基于PMC指数模型的上海大都市圈垃圾分类政策研究

摘 要： 在区域一体化发展趋势下，城市之间垃圾分类的协同推进是值得研究和关注的方向。以上海大都市圈“1+8”城市群为例，从区域一体化的空间维度，开展垃圾分类政策效力评价，为区域一体化垃圾分类提供参考。首先采用文本挖掘技术，通过政策文本高频词抓取和共现语义网络分析，对2016-2022年发布的63项垃圾分类政策进行量化文本分析。在此基础上，利用PMC指数模型对垃圾分类政策进行量化评价，政策在全面性、协同性、操作性、前瞻性等方面可以进一步完善优化。

关键词： 垃圾分类；文本分析；PMC模型；区域一体化；上海大都市圈

中图分类号： C 93

文献标志码： A

收稿日期：2024-04-19

作者简介：谢梦婷（1990—），女，云南昆明人，高级经济师，上海财经大学博士研究生，上海环境集团股份有限公司董事会办公室（战略企划部）总经理，主要研究方向为运营管理、战略管理；谢家平（1964—），男，四川安岳人，上海财经大学讲席教授、博士生导师，博士，上海市曙光学者、教育部新世纪人才、天山学者特聘教授，主要研究方向为管理科学、运营管理、供应链管理、创新创业。

文章编号：1005-9679（2024）05-0051-09

Analysis of Waste Classification Management Policies inShanghai Based on the PMC Index Model

XIE Mengting XIE Jiaping

（Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract： Under the trend of regional integration， the cooperation of waste classification among cities is worthy of research and attention. Taking the “1+8” urban agglomeration of Shanghai metropolitan area as an example， evaluates the effectiveness of waste classification management policies from the perspective of regional integration. Based on the content analysis method， 63 waste classification management policies released from 2016 to 2022 are quantitatively analyzed through content and co-emergence semantic network analysis.On this basis， the PMC index model was used to quantitatively evaluate the waste classification management policy. It is believed that there is still room for optimization of the current policy.

Key words： garbage classification; text analysis; PMC model; regional integration; Shanghai metropolitan area

0 前言

2023年5月，习总书记给上海虹口区垃圾分类志愿者回信，强调“垃圾分类和资源化利用是个系统工程，需要各方协同发力、精准施策、久久为功，需要广大城乡居民积极参与、主动作为，推动垃圾分类成为低碳生活新时尚”。回顾垃圾分类工作的历程，自2000年建设部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》［1］，确定了北京、上海等8个城市作为垃圾分类的试点以来，我国垃圾分类工作持续拓展和深入。2017年《生活垃圾分类制度实施方案》［2］标志着我国垃圾分类制度的基本确立，46个重点城市开始实施强制分类。2019年《上海市生活垃圾管理条例》开始施行，上海在全国率先将垃圾强制分类纳入法治框架，具有较高的标志性和借鉴意义。

在全国推进垃圾分类的背景下，各地政府也积极出台政策，根据“北大法宝”数据显示，中央和各级地方政府颁布的政策多达1411条。特别是在进入强制分类的时代，尤其在全国大力推进垃圾分类的趋势和要求之下，城市群之间垃圾分类工作的一体化发展、协调配合更是需要关注的必然方向。例如《长三角一体化发展规划纲要》［3］在环保方面也提出了多项共同目标，包括统筹固废处置设施布局和危废协同监管、健全生态环境保护协作机制等。2022年9月，《上海大都市圈空间协同规划》［4］ 正式发布，将推动上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”区域一体化发展，这是全国首个跨区域的国土空间规划，近年来上海大都市圈也在环保联防联控、垃圾综合治理一体化上取得了较多政策创新成果，上海、苏州、宁波等更是作为垃圾分类重点城市，具有较好的代表性和可推广性。

本文从上海大都市圈的空间维度，分析垃圾分类的政策制定情况，评估政策的全面性、科学性、协同性，进一步提出政策优化的建议和路径，为区域一体化管理提供借鉴。

1 研究现状

目前，学者对于垃圾分类政策的研究多侧重于政策沿革、政策效果等定性研究，量化评价缺少相关工具和方法，本文拟结合多种研究方法、以“定性+定量”方式进行政策评价，以期找出政策的优势和不足，有针对性提出优化的建议。

