国土空间规划背景下城乡空间融合规划

摘 要：随着城市建设进程的推进，重城轻乡、 重工轻农，城乡二元的发展形式逐渐导致城市和乡村发展严重失衡的局面，城乡结构不够协调已成为大众关注的焦点，亟待采取全方位的综合治理措施予以调节。城乡发展脱节问题制约社会经济的高质量发展，相关部门有必要在国土空间规划背景下，从战略角度促进城乡资源的有机整合，着力提升社会资源的利用率，为城乡融合发展提供驱动力。本文对相关概念加以论述，提出国土空间规划背景下的城乡空间融合规划愿景，分析城乡空间规划过程呈现的突出问题，并探讨城乡空间融合规划策略。

关键词：国土空间规划；城乡空间；融合规划；融合发展 文章编号：2095-4085（2024）09-0125-03

0 引言

在乡镇级国土空间规划中，对城乡全域范围内诸多空间要素予以统筹规划和优化配置，促进城乡各方面设施灵活互动，实现深度融合发展，对于城市、乡村二者均衡、协调发展而言具有深远的意义。长期以来，城乡关系受到世界各国的关注，恩格斯首次提出“融合发展”概念。所谓的城乡融合，是指转变传统城乡二元对峙下的发展形式，将城市、乡村看作一个整体，统筹、分配资源，实现城乡良性发展的关键在于城乡空间的协同性。空间是地区的重要载体，城乡空间规划是将城乡交通、产业、生态、设施等要素加以合理布局，充分尊重各主体的功能和属性，更好地缓和城乡发展过程的冲突，实现共融发展的目标［1］。

1 基本概述

1.1 国土空间规划

2010年末，中华人民共和国最高行政机关发行《全国主体功能区规划》（国发［2010］46 号）文件，这是新中国首份关于国土空间开发方面的规划性资料，从此国土空间规划上升到国家建设的日程，在助力科技进步、促进经济升级问题上起到关键作用。所谓的国土空间规划，主要内容是完善城乡主体区域的规划、建设，为社会主义建设以及政府开展空间规划工作提供思路，有利于国家进一步实现全面、长期、健康发展的蓝图，是各级政府开发、保护建筑性资源的重要参考。国土空间规划具体可分为土地规划利用、主体功能区的规划及城乡规划等三个方面。实施国土空间规划项目，调整空间格局，并予以有效监督，可促进空间设计、建设的科学性及合理性。总体而言，“三区三线”作为我国国土空间规划的重要方针，分别对应城镇、农业、生态空间控制线的统筹规划设计，促进空间保护与空间建设并举，实现了国土空间资源的最大化、最优化地开发与利用宗旨［2］。

1.2 城乡融合发展

从社会学、人类学理论分析，城乡融合发展是指对代表人类文明进步和落后的城市及农村，经过城乡空间有机融合，改变城乡长期以来的割裂现状，促进城市、农村二元主体不同要素的流动，使城乡在经济、生活上实现有机结合，为城乡和谐、健康发展做铺垫。随着时代的变迁，当前社会矛盾表现为人类对高质量生活的需求无法全面实现，特别是城市、乡村发展呈现的不平衡局面。乡村发展空间极为有限，涉及到国土空间规划的设计问题。在解决这一问题时，应进一步提升国土空间规划的科学性，为城乡融合发展提供持久的驱动力。需要意识到，城乡融合发展的前提是在保障城乡各主体利益得到保障的同时，进一步缩小二元主体的发展差距。全面实现乡村振兴目标，对于缓和当前国家主要矛盾而言具有现实意义［3］。

2 国土空间规划背景下城乡空间融合规划愿景

2.1 建设优质生态空间

国土空间规划背景下，城乡生态系统的维护与调节工作，具体要以生态空间建设为前提，这也是城乡融合发展的基础。相关部门工作人员需深入研究城乡生态系统问题，要明确生态空间分为自然景观、人文景观两大部分，比如街心公园、城市绿化带等元素。在城乡生态空间规划中，生态空间的优化设计是重点，如果改进城乡生态空间规划格局，则可极大地减少自然生态空间被不合理占用的问题。因此，应坚持生态价值导向，进而为城乡生态空间的建设提供方向［4］。

2.2 建设高效生产空间

生产空间是城市、乡村发展的基础，对现有的生产空间做出科学的规划设计，有利于促进城乡二元主体土地得到集约化利用。建设高效的生产空间，有利于城乡空间的融合，降低对自然环境的破坏程度，而土地的集约化利用则是其工作核心。为了提升生产空间的建设质量，还要有健全的产业链作为支撑，使得最终的生产空间更加彰显地域风格。而且，结合产业空间情况，秉承区位合理原则，贯彻“高效发展”的理念［5］，对其作出有效定位，可促进生产空间有序、合理地转移，进而提升产业链的分工成效，对于优化产业空间极其有利。此外，工作中还要加快农业生产区的协调发展，使农业生产空间建设顺应时代要求。进一步提升农业的机械化、自动化利用率，可持续缩短城乡经济差距，为城乡融合发展打下基础。

