公共品性质、技术适配与基层治理有效

[摘 要] 农村公共品可以分为标准化基本公共品、非规则基础性公共品、非规则发展性公共品三种类型，通过公共品性质辨析可以构建农村公共品供给的不同适应模式，进而提升资源下乡的治理效能。基于对宁乡市D镇“三三制”村级公共品供给模式调查发现，农村公共品的“共域公给”导致了民主协商空间和民主监督空间消解。通过分类供给与确立责任边界、创设组织架构与打造治理平台，广泛组织动员群众参与到基层民主治理中来，不仅提升了村庄公共品供给效率，也实现了基层治理能力的提高。基于此，现阶段，要实现资源下乡背景下基层治理有效，一是要将以县为主的公共品供应模式变为乡镇统筹的竞争性适应模式，以解决项目资源不均衡分配与供需间的错位；二是要将治理成本包干主体下移，扭转国家资源下乡中基层治理能力的弱化趋势；三是要重塑新型治理模式，通过资源输入和制度输入解决传统代理人体制中代理人失控乱象，实现基层治理有效。

[关键词] 基层治理；项目下乡；公共品性质；公共品供给；村民自治；治理有效

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2024）10-0070-13

一、问题的提出与文献综述

税费改革后，我国农村公共品供给模式由“制度外的自上而下决策机制”转变为“制度内的自上而下决策机制”[1-2]，国家以公共财政支出保障农村公共品供给。项目制作为一种国家资源配置方式[3]，在提高转移支付资金使用效率、解决资金监督问题、提高公共品覆盖水平和地方经济快速增长等方面发挥了积极作用，但也面临项目进村“最后一公里”难题。既有研究已从多个层面分析了项目制供给困境，如项目制使上级部门权力集中重构“多线动员”科层体系，但也加剧了上层权威和地方有效治理矛盾[4]。县级政府转变为“代理型-谋利型政权经营者”[5]，乡镇政府自利性表达不再基于农村社会治理诉求，而是基于项目资金使用效益最大化，将地方发展意图融进项目制中。于是，项目制在基层治理中出现非预期后果，一方面，资源输入农村越多，溢出的社会矛盾却越大，项目指标分配不均衡导致村庄分化[6]，难以回应差异化和分散的农民需求。另一方面，资源下乡中基层治理出现了负效能，村民自治被资源消解，村庄呈现出村庄寡头政治、村治公共性消解和“公权私用”的困境[7]。

综上所述，学者主要从地方政府行为和乡村社会两种视角开展了相关研究，主要关注项目下乡分级运作机制及项目进村后的意外后果。部分学者注意到公共品的分类供给对项目制度设计至关重要，应跳脱既有项目制运作的线性研究路径，基于对公共品类型的整体性理解探讨资源下乡优化路径。从决策和融资维度可以将村庄公共品供给方式划分为体制内集中式、体制外集中式、体制外民主式和体制内民主式四种模式[8]。从供给的内外结构可以划分为“强外源-弱内生”型、“弱外源-强内生”型供给模式[9]。对公共品供给模式比较后发现，村社在公共品供给过程中越是拥有相对独立性和主观能动性，供给效能越大[10]。因此，要将建设村庄公共品的“国家-农户”长循环，变为以村庄内生供给公共品为主的“国家-农户”短循环[11]，建立资源分配型动员体制是基层公共性形成的重要路径[12]。

相关研究对回应资源下乡如何供给有效这一问题很有启发，但仍有不足之处：第一，只对实践中部分供给方式进行类型划分，而没有将公共品性质和供给技术结合起来分析。第二，分类方式是根据个案进行的不完全归纳，忽略了可能的混合型供给的复杂模式。第三，主要运用历史供给制度演变梳理或典型个案比较的方法，侧重于对村庄基础性公共品供给方式的探讨，忽略了对村庄发展性公共品供给方式的讨论。

