以档案“小切口”撬动张家港市农村基层社会“大治理”

摘 要：随着社会治理与城乡一体化加速推进，基层自治形态发生变化，群众利益诉求更加多样，乡村治理面临全新挑战。为充分发挥档案在乡村全面振兴、新型城镇化建设和基层治理现代化中的基础性、支撑性作用，档案部门准确把握乡村档案治理的时代特点，把准乡村治理的关键需求，在乡村档案工作的重点领域和关键环节先行先试、不断探索创新，构建以乡村档案完整、村级档案示范、群众积极参与、档案服务普惠、基层工作提质增效为着力点，由政府主导、法治保障、社会协同、公众参与、科技支撑的新时代乡村档案治理体系，以示范引领推动农业农村档案改革。

关键词：乡村档案；乡村振兴；基层治理

党的二十大报告提出“全面推进乡村振兴”，强调“建设宜居宜业和美乡村”。乡村档案是构建和美乡村，推进乡村振兴的资源底座，是乡村治理体系中不可或缺的部分。近年来，张家港市档案部门紧紧围绕乡村振兴战略总体部署，大胆破解乡村档案工作中的各种难题，为全省乃至全国档案服务乡村振兴、助力农村基层社会治理效能提升提供“县域”样本。

1 研究背景

1.1 现实背景

如何适应农村基层社会治理体制的改革需求，改进和加强乡镇档案工作，探索建立简约高效的乡村档案治理新机制，是当前需重点关注和深入研究的重要方向。

（1）体制改革驱动下的档案治理模式调整

随着农村改革的不断深入，记录和反映乡村发展变迁、管理治理的乡村档案，无论从现有体量、覆盖范围，还是从资源结构、管理的连续性和规范性、利用服务的广度与深度来看，都可以说是目前国家档案事业的短板之一。原有的档案管理体制已不能适应新时期乡村档案工作发展需要，亟须调整思路，探索乡村振兴视域下的档案治理新模式。

（2）依法治档驱动下的档案工作发展不均衡

随着档案法治建设进程的不断加快，乡村档案规范化、标准化、法治化水平得到全面提升，但因地区经济发展水平和档案资源基础等不同，乡村档案工作也存在发展不平衡、管理不规范、人员配置不到位和服务效能低等问题，乡村档案治理水平提升的潜力巨大。

（3）治理现代化驱动下的档案实践创新

张家港市位于长三角地区，县域内城乡经济发展水平高，是我国东部gw2pGKJbVn1Ja/4IL77XZC74Y6H2BnlHWwfZkCDfHTE=地区城乡融合发展的先导区和示范区，基层社会治理工作全国领先。张家港市档案部门围绕基层社会治理体制创新积极跟进，在档案工作服务全市“三农”和城乡发展一体化工作方面取得了一定的实践成果，具备乡村档案治理体系深化建设及效能提升的前期基础。

（4）基层减负驱动下的档案治理理念更新

乡村档案资源是推进乡村治理和服务创新的重要载体，一直以来，档案工作始终遵循“齐全、完整”的收集原则，力求做到“应收尽收”。[1]然而，基层工作中出现了“过度留痕”、重“痕”不重“绩”的现象，这导致基层干部和群众对正常开展的档案工作产生了偏见和误解，也浪费了大量的人力和物力。应结合国家发展战略，调整思路，推行基层减负增效的精准解决方案。

1.2 理论研究背景

“乡村档案治理”研究根植于国家治理语境，服务于国家治理大局，其本质是对传统档案事业管理方式的超越。从国内现有的学术研究成果来看，关于“乡村档案治理”的衍生领域和分面研究相对活跃，而着眼于具体实践的微观研究以及将理论与实践相结合的系统性研究则相对较少。具体而言，目前有关乡村档案治理理念在具体领域实际应用的实证性研究不多，对乡村档案治理背后深层次结构性问题的探索较少，尤其是来自实践部门的研究成果较为匮乏。

