老龄化背景下政府治理路径探析

摘 要：2024年全国民政工作会议明确提出，提升应对人口老龄化的社会治理能力至关重要。在推进中国特色现代化道路的过程中，人口老龄化已成为我们不得不正视的重要挑战。我国目前已步入老龄社会，养老问题的有效治理与社会稳定、和谐发展息息相关。随着人口老龄化加剧，养老服务的需求不断上升，供需矛盾日益突出，这给政府老年服务行业的治理带来了前所未有的压力。因此，政府需优化治理职能，推动传统家庭养老模式向以政府主导、家庭与社会组织、养老机构等多方参与的社会化养老模式转变。借助现代化养老手段，实现老年服务行业的有效管理。本文旨在审视当前政府治理现状，针对现有治理手段的不足，提出了一系列针对性的改进措施，以提升老年服务行业中的政府治理效能。

关键词：老龄化时代；政府；治理

中图分类号：D669.6;C924.24 文献标识码：A 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）10 — ０1１６ — ０４

一、老龄社会背景下政府治理现状

（一）智慧养老的初步探索

在信息化的浪潮推动下，智慧养老的概念逐渐萌芽，为我国养老服务事业的发展开辟了新的方向和途径。观察我国智慧养老领域的现状，我们可以看到智能家居、智能医疗器械以及远程健康监控系统均取得了显著成效。新兴的智慧养老技术以其独特的优势，为政府治理工作提供了更多渠道和解决方案。然而，由于智慧养老模式尚处于起步阶段，仍存在一些明显的不足，具体体现在以下几个方面：

首先，成本问题突出。智慧养老技术的研发成本相对较高，引入这些技术需要大量的资金和资源投入。此外，日常运营和维护也需要一定的成本。

其次，操作难度成障碍。对于一些老年人而言，接受新技术存在难度，他们很难熟练掌握智慧养老设备的操作方法。即便理解了设备的工作原理，实际操作时也可能会遇到各种困难和挑战。

最后，信息安全问题不容忽视。智慧养老技术在运行过程中收集和接收的信息大多涉及老年人的隐私。在信息传输和交互过程中，一旦出现安全漏洞，可能导致信息泄露或丢失，从而对老年人的日常生活造成负面影响。

（二）养老服务事业的快速发展

展望未来，我国人口老龄化的两个峰值预计将与党的二十大提出的“两步走”战略目标的时间节点高度契合。根据国家统计局最新数据，截至2023年，我国60岁及以上人口已达2.9亿，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口达到2.1亿，占比15.4%。预计到2035年，我国将步入重度老龄化阶段；而到2050年，老年抚养比将达到新的高峰。因此，我们必须积极接受、适应并拥抱老龄社会，加快提升人口老龄化社会治理水平，以现代化的社会治理手段支撑和服务于中国式现代化。

在人口老龄化加速的背景下，我国养老服务事业既面临巨大机遇，也伴随严峻挑战。一方面，市场需求规模庞大。目前，我国养老服务市场的整体规模已超过5万亿元，预计到2025年底，市场规模将进一步扩大至10-12万亿元。市场需求的持续增长，为我国养老服务事业提供了快速发展的动力。另一方面，养老服务业态已由单一服务模式向多元化服务模式转变，新型服务模式不断涌现。以社区养老为例，它为老年人提供了更多的选择空间，使老年人能够根据个人需求选择合适的服务内容，增强了他们的选择权和自主性，从而提高了养老服务的满意度。然而，养老服务事业的发展也对我国政府的治理能力提出了更高的要求。综合分析我国养老服务的现状，发现存在以下主要问题：

首先，行业门槛较低。随着养老服务市场规模的扩大，越来越多的民营企业进入该领域。由于准入门槛低，导致服务质量参差不齐，供需矛盾日益突出。这不仅带来了服务效率低下、质量不佳、居住条件差等问题，还无形中制约了养老服务事业的进一步发展。

其次，缺乏高素质服务人才。当前，我国养老行业面临的主要问题是高水平服务人才的短缺。受薪资水平、政策机制等多方面因素的影响，从事养老护工行业的人员相对较少。许多养老机构不得不依赖非正规人员或社会志愿者提供养老服务，这种运营模式缺乏稳定性，难以确保服务的质量和效率。

（三）养老保险制度的持续优化与完善

我国养老保险制度自建立以来，经过数十年的发展，其基本框架日臻完善，覆盖范围逐步拓宽，参保人数不断攀升，这一切都得益于政府部门的长期努力。在养老保险制度的演进与完善过程中，取得了显著成就，主要体现在以下几个方面：

