新时期农业转移人口市民化的趋势、挑战与对策

摘 要：推进农业转移人口市民化是一个职业转换、空间转移、身份转变、观念转化的复杂过程，是提升新型城镇化发展质量的关键所在。当前，农业转移人口市民化在转移对象、转移需求、转移空间、转移政策等方面出现了一些新的趋势特征。随着农业转移人口市民化进程加快，我国城镇化水平和质量都有了明显提升，但在产业支撑能力、公共服务供给、土地制度改革、资金保障等方面仍有一些问题亟待解决。未来应从深化户籍制度、要素保障体制机制、公共服务供给机制、社会化支持机制等方面加快推进农业转移人口市民化，推动新型城镇化高质量发展。

关键词：农业转移人口市民化；新型城镇化；高质量发展

2024年政府工作报告指出，我国城镇化还有很大发展提升空间，要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，让有意愿的进城农民工在城镇落户。加快推进农业转移人口市民化具有现实紧迫性，也是当前和今后一个时期我国新型城镇化的首要任务。深入分析农业转移人口市民化呈现出的新趋势、新特征，努力寻找加快提高农业转移人口市民化水平和质量的突破口，对于新时期推动实现新型城镇化高质量发展具有重要意义。

一、新时期农业转移人口市民化的趋势特征

（一）转移对象：新生代农民工等成为重点群体

随着年龄、就业、落户政策、农村土地政策等方面的变化，早期农民工有一部分已实现市民化，有一部分则选择回到农村，他们的子女即新生代农民工开始成为新时期农业转移人口的重点。从年龄结构看，根据2017年《农民工监测调查报告》，全国1980年及以后出生的新生代农民工占比过半，达到50.5%，标志着新生代农民工逐渐成为农民工主体。从文化程度看，根据2013—2023年《农民工监测调查报告》，全国高中及以上文化程度农民工占比从22.8%上升到33.3%，农民工的文化程度呈现持续上升的趋势。新生代农民工大多从小就生活在城市，离开乡村后不再回去，在工作、生活、观念、习惯、行为等方面更趋城镇化。与父辈相比，他们对农村土地的眷恋减弱，对城市的适应性更强。

（二）转移需求：更加复杂多元化

在城镇化1.0时期，农业转移人口进城是为了获得与务农相比更高的收入，在农忙时节再回到农村务农。在城镇化2.0时期，农业转移人口开始追求更稳定的收入、更平等的社会待遇，并逐步举家迁移进城，在城市落户。在城镇化3.0时期，农业转移人口的需求更加多元和复杂，他们不仅期望工作稳定和获得平等待遇，还希望在社会身份、文化认同、子女教育、医疗保障和养老保险等方面与已有的城市居民无差别。随着乡村振兴战略的深入实施，国家的惠农政策红利持续释放，促进了农村产业的融合和美丽乡村的建设，土地制度改革为农民提供了更多的权益保障，农村的吸引力正在回暖，这在一定程度上影响了一部分人的进城意愿，即便是愿意进城，这些人也希望能够保障其在农村的权益，这也成为市民化过程中新的诉求。

（三）转移空间：向省内中心城市、都市圈、县城集聚

当前，中心城市、都市圈、城市群等区域由于产业集聚、交通便捷、公共服务完善，成为城镇化发展的主要承载空间，更能够满足和保障农业转移人口的多元化需求。与此同时，我国广大的县城通过建设产业园区和基础设施，就业容纳能力和综合承载能力得到显著提升，成为产业转移和人口集聚的重要基地，加之财政、落户条件等政策支持县域发展的力度不断加大，县城也正在成为吸纳农业转移人口就近就地转移的重要区域，外出务工人员“回流”现象显现。根据2013—2023年《农民工监测调查报告》，全国跨省流动的农民工占比从46.6%下降到38.2%，省内流动的农民工占比从53.4%上升到61.8%，农村劳动力转移就业在省内流动趋势愈发明显。以河南为例，根据2017—2023年《河南省国民经济和社会发展统计公报》，河南外出务工农民工人数中省内转移的比例基本保持在60%左右，省内转移人数远超省外。