2 案例概述

本案例展示了张家港市档案部门于2019—2022年间，在全省首创的乡村档案品牌建设活动。该活动以创建“档案工作服务农村基层社会治理”国家级整体试点工作（2019年，张家港市被确定为首批国家试点地区，也是当时全省唯一一家，于2022年9月通过验收）为契机，构建了一个适应农村基层社会治理体制改革需求，以资源建设为根基、以基层减负为要义、以提升公共服务能力为核心、以智能化为支撑的现代化乡村档案治理体系。[2]在乡村档案治理主体多中心化、治理形式法治化、治理手段现代化、治理模式社会化与治理目的价值化等方面取得了重大突破，探索出了一条适合农村实际、突出乡土特色、构建和美乡村的乡村档案治理新路径，有效解决了乡村档案意识不强、建档力量不足、档案利用率低、信息化水平不高、影响力有限等问题。为全省乃至全国乡村档案治理体系建设和治理效能提升提供了清晰可行的路径及现实范例。张家港市档案部门曾两次在全国档案服务农村基层治理试点推进会上作为代表介绍经验做法；“新时代乡村档案治理体系和治理效能提升的探索研究”被纳入2020年度国家档案局科技项目，并获评全国经济科技档案工作创新案例二等奖；2022年作为国家级试点高分通过验收。此案例产生了广泛的社会影响，使全市乡村档案综合治理水平稳步提升，为助力乡村治理水平迈向新高度提供了有力支撑。

3 创新点

3.1 理论创新

一是探索运用全民参与、协作联动的乡村档案资源建设与集聚模式，实质是探索解决乡村振兴战略下乡村建档力量不足、主体活性不够、资源建设困难、责任主体关系不清等困境的新思路，是将治理理念落地乡村的思想深化，也是将治理理论落地基层实际的新突破。

二是案例探索制定了系列乡村档案治理配套规范、制度、方案，形成了一套完善的乡村档案治理体制，解决了乡村档案治理理论体系的新命题，能够丰富原有的理论体系。

三是探索基于乡村特点的档案资源体系建设与服务效能提升的新路径，设置乡村档案资源新类别，制定适配的分类、整理方案，是档案分类整理思想、档案管理理论在数字化转型背景下应用于乡村场域的新命题，有利于拓展档案分类整理理论研究的新领域。

3.2 实践创新

（1）实行“层级联动”长效监督考核评价体系

创新研制一套重点突出、科学完善、多级联动的乡村档案工作绩效考核机制。紧扣农村基层社会治理的重点，将乡村档案治理体系建设与治理效能提升纳入对相关职能部门、各镇（区）和村（社区）“绩效考核监测内容”。科学设置关键性、引领性指标体系，实行市、镇（区）、村（社区）和镇属企事业单位三级联动、分级分类考核。指标充分吸收《中华人民共和国档案法》和《档案检查工作办法》等相关要求，将档案工作责任制、档案安全保障、档案监督检查、档案资源建设和档案信息化建设等内容纳入考核范围，明确质量底线，实行定性与定量分析相结合。同时，结合年度工作要点，增设创新创优指标体系，并将考核结果和基层单位年终奖金挂钩，充分发挥考核的导向作用和倒逼功能，有效推动基层档案工作有序开展。

（2）形成“减负增效”乡村档案资源目录清单

以既减轻基层组织负担，又保障乡村振兴各层面工作规范运行为目标，深入乡村及各类村级组织，调研各项工作中形成的原始记录，分析其内在关联，大量压缩事务性、台账资料和各类行政事务等归档内容，率先在全省研究制定《村（社区）档案管理清单》。将乡村档案资源整体分为8类60组，包括：乡村治理、产权改革、资产管理、产业发展、民生服务、农村文化、生态环境、特色工作。除上述8个通用门类外，还增设了“乡村记忆影像”和“民间档案”2个特色门类，既弥补了宏观视角下档案资源建设对“个体”“家庭”等资源收集的不足，实现农村档案资源建设的综合性和特色性，又能有效推进乡风文明，促进乡村治理。