首先，现行的多层次养老保险体系契合我国国情。传统的养老保险模式主要依靠国家承担费用，这种模式给政府财政带来较大压力。随着养老保险制度的逐步完善，费用承担机制已转变为国家、企业与职工共同参与的多主体模式，这不仅减轻了政府与企业的负担，还增强了职工的自我保障意识，使其更加重视投保的重要性。

其次，社会统筹与个人账户的有效衔接。养老基金的统筹管理体现了“大数原则”，既实现了社会互济，又有效分散了风险，实现了负担的均衡。个人账户则体现了效率原则，通过将养老基金与职工的贡献挂钩，确保了公平与效率的统一。社会统筹与个人账户的结合，既保障了劳动者的基本生活权益，又彰显了养老保险制度的社会公平性。

最后，推动了养老保险格局的良性发展。我国养老保险制度的优化和完善，紧密依托社会经济发展水平，构建了层次分明的养老保险格局。目前，我国主要提供基本养老保险、个人储蓄型养老保险以及企业补充养老保险三大类别，这一制度设计既承担有限责任，又有效避免了“高福利”陷阱的出现。

二、老龄社会背景下政府治理面临的挑战

（一）社会“恐老”情绪普遍存在

面对全球性的老龄化问题，各国均不可避免地步入老龄化时代。这是一个客观现象，符合自然规律。然而，鉴于我国庞大的人口基数，老龄化问题显得尤为严峻，社会“恐老”情绪亦较为显著。

首先，在国家层面，随着医疗卫生条件的改善，人均寿命不断延长，老年人口比例逐年上升，导致医疗和养老服务需求激增。这些服务的提供离不开政府财政的支持，而老年人普遍消费水平较低，这无疑增加了国家财政的负担。

其次，在社会层面，养老服务对社会资源的需求日益增长，但我国许多地区养老设施尚不完善，养老机构数量有限，供需矛盾突出。随着老龄化程度的加深，这一矛盾将愈发尖锐，对社会资源的压力也将持续增加，进而加剧社会组织的经济负担。

最后，在家庭层面，独生子女家庭在赡养老人方面面临巨大压力。现代生活节奏加快，年轻人不仅要应对高昂的房价，还要承受工作和生活的双重压力，这些压力的累积导致年轻一代及老年人群体普遍存在“恐老”情绪。

（二）治理主体职责模糊与城乡养老差距问题

在我国，城乡养老服务的差距显著，这源于城乡经济发展水平的不均衡和居民收入的较大差异。随着城市化步伐的加快，大量农村劳动力迁入城市，导致城市家庭需要赡养的老人数量增加，而农村地区则面临劳动力流失的挑战，进一步加剧了城乡养老压力的不平衡。此外，城乡在养老观念上也存在显著差异：城市居民更倾向于依赖养老金及社会福利，而农村居民则主要依靠子女赡养。

在应对人口老龄化的治理过程中，涉及的参与主体众多，包括老年人自身、政府、家庭、市场以及社会组织等。这些主体在老龄社会治理体系中的责任和义务各不相同。然而，目前存在的一个主要问题是治理主体间的职责划分不明确，彼此之间的联系不够紧密，缺乏有效的合作机制，导致治理合力不足，进而影响治理的质量和效率。政府部门作为核心参与主体，应当发挥引导和扶持作用。但在许多地区，对老龄社会治理问题的重视程度仍需提高，政府部门未能充分认识到自身的主体地位，实际治理过程中的投入不足，使得治理效果不尽如人意。

（三）老龄政策与法律的完善势在必行

老龄政策与法律是维护老年人合法权益的重要保障。构建一套全面、成熟的老龄政策与法律体系，不仅需要涵盖老年人的日常生活、工作、娱乐和医疗等多个方面，而且在当前背景下，我国的相关政策法规仍需进一步优化和完善。

首先，随着社会经济的快速发展，我国老龄化问题的现状已发生显著变化，然而，《老年人权益保障法》未能及时跟进，缺乏必要的更新与完善，导致其在先进性和前瞻性方面存在不足。

其次，现行的老龄政策与法律规章制度尚显不够具体和细致。目前，针对我国养老事业的专门立法仅有《老年人权益保障法》一部。尽管国务院及地方政府也出台了相应的行政规章和地方性法规，但分析现有老龄政策和法规可知，这些文件在针对性方面存在缺失，未能对老年人的医疗保障、生活保障和社会福利等关键问题做出明确而具体的规定。此外，许多地区未能根据实际情况制定《老年人权益保障法》的实施细则，导致现行法律的可操作性不足。