（四）转移政策：体制机制改革进一步深化

近年来，我国的新型城镇化年度政策更加强调为已在城镇就业的农业转移人口提供落户机会，更注重提高农业转移人口的生活质量和社会福利，旨在确保农业转移人口顺利融入城市，享有与城市居民同等的待遇和机会，以促进他们的社会融合和稳定。当前，全国大多数省份已放开落户限制，正在探索更加“自由”的城乡落户政策，体现了中国政府在推进新型城镇化和城乡一体化发展中的坚定决心和明确方向，有助于解决农业转移人口在城镇化过程中面临的各种问题，加快推动市民化进程。

二、农业转移人口市民化面临的挑战

（一）城镇产业支撑能力有待提升

随着技术革命和产业变革持续深入，我国城市产业尤其是工业转型升级不断加快，“机器替代人”现象越来越明显，加之对农业转移人口的就业技能培训力度不够，农业转移人口要大规模转变为现代产业工人面临诸多挑战。与此同时，支持服务业、小微企业发展的政策和机制不够完善，一些城市尤其是中小城市产业发展与城市建设不同步，很难有效发挥出集聚农业转移人口的功能和作用。此外，由于依附于户籍制度的深层次权益问题未能有效解决，比如户籍人口与流动人口在享受就业服务以及劳动报酬、社会保障、财政投入等方面仍存在明显差距，导致农业转移人口进城后就业权益得不到公平对待。

（二）优质公共服务供给依然滞后

尽管当前政府连续增加公共服务财政支出，但公共服务资源供给总量仍然不足，供给分布也不够均衡。以河南为例，根据各省《国民经济和社会发展统计公报》，2022年，河南每万人拥有卫生技术人员数为82人，在中部六省中与山西并列第一，但是与北京（135人）、天津（91人）、上海（95人）、浙江（93人）、山东（86人）、陕西（96人）等地相比还存在明显差距；2023年，河南每万人拥有卫生技术人员数为88.22人，略高于全国平均水平（88.15人）和中部地区平均水平（85.38人），但是与东部地区平均水平（91.25人）差距较大。近年来，现行社保接续制度下户籍地与就业地、流出地与流入地等不同区域之间的社会保险经办服务缺乏统一标准和流程，以农民工为主的流动人口能否可持续参保以及便捷快速地享受参保待遇，还有较多的不确定性。当前，还没有更有效的机制将进城农民统一纳入城市住房保障体系，进城尤其是进入大城市后住房成本是农业转移人口望而却步的重要原因。

（三）土地制度改革实质性进展不明显

当前，土地利用指标不足与结构不优的问题依然存在。部分大城市面临用地指标不足的问题，导致一些重要项目难以落地，影响地方经济发展。与此同时，不少地方城乡用地结构性矛盾突出，城市建设用地的单位产值相对偏低，而乡村居民建设用地占比偏高。随着农村“三块地”改革的持续深入和农村产业结构的加快优化，农村集体用地、宅基地等土地的潜在价值在不断提升，农民对土地价值增值的期望值也在不断提升。但是，农村宅基地目前不能入市交易，土地资源得不到更加有效的配置，农民土地权益无法实现，加之现有农村集体土地带来的收益分配比例偏低，农民既不愿轻易放弃现有的农村土地权益，又没有得到合理的土地收益，进城意愿受到影响。

（四）资金保障力度仍然不够

随着转移对象、空间、诉求面临新的变化和趋势，未来农业转移人口市民化所需的资金总体需求只增不减，但是现有的资金供给能力却还不相匹配。虽然有政府财政资金、债券融资、城镇化发展基金、政策性贷款等供给来源，但整体资产规模偏小，融资渠道还不够广泛。一些市县城镇化建设的投融资平台信用评级偏低，优质资源较少，加之尚未完全建立起市场化的投融资体制机制，管理水平也比较有限，难以吸引社会资金和民间资本。再加上全球经济短期“逆全球化”效应、三年疫情产生的“长尾效应”等诸多因素，及国家进一步规范地方政府融资、防范地方政府债务等政策的影响，不少市县在推进市民化过程中遭遇的融资难、融资贵困境没有得到完全有效的缓解。