2.3 建设宜居生活空间

生活空间是人类生存的基石，应秉持人本理念，深度剖析城乡空间布局，构筑宜居环境，以获得社会广泛认同，进而改善生活条件与环境，全面提升民众生活质量。以建设宜居性的生活空间为战略发展目标，为城乡经济、生态的协调发展提供保障，可进一步缩小城乡生活差距。在城乡生活空间融合的前提下，城乡发展还需充分尊重个体属性，要防止乡村盲目扩大建设规模，应注重体现乡村特色。

3 城乡空间规划过程呈现的突出问题

3.1 城乡空间混乱，功能组织无序

传统城乡二元体制模式下，在某个历史发展时期推动了城乡社会经济的发展，同时也加剧了城乡空间的变化速度。表现为城市空间日益扩大，乡镇工业粗放式延展，挤占了大量农村发展空间。在城郊地区，城乡功能空间混杂交错，功能组织失去秩序，资源配置严重不均衡，城乡空间矛盾重重。

3.2 生态破坏加剧，生态基质降低

首先，城市建设占用广大的农村土地，使城乡生态基质遭到破坏；其次，城乡生态景观在规划设计阶段，缺少综合考量，导致城市绿地空间过大，与周边山体、农田景观形成鲜明对比，城乡生态景观缺少互通性，生态基底降低。

3.3 产业融合度差及空间不合理

城乡产业链条融合度偏低，无法形成城乡联动式发展。产业空间规划不科学，有的城乡企业向产业园发展期间，存在剩遗工业用地分布散乱，土地利用率低下的问题。

3.4 城乡道路不协调，配套设施差距大

城市、乡村的道路分属系统不同，建设等级、标准也不一样，使城乡道路交通网络衔接不良，城乡连通性相对较差。城乡社会发展的差异，使城区与乡镇的各项公共设施极不协调［6］。城市的基础设施丰富，功能齐全，而乡村的服务设施存在较大弊端。

4 国土空间规划背景下城乡空间融合规划策略

4.1 科学规划城乡空间，实现土地集约化利用

（1）维护社会公平，推动协调发展。在国土空间规划背景下，在国家发展战略中，全面改革是一项重要措施。应以维护社会公平正义为工作中心，从不同角度，根除现行体制、机制的病症，为中国特色社会主义建设拓展空间。为了实现城乡融合发展目标，首先要理清现阶段我国城乡融合的屏障，并积极地加以应对，比如市场秩序、土地、户籍问题。我国市场经济机制存在一定的不公平性，表现为发展资源多半集中于城市，削弱了乡村振兴的动力。在后续的国土空间规划中，需要重视提升乡村的地位。在城乡融合发展理念下，各级政府要发挥调控功能，积极地对乡村发展给予正面的引导、扶持，从而进一步健全城乡市场秩序。可通过政策、补贴等方式，维护城乡二元主体不同要素流动的灵动性、均衡性。

（2）立足于国土空间规划的目标，着力推进农村“三权制”的改革［7］，为土地经营方式的优化提供保障。应采取多元化工作方式，维护农民的土地承包权，助力乡村开发新的经济增长点，为城乡融合发展打好基础。并应重视解决城乡户籍制差异产生的不利影响，使不同地区的人享有相等的待遇，如住房、医疗、教育、卫生等，从而提升人员流动的合理性。

（3）在国土空间规划中，当前的“用地困境”制约了城乡融合发展的脚步。城镇空间的增量式扩展，对乡村空间形成极大的挤压，导致乡村可调配的空间过小。相比农村，城镇资源优势明显，驱使大量农村人口转移，农村空巢问题普遍。然而，乡村的建设用地却呈现增长趋势，农村人均用地量大幅度加大，导致城乡土地利用率较低，不仅不利于基本农田的保护，而且限制了城乡融合发展。

（4）要重视用地“双线”（即城镇、乡村两条线）的有效控制，促进城乡用地空间的有机整合，为二元均衡发展提供条件。工作人员要深入区域调研，掌握真实的地区情况，有目标、有计划地促进城乡土地的集约化利用。可整治一些废弃的养殖基地及非法占用的土地，构建较为健全的土地空间配置体系。并坚持“所有权”与“使用权”严格划分的基本原则，以促进土地资源的科学分工。在土地集约化规划问题上，要优先将土地复垦为耕地，并逐步完善林地、草地建设规模。在国土空间规划背景下，将土地向建设用地转化，可提升土地价值，进一步缩小城乡发展距离。