事实上，从动态供给的角度来看，任何一个村庄对不同公共品类型都有一定需求，农村公共品可以分为标准化基本公共品、非规则基础性公共品、非规则发展性公共品三种类型（见表1）。不同于静态地对某种公共品类型进行研究，首先，动态供给视角不局限于战术层面的供给技术问题，不仅要理解不同公共品本身的生产特性、资源依赖性、生产周期，而且要在整体观中对公共品的供给节奏、供给方式、外溢矛盾进行把握。其次，动态供给视角是根据农民生活适应性而言的，当下的农民生活既有发展性也有延续性，中国经济社会的区域差异意味着公共品供给的需求层次处于不同阶段，应避免国家资源下乡造成基层治理内卷的后果。同时，也不能因现存供给技术问题就取消农民对美好生活的发展性需求。总之，动态视角下的公共品供给研究可以拓宽公共品差异类型的相互关系，有助于挖掘不同公共品的分类供给技术与农民需求适配的底层规律。

基于此，本文提出“制度定位-技术适配-治理效能”的分析框架。首先，从制度定位来看，在全国范围内的大多数项目进村实践中因未辨析公共品性质，产生了制度定位冲突，从而造成资金使用目标模糊、资金来源不确定，公共品供给效率低。

其次，从技术适配层次来看，西方经济学家发展的公共物品理论较多，在公共物品的资源配置问题上，萨缪尔森提出纯公共物品模型（非排他性、非竞争性）、布坎南提出俱乐部物品模型（排他性、非竞争性）、奥斯特罗姆提出公共池塘模型（排他性、有竞争性），对我国公共品供给的制度选择与理解农民集体行动有理论启发，也有学者对传统公共物品理论的缺陷展开了反思和批判。因此，只有用一套适应中国农村现实情况的公共品理论指导最优供给制度，才能在资源下乡背景下实现基层善治。问题是，使用何种公共物品理论也决定了如何指导政府的职能定位、厘清政府-农民的责任边界，公共品供给的技术适配程度会进一步影响治理效能的发挥。

最后，从治理效能层次来看，税费改革以来中国农村社会进入了“公”的退出、“共”的弱化、“私”的崛起的阶段，少数“无公德的个人”不断瓦解着乡村治理的基础。资源下乡也是国家如何通过资源、行政、法律进入村庄的问题，要让资源下乡有效首先就需要考虑国家如何与农民对接的问题。从实践中来看，基层组织在国家力量不足的时期，公共品采取制度外集中式供给的模式，农民供给负担重、实际供给不足。公共品采取制度外民主式供给的模式时，村庄社会难以强制边缘少数“钉子户”克服“搭便车”行为。在国家力量增强以后，公共品主要采取制度内集中式供给的模式，农民供给负担小、少数村庄供给过剩与多数村庄供给不足的现象并存。强大“共”的部分才能增强集体意识、集体认同和集体行动能力，向上可以对政策转化，向下可以有效组织农民，因此找到公共品共域治理单元具有重要意义。在本文中，“共”在资源下乡中有三个具体内涵：共域是农民在公共品供给中进行民主实践的重要领域，共域也是国家力量对农村渗透的核心领域，共域更是基层治理主体性培育的实践场域。

本文回答的问题是：第一，如何基于农村公共品性质差异进行合理的供给技术适配？第二，不同项目进村方式如何形成差异化的公共品供给运作逻辑，对农民参与机制、利益主体互动关系、资金使用产生何种影响，从而进一步影响治理效能？第三，如何优化以奖代补制度，通过组织动员激活基层治理主体性，实现基层善治？

本文的问题意识和经验材料来源于笔者2021年7月至2024年3月在鄂西南H村、川西D村、湘东C村开展的驻村调研。调研期间通过访谈政府工作人员、村组干部、村民代表、普通村民获得了详实的一手材料，形成了对项目制下农村公共品供给一般性经验总结和学理认知，为本研究整体性把握与总体性理解农村公共品供给问题奠定了良好的经验基础。

二、农村公共品性质与技术适配

（一）发包式：标准化基本公共品供给

标准化基本公共品指的是义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本民生服务，以及通村道路、跨区域灌溉、污水处理等资本密集型项目，标准化基本公共品与所有农民密切相关，其制度定位是普惠性。这种公共品具有受益范围广、投资大、规模大且标准程度高的特点。

