点里，获得宅基地改革试点授权的地区，其宅基地制度改革与设计明显朝向寻求有效治理与明晰财产权利的方向，这是多方行为主体（政府、集体、农户等）互动和共同逻辑演化的结果。同时这个结果昭示了宅基地制度改革可能的方向，即国家在实效管制的前提下有序强化宅基地产权，明确宅基地和农房财产属性内容，完善宅基地和农房的用益物权权益，破除宅基地无偿使用困境，探索宅基地有偿使用机制，畅通城乡协调发展要素。

2016年4月，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村农村改革座谈会上明确要求：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。［18］”总书记多次强调深化农村宅基地制度改革要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这3条底线［19］，实现好、维护好、发展好农民权益。宅基地“三权分置”是乡村振兴的重要制度性供给，普遍将宅基地“三权分置”改革视为乡村振兴的重要抓手，值得注意的是，在宅基地制度改革过程中，必须守住3条底线的原则，把握好“收”与“放”的辩证关系，处理好

土地的政治与经济属性的逻辑关系。在这些前提下，逐步开放宅基地使用权，不断扩大集体建设用地空间，回应人口和资本下乡所引起的用地需求，加快要素流动，发展乡村产业，有效促进农村农民共同富裕。

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