1.1 垃圾分类政策研究

随着各地垃圾分类政策出台，学者们对于政策的合理性和内在逻辑的研究较多。孙晓杰、王春莲等［5］研究了政策的演变和沿革，分析政策体系对改善环境、绿色发展的意义。叶林、杜联繁等［6］研究发现，政府政策工具具有由自愿性转向强制性的特征，这一转变是由政治、经济、管理和技术等多种因素驱动的。围绕着垃圾分类施行后的问题，杜欢政、刘飞仁［7］分析了目前居民习惯养成较难、企业缺乏利润驱动、末端处置不健全等问题，提出了优化建议。孙鹏［8］从经济性角度处罚，以上海垃圾分类绿色账户为对象进行研究，提出通过积分等形式的附添价值激励，可以提高居民的积极性和主动性。

1.2 政策评价研究

对政策实施效果的评价通常是学者最为关注的方面。曹雨柔［9］以上海分类减量政策执行效果为研究对象，利用史密斯模型评估政策执行的问题。温婧等［10］利用上海市嘉定区政策执行的实地数据，运用层次分析法（AHP）、模糊综合评价（FCE）方法做出评估。朱璐璐、李志红等［11］采用S-CAD方法对上海垃圾分类政策的实施情况进行评估，论证逻辑性、经济性、可行性。张永安、郄海拓［12］采用PMC指数模型对金融政策组合进行评估，研究其对企业创新发展的影响。傅为忠、潘玉、王丹［13］采用质性研究方式，评估了目前垃圾循环产业政策设计的不足。高昕、孙远太［14］聚焦于乡村振兴政策研究，运用内容分析法、社会网络分析法，为政策优化升级提供参考。邹钰莹、娄峥嵘［15］对中央层面养老服务政策进行量化评价，提出了建立标准化服务体系的建议。

综上，既往研究提供了理论支持和优化提升的思路，但存在一些优化方向。第一，已有研究通常从评估现状、问题切入，侧重于事后研究，在政策制定的源头分析较少。第二，对政策评价的研究多以定性研究为主，定量研究较少，评价维度可进行量化。

2 研究思路和方法

本文以大都市圈垃圾分类政策为研究对象，利用Nvivo 11进行政策文本的高频词分析，在进行政策评价时作为要点进行考虑。通过PMC评价政策不同维度的特点，提出政策优化的建议。

PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型最早在2011年由Ruiz Estrada［16］提出，是一种对政策量化评价的方法，是在Mobilis假说的基础上，通过多个角度测度来综合评价。PMC指数模型一是能从各个维度分析政策，同时分析一项政策的优劣点，综合评估政策在多个角度下的协调性、一致性；二是通过PMC指数形成曲面，结合图表的方式，较为直观地反映出某些维度的优势和不足，直观地反映总体的政策评价结果及单项情况，进一步导出政策优化的重点和主要路径。

本文在对上海垃圾分类相关政策文本分析的基础上，通过PMC模型尽可能以相互联系和更加全面的视角分析大都市圈中不同省市政策的效力，以PMC模型对政策进行量化评估，并通过各维度的指数差异来评估其优缺点。

2.1 ; 样本选取

本文从上海大都市圈“1+8”城市收集2016—2022年发布的相关垃圾分类管理政策作为研究对象。从政府网站等检索“生活垃圾”“垃圾分类”关键词，并在北大法宝数据库中检索补充，剔除筛选后保留政策63项。

①政策文本现行有效，与垃圾分类、垃圾管理、可回收物管理等相关；包括法律、意见、规划、通知、等，请示、批复、公告、工作情况通报等不列入；

②发文机构为市人大、市政府、市绿化和市容管理局、联席会议办公室等市级部门和单位，不包括区县级政策，避免重复分析；

③时间跨度为2016年1月1日至2022年12月31日。

2.2 政策文本分析

利用Nvivo 11对政策进行高频词统计，经过剔除无意义词汇，保留频次居于前30位的词汇。

综合运用ROSTCM 6高频词过滤分析后，分析共现矩阵，绘制出共现词云图（图1）和语义网络图（图2）。在网络图中，蓝框代表该词的频次高低，处在中心的高频词链接各项关键词。线条长短代表各词之间联系的紧密程度。

从垃圾分类政策的高频词汇来看，政策导向上，以分类管理、分类回收、分类投放等核心，打通全过程的分类管理。管理方式上，从源头分类投放和收集、到中端运输、再到末端处置的全流程管理，较为注重标准和规范的建设，推动完善基础设施建设、落实标准化管理等，建立常态化的管理机制。政策要求上，通过法规约束、管理监督和规定来保障工作的执行。通过发挥居民生活端、单位生产经营端的积极性，以宣传、补贴等手段来加以引导和激励，实现城乡协同共建，不断提高垃圾分类的可操作性和实际效果。