在明确的政策导向下，标准化基础公共品供给具有流程成熟、规则清晰、供给内容标准化的特点，它涉及到的是个体农民与总体国家利益的博弈，这种大规模、集中式项目通过第三方评估后，依据正式化补偿方案推动项目高效落地，农民不需要参与到公域公共品供给的民主决策和协商过程中。

标准化基本公共品供给的最关键部分是规范高效。政策导向下的标准化基础公共品供给不涉及基层公共治理，公共品供给的效率目标大于治理目标，体现的是政府的“再分配原则”。项目制这项技术工具在结合行政体制与市场体制过程中具有绩效合法性，政府大规模的政策性投资对经济快速稳定增长、扩大公共服务投入、保障社会公平正义有重要意义。项目制规范化、专业化的优势能够将项目高效分包到社会经济各领域，虽然没有小范围的直接民主过程，但在宏观上具有更大的公共绩效。

（二）自治式：非规则基础性公共品供给

非规则基础性公共品指农村地区的小型水利、田间机耕道、小型泵站、小型堰塘等与农民生产密切相关的小微公共品，其制度定位同样是普惠性。对于这种公共品农民具有需求程度高、建设难度大且复杂的特点。

非规则基础性公共品属于农民刚需的底线供给物品。非规则基础性公共品使用率高、琐碎、需求刚性、短周期内供给频率高。其供给方式的技术定位要求能够针对广泛受益对象、持续性地常态化供给，不适宜频繁动员农民通过筹工筹劳自给自足。一方面，这不符合当下城乡关系剧烈变迁的流动性社会基础。另一方面，细碎而成本较低的小微公共品更适合农民以常态化、灵活的自选性供给方式，完成每个村庄内部的小范围自治式供给。村级非规则基础性公共品供给就可以既专业，又灵活，且满足绝大多数农民生产生活中的急切需要。公共品供给也就不会从供给技术问题转变为治理问题，进而成为影响地方政府主要职能发挥的难题。

成都公服资金制度对自治式村社内生供给非规则性基本公共品有重大实践意义。公服资金实践探索在村级治理中构建了分配型民主[13]，政府投入资金并输入使用规则，村民决定资金使用方向并承担建设主体责任，解决了公共品供给的“最后一公里”难题。非规则的基础性公共品供给的最关键部分是需求识别。在村社统筹下，各村成立村级（组级）议事会、设定“民主程序六步法”方案，农民全过程参与需求表达、民主决策、民主评议和民主监督，顺利地将外部资源进行内部转化，实现了资源与农民分散需求的对接，从而提高公共品的供给效率。因为不用筹资筹劳，个体与小集体间的冲突被显著钝化，资源又因与农民世俗利益密切相关，资源下乡也最大程度地激活了农民民主参与热情。从2021年笔者在成都彭州市的实地调研来看，该市城乡一体化程度高，一些村庄虽因2008年地震安置重建，但现在早已完成了大型标准化的基础设施建设，目前最需要解决的是持续性的、琐碎的小微公共品供给。从公共品供给的资金输入数额来看，30～50万的资金输入适用于解决一个村庄内的基础性公共品供给问题。在村社统筹和制度保障下，公服资金优先满足个别小组的零散需求后，再由其他小组轮流分配，因此公服资金制度普惠性的特点尽显，也进一步证明这种公共品供给技术是符合村庄实际需要的。

在公服资金制度剧烈变迁下，针对非规则基础性公共品的公服资金制度使政策导向下的非规则发展性公共品供给发生转向，社治资金性质从普惠性变为特惠性，实施主体、验收主体、决策主体都从村民变为政府。公服资金的后期运转失灵给我们的启示是，需要对差异化公共品类型进行区分，在制度合理定位和技术适配的基础上进行分类供给，才能达到资源下乡效能最大化。本文将在后文详细分析。

（三）奖补式：非规则发展性公共品供给

非规则发展性公共品指乡村振兴中农村地区的社会建设，具体有美丽乡村建设中与农民生活密切相关的公共品，如文化建设、村容村貌提升、通户路硬化和主干道黑化等，其制度定位是特惠性。这种公共品具有农民需求程度不一致、建设难度高低不一、资金投入量大、整体性强等特点。非规则发展性公共品的另一特点是长周期的提质升级、整体性强。