（3）推进“集约化”乡村档案治理生态

加强整体谋划和顶层设计，全市建成以综合档案馆为核心，涵盖镇（区）、村（社区）、基层涉农单位和家庭的档案馆网体系，形成集群式规模效应。[3]推进区域范围内乡村各类档案资源的集中保管、融合共享。指导镇（区）、村建立档案馆（中心），对区域内各部门、各站所形成的文书、会计、科技、国土、房产、工商、市场监管、城建和转改制（破产）企业等档案资源实行集约化管理。目前，已在全市建成7个镇村档案馆（中心），并优化了档案工作组织架构，明确乡镇专兼职档案人员挂靠党政办，配置有2—6名专职档案工作人员，维护区域内各类档案的完整、安全和有效利用。

（4）培育“多元参与式”民间档案建设模式

面对乡村档案资源丰富、数量庞杂但分布散乱、无序的具体情况，乡村档案机构固定工作人员组织配置的单一形式，难以适应新时代档案资源建设的需求。为应对这一问题，张家港市档案部门采用虚实结合、多元主体协同参治的组织建设模式，依托乡村档案机构网格化管理优势，将基层组织、社区志愿者和居民群众纳入档案资源建设的主体范畴，通过引导社会公众参与家庭建档、采集口述档案和开展“乡村记忆影像工程”等，充分发挥社会力量所具备的倡导、参与、辅助、监督和建议等功能，弥补体制内档案人员短缺、技术力量不足等问题，增强治理内生动力。

（5）构建 “多元多维”资源聚合智管平台

新技术广泛应用的背景下，数字档案资源形态丰富、来源多样、格式不一。在完善传统形态档案资源建设的过程中，针对乡村档案数字化转型的实际特征，建设了基于文本、图像、图形、声音和视频等多源化、多维度、结构化、标准化的系列乡村数字档案资源库。在资源建设过程中，注重同一主题不同维度及不同格式类型档案资源的收集与聚合，构建基于图片中心、乡音档案数据库、音视频档案库、乡村口述档案资源库和乡贤档案专库等多种文件格式融合的系列乡村数字档案资源库。

4 具体做法及取得成效

4.1 具体做法

（1）坚持科学发展，构建现代乡村档案治理体系

治理体制方面，建立市、镇、村（社区）三级联动的乡村档案管理体制和基层乡档案工作绩效评价与考核制度，明确职责分工，强化责任落实；会同相关职能部门，制定了适配乡村档案治理体系建设、具有横向跨度与纵向深度的规范、制度。

治理主体方面，全面整合有利于效能提升的乡村档案治理主体资源，构建和谐、高效、联动的乡村档案治理多元主体参与、合作关系与模式。成立由市委办、市档案馆、农业农村工作局、财政局和各镇（区）等部门组成的乡村档案治理工作领导小组，共商有关乡村档案的政策、资金、项目等事项。引导各类社会力量参与乡村档案各项事务建设，推动形成权责明确、上下贯通、优势互补、协同高效的乡村档案工作运行体系，形成整体合力和良性互动。

治理对象方面，在探索新型乡村档案资源建设、利用服务体系建设、安全体系建设的基础上，着力打造以党的领导为核心，以法治化建设为保障、以专业化建设为基础、以信息化为重点的新型乡村档案治理体系。

治理方法方面，运用法治方法推动项目有序展开。每年综合运用档案年度评价、专项检查、随机抽查等常态化监督检查方式，对百余家单位进行检查，并在乡村档案的重点、难点领域设置专题，争取人大、政协等开展专项督查。通过依法管档治档，全市10个区镇、所有的行政村、社区和镇属企事业单位、涉农部门全部规范建档。

（2）坚持人民至上，筑牢乡村全面振兴资源底座

其一，构建“全面覆盖”的乡村档案资源类目。随着乡村全面振兴战略不断深入实施，各部门围绕农村发展、农村建设、农村治理等重点工作积极开展行动，形成了大量记录材料。张家港市档案部门把农村政治、经济、社会、文化、生态文明和党的建设全面推进过程中形成的各类材料，全部纳入档案资源体系，以更好地服务大局，全面记录好、留存好新时代新征程上农业强国建设的新发展、新变化、新成就。