最后，尽管近年来我国对养老服务的支持力度有所增强，但政策制约问题依然突出。以养老服务补贴为例，现行政策存在明显的地区局限性，补贴仅限于服务地点本地使用，无法跨区域应用，这在很大程度上限制了养老服务的灵活性和老年人的自主选择权。

（四）协同共治机制尚待完善

老龄社会的治理迫切需要构建一个涉及全域各部门的协同共治机制。目前，尽管部分地区在老龄化问bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878题的治理上取得了一定成效，但整体来看，域内各部门之间的协作仍然不够紧密，沟通与交流存在明显不足，导致信息孤岛现象严重，各部门往往各自为政。为了有效应对老龄化时代所带来的诸多挑战，亟需全县区乃至全市相关部门实现有效联动，共同推进协同共治。然而bdb294526de6f478bdc3c5d955429884dc6b6cf3bb61fb77d4ce55cb3feb6878，现实中许多地区的养老服务理念仍然滞后，未能充分认识到全域管理对于老龄社会治理的重要性。在具体治理过程中，与其他部门的交流与合作不够深入，导致治理模式单一、片面。这种孤岛式的治理方式，是我国养老问题日益严峻的关键原因之一。

三、老龄社会背景下政府治理对策

（一）全面加强社会对老龄化的科学认知

面对日益凸显的“养老焦虑”问题，相关部门需加大对养老服务宣传的力度，转变公众对老龄化的传统认知，提升全社会对老龄化现象的客观与科学理解。在宣传工作中，应充分利用信息化技术和新媒体手段，实现线上线下相结合，以拓宽宣传的覆盖面。宣传内容的规划设计应聚焦以下几个关键方面：

首先，强化形势政策教育。详细介绍我国人口老龄化的现状、发展趋势、正面效应与潜在挑战，增强公众对我国基本国情的科学认识，并激发其社会责任感与使命感。在老龄政策宣传中，应突出《老年人权益保障法》的核心内容，提炼并针对不同地区实际情况进行细化调整，以便更深入地普及老龄政策，为政策的有效实施奠定基础。

其次，构建完善的沟通渠道。公众对老龄化问题的认知偏差，很大程度上源于信息获取渠道的缺失。因此，养老机构和社区等关键场所应承担起宣传职责，通过多种平台扩大宣传的辐射范围，确保公众能够全面了解养老服务政策及法律法规。

第三，弘扬敬老文化。作为中华民族优秀传统文化的核心组成部分，敬老文化值得大力传承和弘扬。政府部门应积极推动养老爱老的传统美德，提高公众参与度，营造尊老敬老的社会氛围。具体而言，可以通过举办敬老节、养老服务宣传周等活动，增强公众对敬老文化重要性的认识，并通过媒体和公益广告等途径，传播敬老爱老的理念，引导社会树立正确的价值观。

最后，大力发展职业教育。目前，我国养老服务行业专业人才短缺，供需矛盾突出。因此，必须重视职业能力的培养，向潜在从业者介绍养老服务行业的现状、薪酬待遇及补贴政策，激发其从事养老服务业的积极性，为我国养老事业和产业的发展储备高素质人才。

（二） 明确政府职能部门的职责

在养老服务治理中，政府部门肩负着关键责任与使命，涵盖决策、调控、组织与监管等多个方面。为确保这些职能的有效执行，必须构建一套责任机制，通过量化职责，提升政府部门的执政效能。

1.决策职能。在履行决策职能时，政府部门应积极倾听老年人的意见和建议，综合考量各利益相关方的真实需求，保持客观立场，科学制定决策，以增强决策的合理性与科学性。为此，应设立专门的利益诉求表达渠道，允许老年人和其他治理主体在法律允许的范围内，参与养老服务政策的优化与完善，从而最大限度地降低决策失误的风险。

2.调控职能。政府职能部门在养老服务中发挥主导作用，需基于养老服务业的现状，运用调控职能，确立全面的发展理念、方向和方针。制定科学合理的指导性建议，确立中长期战略目标，强化养老服务的顶层设计。通过统筹规划服务模式，攻克我国养老服务的难题，精确解决痛点和难点。

3.组织职能。政府部门在实施组织职能时，应从以下两个方面着手：一是引导和规范社会组织参与养老服务，依据《社会组织法》对养老服务机构进行监管，明确其在养老服务行业中的法律地位、权利与义务以及税费优惠政策，为社会组织和市场组织的长期健康发展打下坚实基础。二是制定激励政策，激发社会组织参与养老服务的积极性，适当降低部分养老服务机构和社会组织的准入门槛，缓解养老服务设施和人员的短缺问题。