非规则发展性公共品供给的最关键部分是社会动员。在供给效率提升目的之上，更重要的是激发农民自己建设美好生活的动力，在参与建设过程中让农民自治能力得以提升，其核心是让资源下乡促进基层治理有效。需要注意的是：第一，社会动员不能反复动员，而是要有周期性，周期性动员的运作逻辑也更贴合发展性公共品的特点。第二，允许动员失败，一方面是由于农民社会分层分化，村庄中的农民群体间既存在经济能力差异，更有代际和阶层趣味分化，因此无须刻意强加发展性。另一方面是动员失败才能维持内生的竞争性激励效果，这不仅能激发受益者（有急切建设需求的人）的组织动员能力，同时会形成对发展性公共品需求关于建设必要性的协商和多数人决定的最大公意。

实践中，以奖代补模式的完善经历了数个阶段。税费改革前，集体采取内生性供给方式，由于农民自给的经济能力不足，往往筹资筹劳的折算金额也只能供给少数最需要的非规则基础性公共品，因此工程质量因成本低而规格受限。税费改革后，为减轻农民负担，国家取消“三提五统”、共同生产费和“两工”（积累工和义务工），农民根据一事一议的原则民主协商并自愿筹资筹劳，农民首次获得村内公共物品的需求决策权。但受集体生产联系弱化、农民特殊的比较选择公正观1、制度输入不足等因素影响，导致一事一议制度存在供给不稳定、少数人反对的问题，因而在全国范围内的供给绩效都相对较差。至2011年，国家推出的“一事一议财政奖补制度试点”正式确立为村级公共品供给新机制，意味着国家责任在农村公共服务建设中的强化。

总之，目前来看，以奖代补制度未能撬动农民更大投入的积极性，村级在公共品供给上重硬轻软，只注重争取财政指标开展项目建设，开展不符合村庄实际的高标准建设，而不是通过团结动员群众来推动公共设施建设结构优化和多元参与。国家公共财政奖补资金在公共品投入结构中占据大头，农民筹工筹劳难度大，不关心资金使用效率，进而出现长效管护无人参与、筹劳异化为市场交换等现象。在政府建设性财政投入有余，服务型财政不足的情况下，村社又没有组织能力管护公共品，项目进村和长效经营都面临问题，未能实现国家资源激活基层主体性的目的。

三、农村公共品供给的运作逻辑

差异化的农村公共品供给模式反映了我国不同时期的农村公共品供给方式在资金来源及其使用方式、农民参与机制、公共品制度定位等方面的显著差异。本文重点研究村内户外的公共品供给问题，因此后文不再对标准化基本公共品展开论述，笔者将通过进一步比较非规则发展性公共品供给与非规则基础性公共品的运作逻辑，探究技术适配与基层治理效能的关联性意义。

（一）政绩导向下的非规则发展性公共品供给

非规则发展性公共品主要以行政主导的方式供给，具体存在两种实践样态分化。第一，在地方政府政绩竞争中，地方政府通常将有限财政资源统筹运用于打造少数亮点村庄，但在新农村示范村建设、土地整治等项目中，以县为主的供给模式让乡村处于“失语”状态，基层仅负责协调和配合项目落地，导致地方政府难以准确识别村庄需求，公共品的供需出现错位。第二，在村庄发展竞争中，村干部为经营村庄主动吸附项目资源和积极招商引资，形成了县乡村三级共谋的分利秩序。

尽管这种公共品反映了部分农民需求，但未经内部转化的外部推动项目落地常常会遭遇阻滞。究其原因，是利益矛盾发生在个体农民与市场主体之间，当利益不满足的农民向国家与市场主体要价时并不会被集体和村社抑制，而不合作者群体要价时则遭致“集体冷漠”。2021年鄂东南H村引入“地心大峡谷”项目开展二期建设，村里一年内负债600万元，镇里的态度是“负债不要紧，说明做了事”。项目实施过程中，一个村民对一个厕所要价8万元，直接导致更多村民也争做钉子户，村干部的心态是“当地农民太困难，老板多支持一点是一点”。长期博弈无果后，村社集体才不得不向上借助强制性行政力量帮助政府和市场推动项目落地，但却造成了干群关系紧张的不良后果。同时，农民在项目进村的过程中成为了被动受益者，村民并不关心项目工程质量，更无心参与项目监督，认为“村干部有能力搞到来路水，那是他自己本事”，产生“资源消解自治”的社会后果[14]。