其二，突出“一村一品”特色档案资源建设。根据不同镇（区）、村（社区）产业发展、地域特色和经济条件、工作基础等，科学把握乡村的差异性，构建适合本区域特点的档案发展模式。突出重点，先行培育、打造适合一般村的“常家村档案管理通用模式”。立足地域资源禀赋，探索不同类型村庄村务管理基本目录，形成党建领村、经济强村、撤村建居、文化立村、生态美村、旅游兴村、精准扶贫等“多点开花”的乡村特色档案资源建设。

其三，推进“独具特色”的地方民间档案体系。散布在乡村的民间档案资源蕴含着丰富的国家乡村发展改革记忆，承载着劳动人民的乡土民情，是国家档案资源体系重要的组成部分。近年来，市档案馆以实施“新时代乡村记忆工程”为抓手，将地域特色档案作为乡村档案资源建设的补充和延伸，引导全市3万余户家庭建档，自觉构建家族记忆；采集1.14万分钟的乡村口述历史档案；有效建成乡贤名人档案专库、方言语料数据库和乡情地情资料库，打响“港城民间记忆”档案建设品牌。

（3）坚持思想引领，挖掘乡村档案文化内涵

其一，做优档案文化传播阵地。指导镇、村用好用活地域特色档案资源，打造以村史党史、农耕文化、非遗传承、乡贤名人和家风家训等为主题的档案文化阵地。在建造实体馆的同时，推动网上数字展馆建设，借助数字技术，重塑档案文化服务场景，通过场景化构建、立体化展陈和叙事性讲述等，推动档案文化资源的共享与联通。

其二，丰富档案文化产品供给。以弘扬时代新风、培养时代新人为着眼点，紧扣档案资源中蕴含的传统文化、地域文化、先进文化和长江岸线生态文化等主题，通过编研出版、展示展览、思政教育、主题活动、创意文化等手段，推动档案文化产品的丰富与发展，以你“点单”我“派单”的服务方式，发挥档案“教化”功能，培育向上向善的精神力量。

其三，推进档案文旅融合发展。保护、活化、利用好乡村地域特色档案文化资源，将其转化为产业发展优势，实现以农促旅、以旅兴文，构建新型乡村发展业态。张家港市乐余镇永利村在20亩果园里建造农村档案文化体验馆——“档案忆空间”，将档案文化内涵与农业生产、休闲农业、自然田园风光深入融合，打造党史学习教育沉浸式体验园。用档案留住乡愁文化，为乡村振兴固根基、聚人心、谋发展，被江苏省文化和旅游厅评为2023年度最美公共文化空间；张家港酿酒有限公司依托丰富的企业档案文化资源，打造了集工艺、文化、研发、体验于一体的工业旅游项目——沙洲优黄文化园，对黄酒及其文化的产生、发展进行表达、呈现和传播，弘扬、传承中国黄酒文化，该文化园于 2023年被国家文化和旅游部评选为国家工业旅游示范基地。

（4）坚持数字赋能，推动“三农”大数据的开放共享

其一，以“数据化”实现乡村档案资源的保护传承。加快推进市、镇、村（社区）三级数字档案馆（室）建设进程。与大数据局合作，利用RPA技术开发设计软件机器人，对乡村档案数据的来源、种类、数字资源和数据结构等进行智能校检、整改完善，全面提升基层档案数据质量。强化底线思维，构建筑牢“人防、物防、技防”安全防线，确保基层档案数据安全。