4.2 提升资源整合效应，构建产业联动机制

城乡融合发展中，产业升级具有重要意义。目前，部分地区的城乡融合进程缓慢，主要原因在于二元主体地位的巨大差异性，城乡资源分配不均，导致城乡发展差距拉大。

（1）国土空间规划背景下，要重视产业升级思想的渗透，采取产业转型方式，以促进城乡产业形成互补。在此过程中，需对现有城乡产业空间予以科学地规划设计，要根据二元主体现有的资源，有针对性地给予引导，并建立城乡协同机制。第一，对融合城市地区，要从文化、商业、金融、教育入手，以产业发展为根本，激活其他领域，为工业区向主要乡镇的迁移创造有利条件。第二，对于次级的中心城区，要保证中心城市与农村的良好衔接，再带动城乡生产要素的大循环，使分散的工厂趋向集约化发展，从而提升经济活力。第三，对乡村地区，要高度重视农业的发展，建立健全农业经济链，促进农业与工业、服务行业的联动，并尽量规避产业同质化问题。

（2）解决城乡就业难题。在城乡融合思想引导下，农村劳动力迁移现象十分普遍，农民身份发生巨大转化。市场竞争日益激烈，相关部门要坚持公平、公正的基本原则，构建城乡就业服务体系，并不断改进就业服务模式，进而为农民就业提供良好服务，助力城乡融合发展。

4.3 重视乡镇基建，促进城乡功能融合

（1）完善城乡交通设施。在国土空间规划系统中，交通体系占有利地位，是带动城乡要素流动的重要引擎。关于交通设施的建设，各地还要做好城乡交通网的调研工作，理清现阶段城乡交通网的实际情况，进一步完善交通系统，以促进城乡公交系统与多元化交通的结合。要依据城乡空间的布局风格，开发城乡连接的交通要道，缓解部分地区易达性差的现状，进而为城乡居民提供高效、安全的出行服务。比如，重视干线铁路、高速路的修建，与各层交通点形成有序的衔接，可提高城市综合运力水平，为城乡不同要素的均衡流动提供可能。在国土空间规划中，坚持政府的主导地位、融汇社会多元化资本、建立较为系统的公共交通网、设置若干重要的场地空间、促进城乡各要素迅速汇集，有利于城乡融合发展［8］。

（2）完善城乡基础性的服务设施。近年来，社会发展形势尚好，农民生活水平显著上升，对美好生活的向往层次提升，但与农村发展不充分形成冲突。基于乡村基础设施相对落后，弱化了村民的幸福感。为了促进城乡融合发展，政府部门应推进乡村地区基建项目的开展，进一步改善乡村教育、医疗及卫生条件，以缩小城乡基础设施的差距，全面提升城乡公共服务质量。

5 结语

国土空间规划背景下，我国各地城乡空间融合规划需要考虑很多因素，相关部门要对此给予高度重视。基于建设生态、生产、生活空间的愿景出发，应强化重点城乡的区域调研，了解城乡空间融合的不足。需科学规划城乡空间，实现土地集约化利用，以提升资源整合效应。可构建产业联动机制，重视乡镇基建，以促进城乡功能融合。同时，必须严格控制各关键环节，从而逐步缩小城乡发展差距。

参考文献：

［1］龙江.新时期国土空间规划体系背景下城乡规划的传承与融合探析［J］.中国住宅设施，2023（10）：109-111.

［2］何彦泽.国土空间规划背景下的城乡规划发展研究［J］.中国科技期刊数据库工业A，2023（4）：4.

［3］李媚.分析国土空间规划下城乡融合发展［J］.城市建设理论研究（电子版）， 2023（21）：16-18.

［4］刘泉廷.探索国土空间规划背景下的城乡融合发展［J］.建筑·建材·装饰，2022（7）：89-91.

［5］赵慧文，刘颖慧.国土空间规划背景下“两新”融合小城镇发展策略研究——以成武县大田集镇为例［J］.住宅与房地产，2021（36）：24-25.

［6］彭茜君，魏博阳，周游，等.国土空间规划背景下城乡协调度评价模型的新思路［J］.广西大学学报：自然科学版，2021，46（6）：10.

［7］郑丹.国土空间规划体系下村庄规划综合整治融合研究［J］.工程技术研究，2023，5（7）：118-120.

［8］孟凡喜，张亭.国土空间规划下城乡融合发展［J］.中国住宅设施，2023（1）：1-3.