事实上，公共品政绩化是地方政府和村级组织的“理性”选择，地方政府将项目资金整合用于服务地方利益，公共品被包装成了一种可视化程度高的工作亮点以获取领导注意力，这无形之中扭曲了公共品供给的原始初衷。而其逻辑错位在于村庄公共品“共域公给”，本应该由农民自己建设美好家园的责任全部被行政替代和包办，非规则发展性公共品以技术理性的项目制形式被整合供给，但因其未对公共品性质准确定位和分类供给，导致共域协商空间丧失、共域监督权力消解，进而出现资源下乡无法促进基层治理有效的悖论。在政绩导向下的非规则发展性公共品供给过程，一方面，被占地农民出于自利性的考量将自身利益最大化，村社集体却缺乏对不合理个人权利诉求的制约能力。另一方面，村庄内多数村PxFzA4Fj3wcRESSu/WF89xz3yfst5H3GM1GCSEG59pw=民的利益虽然不会因那些索要超额补偿的农民而受损，但他们被排斥出了集体决策和利益分配之外，也自然不会产生对“钉子户”的防御机制，更不会出于关心自身利益而参与到项目建设过程中的监督中来。资源下乡的过程反而成为透支治理资源、瓦解社会伦理的过程。另外，公共资源分配不均衡导致绝大多数普通村庄发展落后，无法通过公共品供给满足农民需求和强化村级治理能力，乡村组织治理权力的弱化不利于国家与农民间的良性互动。

（二）政绩导向下的非规则基础性公共品供给

值得注意的是，需求导向下的非规则基础性公共品也可能转向政策导向下的非规则发展性公共品，从而导致技术失灵。成都社区治理发展专项资金制度原本是为了满足农民美好生活的发展性需求，但在实践过程中却面临困境。社治资金2供给模式使基本公共品供给的自治逻辑转变为政绩导向下的项目建设。调查发现，一方面，2/3的资金用于应付上级行政事务，主要是村内环境整治和治安巡逻等。另一方面，乡村两级通过运用社区激励资金配套基础设施建设，打造村庄景观，这有利于在创建示范中不断提升等级，从而吸附更多的外来资本和政策资源。

其后果是，村庄基本公共品供给效率下降，资源下乡无法通过分配型动员激活村级治理。从资金分配方向来看，发展性公共品与基础性公共品在现有供给制度中存在竞争关系。从资金安全性的监督层面来看，基础性公共品因项目小且分散，单个项目附加成本过高。村内基本公共品无法在村民自治框架下保障稳定供给。乡镇政府与村庄社会精英则在制度变迁的结构中转变为营利型经纪，个别村组被动地成为公共资源受益者，而大多数村组则无法满足基本公共品需求。总之，虽然在项目实践过程中保留了公众参与环节，如通过农民签字、进行满意度测评等民主表达，但农民实际并未享有真实决策权，更没有被加大的资源输入和更完善的制度保障动员起来，民主制度多流于形式。

要使资源下乡中的公共品成为治理效能提升的助推器，解决公共品供给效率低下的问题，关键就是要将公共品供给技术与公共治理二者联结。公服资金制度之所以在前期成为非规则基础性公共品供给的典型样本，其关键在于找到了公共品供给的共域治理场域，即借助资源下乡激活民主化的村级治理。共域治理领域类似于黄宗智所说的“第三领域”——一种介于国家与社会之间的一个相互重叠的中间区域，但不同的是，第三领域强调政府官员和乡村社会的半正式官员的区域协作治理[15]；共域强调的是在村庄内部充分激活村民自治组织，动员全体村民自主建设共同的美好家园，实现行政激活自治的效果，进而解决“最后一公里”难题中的监督与激励问题。