1.3 PMC指数评价分析

2.3.1 政策样本选取

从政策主题、时间范围等角度，从大都市圈中选取内容全面、代表性强的6项进行评估，标记为P1-P6。政策内容涉及“垃圾分类”“可回收物”“循环利用”等方面，综合反映大都市圈垃圾分类政策的整体情况。

2.3.2 变量和参数

对收集到的政策进行文本挖掘和内容分析，提取高频词，结合PMC常用变量分类方法和自身特点，确定了9个一级变量和40个二级变量，均以0-1赋值，各项指标权重相同。

评价指标体系中，政策性质指标（X1）用以表明对垃圾分类政策的效用，并对每个二级变量予以设置；政策时效指标（X2）观察政策的时间跨度和持续性；政策级别指标（X3）包括法律、行政规章、规范性文件等；政策受众指标（X4）评估政策的覆盖领域；政策视角指标（X5）评估政策在顶层设计和操作执行方面的兼容性；政策功能指标（X6）考察政策的导向和功能；政策措施指标（X7）评估政策在不同角度提出相应措施的全面性；政策评价指标（X8）对政策提出的科学性进行评价；政策作用方式指标（X9）评估政策发挥作用的主要形式。

2.3.3 构建多投入产出表

基于本文构建的PMC政策评价模型及选择的6项垃圾分类政策文本，构建多投入产出表。多投入产出表是计算变量权重的基础，对需要评价的政策进行系统衡量。

2.3.4 PMC指数计算

PMC指数计算步骤：（1）对照政策内容对二级指标进行0-1的赋值，参考公式① （2）对一级指标所包括的二级指标进行加和计算，得出该项指标的数值。参考公式② （3）计算相应政策的PMC指数，公式 ③。

X～N［0，1］，X={XR∶［0-1］}①

Xm=∑kn=1Xm-nT（Xm-n）②

PMC=∑kn=1X1-nT（X1-n）+∑kn=1X2-nT（X2-n）+∑kn=1X3-nT（X3-n）+∑kn=1X4-nT（X4-n）+∑kn=1X5-nT（X5-n）+∑kn=1X6-nT（X6-n）+∑kn=1X7-nT（X7-n）+∑kn=1X8-nT（X8-n）+∑kn=1X9-nT（X9-n） ③

2.3.5 政策评估

选取变量X1-X9构成PMC矩阵，绘制三维图，以更加清晰、直接的方式反映政策的特点。根据得分和PMC曲面图，对垃圾分类的相关政策进行评估、解释。根据得分情况划分为四个等级，7-9分为优秀，5-7分为良好，0-5分为不达标。

2.3.6 绘制PMC曲面

根据PMC指数结果，按照3×3建立矩阵，根据 PMC 矩阵构建 PMC 曲面，其中X 轴为矩阵行，Y 轴为列，Z 轴为 PMC不同分值，曲面凹处表示政策该项指标得分低于其他项，反之，曲面凸出代表该项指标得分高于其他项。

PMC曲面=X1X2X3X4X5X6X7X8X9

P1=110.2511110.81

P2=0.810.25110.750.90.61

P3=0.80.750.25110.750.90.60.67

P4=0.60.50.25110.50.80.80.67

P5=0.60.750.251110.70.80.67

P6=0.60.50.251110.70.40.3

2.3.7 PMC指数量化评价结果

本文对2016-2022年上海大都市圈垃圾分类政策进行政策文本分析和评价，基于PMC量化评价模型得到如下结果，6项政策中有2项为优秀，4项良好，0项不达标。

《上海市生活垃圾管理条例》（P1）的PMC模型评分为8.05，在政策样本中得分最高，处于优秀等级，PMC曲面整体平滑、不同分项政策得分科学合理，从PMC曲面来看，制定政策时较好兼顾了各维度，并从不同角度考虑了政策的操作性、执行性。

《苏州市生活垃圾分类管理条例》（P2）的PMC模型评分为7.3分，处于优秀等级。在政策功能方面，政策覆盖了规范约束、技术创新的内容，但对绿色环保方面体现较少。政策措施方面对示范试点、经验推广方面的政策较少，有待于进一步补充。政策优化的建议路径是X6→X8→X1。

《无锡市政府办公室关于全面推进生活垃圾分类的实施意见》（P3）的PMC评分为6.72，超过政策样本的平均水平。各项政策考虑较为均衡、政策导向清晰、政策的内部一致性较好。在政策方式和政策功能上可以进一步完善，比如激励性的政策等。政策优化的建议路径是X8→X9→X6。