其二，以“智能化”推动乡村档案数据开放共享。一是持续推进“智慧档案馆网”建设。探索实现乡村档案收、管、用“三位一体”的档案管理服务平台，实现对全市乡村档案有效监管与全市乡村档案资源+rlrh+zgfgD9Px4K5STMNQ==统筹管理和利用服务。二是推动乡村数据的共享开放。加大对农业农村政策类、惠农便民信息、产业发展、农业科技和农村文化宣传、教育等“三农”大数据的开放。三是深化乡村档案利用平台建设。平台汇集村民建房和土地承包、确权等13类200余万条涉农惠民数据，接入基层档案室，开放权限供民众申请查阅。目前，全市建有档案查询窗口185个，市档案馆、市级重要民生部门、镇（区）、村（社区）连成“一张网”，以“数据跑”代替“群众跑”。开展“移动端手机App查档及电子出证系统项目”相关工作，对接“今日张家港”，对8类民生档案实现线上闭环办理查询。

其三，以“单套制”探索乡村电子文件归档新模式。打通堵点，与政务服务、大数据等部门深度合作，在农村基层政府“数字底座”上架设全市电子档案管理系统，推进电子文件在线归档。目前，各镇（区）依托在线政务服务平台，开始对围绕“不见面审批行政认可事项”“农村宅基地审批”和“公共资源交易平台”产生的电子业务数据实行单轨制归档。

4.2 取得成效

一是有利于探索乡村档案治理中瓶颈问题的解决路径，为乡村档案治理提供新思路、新成果、新影响。突破困境，探索乡村档案治理体制机制新亮点、管理新模式，既是我国农村基层社会治理体制改革的发展需要，也是档案部门适应机构改革、调整乡村档案工作模式的现实需要。本案例研究成果可以广泛应用于各地乡村档案的体制机制、资源体系和利用体系建设，特别适用于长三角等经济较为发达地区。

二是有利于探索乡村档案治理效能提升的方案，进一步助推减负增效。一方面，减少村或社区台账，全面压缩各类行政性事务，为基层治理更落到实处、更深入人心提供强大支持。另一方面，对于基层治理、民主协商、重大事项、民生实事、村民权益、资金使用等过程中形成的档案资料，实现科学规范管理，通过档案规范倒逼基层工作规范，确保基层各项工作有序推进，有据可依。

三是有利于健全乡村档案资源体系，筑牢乡村治理资源底座和数据底座，提升基层治理水平。健全并丰富基于乡村文化特色、乡村文明推广的乡村档案资源体系，实现乡村资源建设既全面又不过度。注重乡村档案个性化资源建设，构建以“家庭”为纽带的民间档案资源建设模式，并不断丰富乡村数字档案资源，打造凸显治理内涵、覆盖精准、助力基层减负的新乡村档案资源新格局。全市基层年均利用档案1.5万卷（件）次，帮助群众解决矛盾纠纷、解决实际问题万余个。

四是有利于彰显乡村文化内涵，提高村民档案意识与文化修养，凝聚乡情推动和美乡村建设。档案治理不仅需要依托法制权威的“刚性”硬治理，也需要文化伦理的“柔性”软治理，在刚柔并济中提升档案治理的理性与感性、力度与温度，更好发挥善治效能。[4]通过打造“档案+”系列文化工程，使基层档案馆（室）成为乡村档案文化集聚地、红色文化基因库和优秀文化传播阵地，实现凝聚共识、以文聚力、以文强村。

五是有利于推动乡村档案数字化转型升级，融入数字政务体系，推动智慧乡村建设。面对急剧增长的乡村档案数据，档案部门因势而动，积极融入数字乡村、智慧城市和数字政府建设，着力构建“智能联动、数字治理、高效协同”的乡村档案治理工作新模式，将档案数据库变成“决策库”和“治理库”，推动乡村档案治理能力和水平逐步走向现代化。