（三）需求导向下的非规则发展性公共品供给

项目进村过程中利益难以调平与土地政策调整、基层治理体制变迁、村庄社会结构变迁有关。第一，物权法保障了农民土地承包经营权，政策调整固化了农民的土地利益，在集体组织能力弱化的情况下，不能通过强制力侵犯私人权益。第二，服务型政府建设中出现服务泛化问题[16]，民意反馈的制度化渠道增多带来了私人权利诉求的无序扩张。第三，村庄社会在市场冲击下快速解体，地方性社会规范发挥的社会约束力弱化，行政包揽的项目建设方式将农民边缘化，农民参与公共事务的积极性不足。由于不合作者的利益诉求具有琐碎性、不确定性，还可能激发潜在的治理风险。

实践证明，只有将公共品供给置于基层公共治理中，提升基层组织能力，开展社区共同体的共域自治实践，才能化解“最后一公里”难题。首先，共域是公共品供给的重要领域，共域的公共品范围是指村内户外的公共品，它具有半私半公、非规则性的性质特点，具体可以分为非规则基础性公共品和非规则发展性公共品。目前，加大发展性公共品供给是乡村振兴实践中的趋势，但在通过资源下乡介入乡村治理时，首当其冲就应确立治理边界的问题。第一，对于非规则基础性公共品而言，国家作为完全的融资主体，农民通过项目管理和资金分配参与到民主决策中。第二，对于非规则的发展性公共品而言，超出了国家供给范围，应先由农民承担部分供给责任后，国家再通过以奖代补进行动员、激励、指导。农民则通过项目融资、投劳建设、项目管理、资金分配彻底参与到公共品供给的全过程中。发展性公共品与受益者有紧密利益关联，在国家资源下乡分配的过程中，农民都希望国家资源和筹集的集体资源能最大程度地惠及自身，农民因关心切身利益有参与的根本动力。

其次，共域是基层治理主体性培育的实践场域。社区共同体具有有效制约特殊主义逻辑的作用。社区共同体的民主协商和民主动员过程是形成集体共识的过程。共域内的公共品特点是其利益矛盾关系，是A的利益和B的利益冲突，或C与小集体利益不一致，而不是个体利益与国家利益不一致。当公共品成为共域的治理事务后，受益者集体就要重构村组内部利益关系，通过人情、面子等社会资源将个体间的权利冲突消弭。如不停地通过各种办法与之拉扯，发动不同社会关系上门做工作，直到“磨”得对方同意。在通过民主方式降低协商成本时，集体需要运用多元化治理方式分散解决钉子户，动用非规则的、人格化的矛盾调解手段。如针对不愿意让地的不合作者，受益者通过找他的亲朋好友做工作、晾着他、感动他、自己妥协、空头支票等各种方式治理不合作者，但这种利益平衡的前提是基于村庄的长期互动。

最后，共域是国家财政力量对农村渗透的对接领域。社区共同体具有资源承载功能，可以将个人利益与公共需求结合，并将个人利益转化为公共利益，使交易成本内部化，是重要的公私转化组织层级。由此，国家与社区共同体对接就可以减少与数亿分散农民协商的制度成本，降低基层政府特殊主义资源分配的自利性空间，形成对项目制供给模式的有效补充。

在资源下乡背景下，基层政府因传统制约手段失效，不得不以市场交换、牺牲规则与价值的方式对不合作者进行治理，这种利益式治理虽然短暂性地摆平了不合作者的不合作行为，却削弱了基层治理的规范性和公共性。与之相比，小集体在调平利益的过程中每成功一次，就能够增加一项治理资源，普遍化的零补偿方案成为公共意志，而不会出现钉子户群体效仿问题。这既不同于税费时期基层组织运用集体财产分配权形成的“资源控制型约束”，也不同于运用私人治理手段形成的“制度外暴力型约束”[17]。基层组织在项目进村中扮演的是政策宣传、技术指导、村组会议召开的服务者和引导者角色，农民才是互动协商的主体。民主实践过程也就成为了增量治理的过程，有助于促进基层治理规范性生成并提升村庄公共性，重塑农民权利与义务关系的平衡。