三、加快推进农业转移人口市民化的建议

（一）加快户籍制度深层次改革

深化户籍制度改革，关键在于针对重点群体优化户籍制度的同时加快附着在户籍上的各项配套制度的改革。对以升学、参军等方式离开农村的人口以及长期在城镇工作生活的农业人口等，应制定更具针对性的落户政策，持续放宽落户条件，完善进城落户的激励政策，坚持分类施策，推广户口通迁、居住证互认，减少户籍对人口流动的限制。同时，逐步剥离附着在户籍上的各种不公平配套政策，确保持有居住证的“新市民”能够享受到与“老市民”同等的城市公共服务。

（二）完善可持续的要素支持机制

在土地方面，要深化农村土地产权制度改革，持续完善农村土地权益确权登记颁证工作，建立农户对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的自愿有偿退出机制，为离农人口提供合理的土地权益补偿；持续深化土地要素市场化配置改革，建立完善城乡建设用地增减挂钩政策及省域范围内跨区域土地指标调剂制度，并根据吸纳农业转移人口落户数量来调整城镇建设用地年度指标分配，提高土地资源在城乡建设方面的配置利用效率。在资金方面，坚持政府引导与社会参与相结合、直接融资与间接融资相结合，持续优化财政支持农业转移人口市民化的相关政策，加快城镇投融资体制机制改革，推动国有融资平台市场化转型，与社会资本共同参与城镇化的各项投资、建设和运营管理，探索农村资源资产化、资本化、债券化等市场化改革，通过多种渠道为农业转移人口市民化筹措资金。在劳动力方面，以农业转移人口为重点对象，紧密结合城镇产业园区、现代农业和第三产业发展需求，建立完善农业转移人口的就业创业培训机制和服务体系，建立更加灵活多样的本土化人力资源交流服务平台和市场，着力培养一批符合产业发展需求的劳动力。

（三）构建更具吸引力的公共服务供给机制

在教育方面，深化职业教育与行业需求的融合发展，加快建立区域一体、城乡一体的基础教育资源规划机制，推动教育资源配置与城镇常住人口规划相匹配，同时建立优质教育资源城乡一体化共享机制，推动城乡教育资源均衡化。在医疗方面，加快基层卫生机构现代化建设，建立完善不同医疗水平和地区医疗专业人员之间的互动机制，提高基层医疗服务效率和质量。在养老方面，深化养老服务供给侧改革，落实国家支持养老产业发展的相关政策，丰富和扩大老年护理产品和服务的供给。在社会保障方面，从社保待遇、社保基金统筹衔接、“放管服”改革等方面着手，加快完善城乡统一的社会保障服务体系，打造全国统一、城乡一体的社会保障综合服务平台。此外，根据各城市实际情况，制定针对性的农业转移人口城镇住房保障机制，鼓励用公积金及其他市场化方式支持进城农民享受城镇住房保障服务，确保农业转移人口获得更加稳定和适宜的居住条件。

（四）建立农业转移人口社会化支持机制

农业转移人口市民化是一个多维度的社会发展过程，涉及农村和城市的全面转型。根据年龄、学历、工作性质等不同特点，以文化知识、就业技能、法律法规等内容为重点，加强对农业转移人口的教育和培训，着重体现对农业转移人口的人文关怀，消减对他们的固有偏见，促进社会包容性。发挥城市街道办、社区、居委会等组织的功能作用，积极搭建新老市民交流互动的平台，鼓励和引导“新市民”广泛参与到社区活动和城市文明建设中来，通过实践活动提高他们的社会参与意识和能力，帮助他们真正融入城市。

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[责任编辑：朱松琳]