4.监管职能。政府职能部门之间需形成合力，构建适用于全国各地的养老服务业管理标准体系。在此体系下，对各类养老服务组织进行有效监管，一旦发现存在虚假养老、虐待老人等不良行为，应加大处罚力度。同时，完善和优化养老服务的准入与退出机制，制定统一的服务标准、费用和考核标准，严厉打击养老服务行业的不规范行为，推动行业的健康发展。

（三）完善老年人权益保障立法体系

完善成熟的法律制度是政府部门有效开展老龄社会治理工作的基础，为老龄社会提供坚实的制度支撑。然而，我国当前的老龄政策与法律体系仍需进一步细化和完善。以下是构建健全老年人权益保障立法体系的几个关键步骤。

首先，细化老年人合法权益保障的具体细则，提升法律法规的可操作性，确保政府部门在治理老龄社会时有明确的法律依据和操作指南。老年人权益保障立法的初衷和核心在于维护老年人的合法权益。随着人口结构的变化，老龄化问题呈现新的特征，法律法规也需与时俱进，以适应老龄化时代的需求，为老龄社会治理提供科学指导。因此，各地政府部门应依据《老年人权益保障法》，结合本地区老龄问题的具体情况，细化老年人权益保障的细节，通过量化的法律规范，为老龄社会治理工作的高效实施指明方向。

其次，增强老年人权益保障的专项立法力度。尽管我国现有的法律体系在宏观层面较为完善，涵盖了社会服务、家庭赡养和法律责任等多个方面，但在实际执行中仍存在落实不力、流于形式的问题。司法资源的介入还需加强。为了确保老年人的合法权益得到坚实保障，维护社会公正与公平，立法工作应更具针对性，摒弃传统的分散性立法模式，转向专门性、针对性的立法，提升老龄政策文件的法律效力。例如，针对失能、半失能老人的长期照料难题，政府应从法律层面为照料人员提供必要的资金支持，可以借鉴国外的《长期护理保险法》和《残障者自立支援法》，为失能老人的护理提供可靠的法治保障。

（四）调动多方治理主体积极参与构建社会化养老服务模式

社会化的养老服务模式要求政府、家庭、个人、市场及社会组织等多方主体共同参与，以形成协同共治的新局面。这一模式旨在突破传统政府单一供给养老服务模式的局限，实现责任共担，并推动养老服务的对象、方式、经济等多方面的社会化。为此，政府部门需在政策引导的支持下，积极调动各治理主体的积极性和主观能动性，既减轻政府的经济压力，又缓解供需矛盾。以下策略可供参考：

1.政府部门发挥引领与保障作用。为确保养老服务供给的良性循环，政府应充分发挥其引领和保障职能。首先，优化现行养老服务政策，为各方治理主体提供坚实的政策支持，鼓励他们积极参与养老服务。其次，利用监管职能对养老服务的质量和效果进行客观评估，并根据评估结果调整治理手段，确保其实施的可行性。最后，在经济层面提供支持，设立专项资金用于养老服务补贴，并承担社会性养老机构的公共责任险及意外险。

2.发挥市场组织的独特优势。市场组织在养老服务供给中具有独特优势，专业机构和服务供应商能够提供多样化、个性化的服务，满足不同收入水平老年人的需求，缓解供需矛盾。此外，市场组织还能拓宽资金来源，推动行业良性竞争，提升服务质量。

3.推进社区型养老服务模式。社区型养老服务通过整合社区内部资源，为老年人提供优质服务。在整合过程中，应重点关注闲置资源，如社区设施和志愿者，同时增设养老驿站等居家养老服务内容，使老年人在享受集中化服务的同时拥有活动空间。

4.借力社会公益力量提供基础养老服务。社会公益力量在基础养老服务中发挥着关键作用，如定期进行心理慰藉和生活照料。鼓励社会公益力量参与养老服务，有助于实现服务的良性供给。

5.构建完善的多元合作机制。为促进各治理主体间的合作，政府需构建多元协调体系，为家庭、社会和市场主体的协作提供制度保障。在信息化时代，可利用现代科技建设信息化合作平台，实现信息数据的实时共享，打破信息壁垒，提升管理水平，并搭建多方主体沟通的桥梁。

〔参 考 文 献〕

［1］申佳卉.深度老龄化背景下我国农村居家养老政策的完善研究［D］.东北石油大学，2023：15.

［2］杨梦洁.农村养老问题及对策探究——以河南省周口市为例［J］.农村经济与科技，2023，34（15）：202-205.

［3］季大朋.双重治理权受限：养老服务供给中社区与社会组织的合作困境［D］.吉林大学，2021.

［４］韩振秋.我国老龄化问题治理机制及路径选择研究［J］.广西社会科学，2019（12）：80-84.

〔责任编辑：侯庆海，周浩〕