四、农村公共品供给的优化路径与治理绩效

下面将结合案例对需求导向下的公共品运作机制进行呈现和分析。2021年，长沙市开展“美丽宜居村庄”创建活动。下辖宁乡D镇3个村因政府出资、市场投资、群众筹资力度较大被评为美丽屋场建设先进村，其中Q村被评为全国文明村。但D镇剩下的5个村却连道路拓宽、路灯安装、水利建设等基础性民生设施都未配齐，农民生产生活十分不便，同时还存在农民参与发动不充分、参与过程不规范问题。在政府财政资金缩紧、项目招投标成本高、专项资金使用效率低下与广大农民美好生活的需求日益增加的矛盾下，在已有一批先进示范村的基础上，乡镇结合基层实际，制定《“三三制”激发群众共建共治共享内生动力的基层治理创新实验方案》。具体而言，第一，以镇级统筹、村级动员、村民自建自管，优化三方主体供给结构。第二，整合财政奖补、筹资筹劳筹料、社会资本三方资金，拓宽公共品供给渠道。第三，按照“宣传动员-筹资筹劳-总结推广”三个流程，系统性提升村组竞争申报热情和群众“我要建”的参与热情。

基于民主动员的资源输入方式，D镇突破了“美丽宜居村庄”的创建逻辑，满足了大多数村庄的公共品需求，各村开展了丰富的公共治理实践。不仅使农村公共品供给效率提升，而且提高了基层治理能力，“三三制”公共品供给的创新机制对资源下乡推动乡村治理有效具有重要启示意义。

（一）实践路径

1. 分类供给与确立责任边界。建设美好生活是农民自己的责任，D镇形成了“政府主导、村级主体、群众主人”的建设管理模式。政府承担规划指导和资金引导角色，农民成为真正的内生供给主体。责任边界的确立依据有两点，分别是基层村社组织对项目类型的承接能力和公共品资源属性。第一，清晰辨别公共品供给性质并进行分类供给。文化建设（标示牌、文化石）、村容村貌（庭院整理美化）、山塘边坡整理等提升发展类项目按照社区互惠原则，被纳入各湾组村民投资投劳的部分。在D镇C村老屋湾组屋场建设中，农民自筹部分共计72万元（筹资筹工筹料折合），农民直接投劳参与道路拓宽、硬化、广场建设美化、庭院整理建设、疏浚清淤等事项中。小组自筹资金23万元用于填山塘、边坡整理、请挖机和压路机。政府则负责投资量大、工程标准高、建设难度大的项目，如农田水利和道路黑化。

第二，权力下放与责任下移。D镇调整资源进村方式，引入村落竞争机制，形成了村庄内部动员激励。项目建设指标与奖补资金按照“先建后补”规则，前期道路拓宽和护砌工程、占地中琐碎的利益矛盾由村庄自主解决。村落治理能力越强，矛盾越少，越容易获得项目审批。此外，D镇为降低项目成本、避免政府包揽代建，推出《基础设施以奖代投方法》，规定40万元以下项目不招标，赋予了村组小型项目建管权，其中环村道路前期工程分段运作承包给各组自主采购和实施，按照各组实际情况制定筹资筹劳标准和职责，形成群众认可的建设管理制度。政府则发挥输入制度、整合资源的作用，设定镇、村、民各出资三分之一的财政奖补标准，设定筹资筹劳范围要求并检查承诺书，设定额外激励条件（额外对群众零信访、村民零违法、村庄零乱象的小组优先立项和资金支持）。

总的来说，分类供给与责任边界确立为农民参与项目建设提供了资源条件和物质基础。政府与农民“一前一后”“一内一外”实现了国家与农民在公共品供给中的充分互动，体现了农民的主体性，把国家和政府的事真正变成农民自己的事。C村2023年修建通组路11公里，19个小组共筹资约130万元，筹劳（4851个）约150万元，社会资源筹措200～300万元，每组都有村民在前期建设中投资上万元，其中一户最高捐资达18万元。不少村民超额完成筹劳任务，即使是65岁以上的免去义务筹劳的老年人也积极参与到送水、做饭、清扫等后勤保障工作中。