《常州市生活垃圾分类管理办法》（P4）的PMC评分位6.12，处于良好级别。从政策性质来看，政策较为强调引导、监管，在建设长效机制方面还可进一步完善。政策优化的建议路径是X6→X1→X2。

《南通市推进城乡生活垃圾分类高质量发展行动方案（2022—2025年）》（P5）得分为6.77分，位列良好等级。政策各个评价维度表现较好，在政策功能、政策措施、政策内容上均有较为全面的覆盖，在政策措施方面引导、激励、保障方面的内容可以进一步夯实，对于人才队伍建设、监督惩戒方面的内容较少，激励性、服务性体现较强。政策优化的建议路径是X1→X7→X9。

《宁波市“垃圾分类+资源回收”两网融合试点工作方案》（P6）得分为5.75分，位列良好等级。政策比较强调强制性的发挥，激励作用、服务引导作用可以进一步深化。对于政策优化的建议路径是X9→X8→X1→X2。

3 结论

从总体来看，体现了垃圾分类政策较好水平，对垃圾分类提供了科学、有力的政策支持体系，但从政策全面性、协同性、操作性、前瞻性方面来看，仍有一定的优化空间。本文对2016-2022年上海大都市圈垃圾分类政策进行政策文本分析和评价，基于PMC量化评价模型，得到如下结论。

3.1 提升政策全面性，多维度优化完善政策措施

6项政策PMC平均分为6.78，在各个政策维度较为均衡、科学，但在政策覆盖面以及政策功能、政策措施、政策作用方面仍有优化空间。从覆盖面来看，上海、苏州、宁波等相关政策较多，占比达到83%，南通、嘉兴、舟山、湖州等垃圾分类相关政策较少，多以贯彻执行省级政策为主。政策功能（X7）的平均得分为0.82，主要是补贴奖励、技术投入、试点示范等措施需细化，具体的技术标准、技术投入方式等内容可以更确切。政策措施（X8），平均得分0.66，主要在政策制定依据不够充分，权责利划分不够清晰、相关的执行主体不够明确等；政策作用方式（X9）平均得分0.72，主要体现在“重强制监管、轻服务激励”，对资金、人才、税收优惠等激励措施力度还有待深化。

3.2 加强政策协同性，推动各地政策衔接和标准统一

一方面，在上海大都市圈背景下，区域间将有更多的联动、打通，在分类标准、监督管理、模式推广等方面应有更好的匹配性，从目前政策来看，各地仍以本地化管理为主，各地市之间缺少衔接、标准也有差异，因跨部门、跨地域的特性，造成制度壁垒、政策体系分离，比如从分类标准来看，国标颁布后四分类标准已成为主流，但各城市垃圾分类标准并不统一，比如在分类名称上各地就不一致，上海采用“湿垃圾、干垃圾”称呼，苏州则采用“厨余垃圾、其他垃圾”，容易产生混淆。另一方面，由于垃圾分类政策落地需要全社会的齐参共建，需要不同部门、甚至不同区域之间的协同联动。从收集到的政策情况看，大多以部门的单独发文为主，部门之间的联合发文较少，缺少对垃圾分类的联合规划和协调机制，部分内容有重合交叉，政策之间的配合度不足，可能会因分头管、多头管而影响政策执行的系统性。

3.3 优化政策的操作性，综合运用政策工具互补

多种政策工具的运用可以进一步优化组合，从政策得分来看，多以命令型、监管型、保障型为主，引导型、鼓励型的举措较少，涉及的政策条款大多是方向性、描述性，缺少具体的细则和依据、条件等，促使政策目标落地的政策工具相对较少。同时，垃圾分类较为依赖群体习惯的养成和长效机制的建立，依靠强监管、强督促的方式政策执行成本较高，也可能影响民众的主动参与度和积极性，应注重多措并举，综合运用多种政策工具来互补，提升政策执行效果。

3.4 突出政策的前瞻性，强化绿色低碳、智慧建设等引导

随着近年来双碳战略的提出，垃圾分类通过可回收物、湿垃圾等循环资源化利用及分类减量，可以有效降低垃圾处理成本和资源消耗，助力达成双碳目标，是实现绿色低碳发展的重要途径之一。但从目前的政策文本来看，涉及垃圾分类绿色环保、节能减排、降低碳排放量的前瞻性政策文本较少，在释放垃圾分类减碳潜能、向低碳绿色发展转型上政策措施不足。同时，随着科技技术创新，智慧垃圾回收、智慧处置园区建设等方面的政策文本表述也较少。

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