5 学术研讨

5.1 从“单一向度”向“多主体协商合作”转变，实现以群体性力量参与共治的档案治理形态

乡村档案治理体制源自乡（镇）档案管理体制，这种体制未能充分考虑乡村档案的产生、管理与利用的特殊性，导致建档资源匮乏、动力微弱、内容单薄、利用低迷。原有的乡村档案治理格局使得乡村档案建档主体责任难以落实，乡村档案最终归属与处置等资源配置与获取上的公平性难以保障。新颁布的《中华人民共和国档案法实施条例》强调，从党委领导、政府治理、部门共治、档案行政、馆室业务、有效约束等方面构建运行顺畅、充满活力的档案工作体系。[5]要推动权力下放，强调多元治理主体的协同合作，形成“党建领治+档案部门主治+业务部门共治+社会协治+居民助（监）治”的乡村档案综合治理模式，推动基层档案治理从单一、垂直化管理向多主体协作、立体互动转变，形成履职到位、高效联动、有效落实、运行顺畅的乡村档案管理体制和工作机制，激活乡村档案治理“一盘棋”。

5.2 从“全面覆盖”向“减负增效”转变，实现基层治理和档案工作“双赢”

党的十九大以来，党中央大力实施为基层减负政策，强调在基层工作中减少不必要的环节和程序，提高工作质量和效率。要以“档案助力减负”作为研究突破口，将“减负”落实到农村基层档案工作的每个环节。

一要做好“减”法。“工作留痕”本是为展现工作进展、促进工作过程规范化而设计的一种制度安排。保留必要的资料归档备查，是档案部门服务基层治理效能提升的一条重要经验。然而，现实中出现了“过度留痕”的形式主义问题，如找模板、查百度、凑资料，“制造”大量检查考核和督查台账等。档案部门根据相关法律法规，在强化形成单位档案集中统一管理、归档范围和档案保管期限审核把关的同时，剔除痕迹形式主义形成的材料，确保档案工作不缺位、档案资源不缺失，从而为基层减负。

二要做好“简”法。在适应性和简便性上发力，将乡村档案管理要求与农村基层工作相关业务有效融合，全面实行档案权责清单制度，确保各类权责清单与目录清单的有效衔接。通过清单式管理，将乡村档案业务具体化为清单、目录，让群众“一看就懂”。简化基层归档流程，引导按照目录清单，采取预归档模式，将档案工作从“集中阶段式”转变为“日常管理式”，既能减轻年底归档的压力，又便于基层各部门应对各种检查和考核。

5.3 从“单一传统”向“协同智理”的转变，利用数字技术多维度赋能乡村档案治理

一要推动数字转型。数字环境下，档案管理的模式革新与思维创新赋予档案新的能量和活力。[6]应利用信息化、网络化和数字化技术，做好档案数据的采集获取、质量管制、整合集成、安全保障和开放共享，释放乡村档案数据的存史资政育人价值，更好地赋能基层社会治理。

二要实现协同智治。《中华人民共和国档案法》第三十六条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”[7]。应打破乡村档案室“数据孤岛”现象，结合档案“三表合一”改革，加快推进农村智慧档案平台建设，推进档案系统和乡村各类信息平台、业务系统衔接整合，实现网络通、数据通、业务通、利用通，积极构建数字乡村档案治理框架和规则体系，推动标准协同、衔接畅通、管理联动、数字赋能，持续推进智慧乡村档案建设实践。

案例撰稿人：孙 静 俞 峥

注释与参考文献

[1]宋立娟，孙静.聚焦基层治理助力乡村振兴—江苏省张家港市打造档案服务乡村治理的“县域样板”[J].中国档案，2022（11）：54-55.

[2]徐卫凤，何向，孙静.夯实基础凝聚活力绘就档案服务乡村振兴新画卷[J].档案与建设，2023（2）：79-81.

[3]孙静，孙晓霞，王健.多元融合谋发展善治善为惠民生——张家港市推动档案服务基层社会治理创新发展[J].档案与建设，2020（4）：50-51，70.

[4]金波.全面加强档案治理体系建设[N].中国档案报，2023-08-17（001）.

[5]中华人民共和国档案法实施办法[EB/OL].[2024-08-25]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/202 401/2ebf9e8cc94a4f6cbff5a8210f25dc88.shtml.

[6]曾静怡，牛力.数字赋能视角下的档案价值创新研究[J].山西档案，2018（3）：5-8.

[7]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2024-08-25]. https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca 4f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

（责任编辑：邵澍赟）