2. 创设组织架构与打造治理平台。首先，在组织架构上。第一，成立各级乡村公益建设工作领导小组，镇村两级书记牵头推进，将联村（组）干部、村民小组长、村居民代表等关键少数纳入领导小组成员，党政体制的组织基础，能为高效有力推动村级公益建设提供保障。第二，村级开展三长制，合理划分基层治理单元。小组长和村委更多参与到公共事务的筹划和设计中，但具体实施和做工作离不开能力型村民的有效执行。“片长（联组村干部）-小组长-邻长”三级支撑村支两委，每15户民主选举一位邻长有助于充实既有的治理单元。第三，民主推选成立公益事业建设理事会，负责筹资筹劳、项目申报和工程建设。全镇154个村民小组逐一召开户主会，选优配强4～6个“有热情、有时间、有能力、有威望”的“四有”村民或社会贤达成立屋场召集人队伍，理事会成员在宣传动员、制定筹资筹劳规则、带头捐款和利益调平上发挥重要作用。总之，组织动员村庄中的中坚农民形成扁平治理结构能够激活乡村社会中的非正式权威资源，进一步形成从国家到个体农民的层级动员结构。C村识别出的130个在村积极分子依靠社会资本和群众威信动员村民参与公共品建设，产生显著效果。

其次，建立议事平台。村民自治为村民公共需求表达提供了实践平台，C村多次召开党员会、三长会、离退休干部会、妇女会议、屋场会，镇村干部列席参加，在居民议事过程中对项目建管制度、资金使用等事项进行充分协商和民主决策。这不仅让乡村公共需求有制度化表达空间，而且明确了村民在乡村公益建设中的角色和责任。为发挥群众监督作用，议事会还规定须在3天内答复村民诉求，否则可向民情监督站申请调解。另外，还对不合格理事会成员进行动态调整，以确保重新民主选举出群众信任的公益建设带头人和利益代言人。总之，村组议事平台以农民利益为抓手培育了村庄公共性，作为从众议到公意的过程，能够实现个体利益向公共利益的转化，也让资源下乡从政务真正转变为村级内部治理事务。

最后，建立激励机制。坚持多元主体参与管护，乡村两委利用功德银行道德积分、文明户、清风之星、功德碑等文明评比和宣传展示激励群众参与公共设施维护，重建了社区评价体系。没有积分和得不到表彰的不合作者容易被其他村民边缘化，义务筹劳、主动捐资、自觉参与维护的积分达人能够获得集体认可，得到年底表彰。如五保户在屋场会上首先举手捐资后，村民对他刮目相看。激励机制与家庭信誉、面子等乡村社会内生治理资源挂钩，改变了农民既有行为规则。村庄公共规则也在基层民主治理过程中得以重塑，农民正确权利义务观也逐渐树立起来。

（二）治理绩效

农民不仅在“三三制”公共建设创新模式中被广泛动员，而且还产生了公共治理绩效，具体可通过以下三对关系来理解。

1. 行政与自治关系的处理。“三三制”模式是政府与社会共同参与的协同性供给方式，而不是在政策导向的强制性供给和政绩导向下的诱致性供给。首先，合理的制度定位与责任边界划分。美丽屋场建设是一种非规则的发展性建设，政府将美丽屋场项目建设定位为共域的公共品供给，因此，农民是建设自己美好生活的第一责任主体，同时有较大的自主空间。建什么，怎么建，建到什么程度，群众自己协商，村级组织和乡镇政府只提出参考和建议。农民如因挟持集体利益，导致建设不成功或是争取不到建设指标，后果也由受益者群体自己承担。因此，国家和农民的责任主体有明确边界，表现为农民承担前期工程的全部协商成本和较少资金成本，国家承担后期工程较多的资金成本。由此不难发现，公共品供给的过程也是治理下沉的过程，经过小集体内民主的博弈和决策过程，农民需求在集体中更易被精确识别，不容易产生供需不匹配或供给过剩的问题，外部资源经由内部转化，化解了行政主导公共品供给产生的协商成本。

其次，政府角色的合理定位。政府发挥引导倡导作用，具体表现为：一是研判政策、结合实际开展治理创新。乡镇党委班子成员应充分学习和领会中央、省市级政策，充分研判，开会讨论，并结合基层实际设路径、做方案，在项目申报、前期策划、后期维护上有因地制宜的指导意见。二是以竞争性适应逻辑，激活各村组积极竞争项目，在项目建设中提升基层治理能力。只有能在3天内筹集资金、平衡村民利益的小组才能申报成功，这对村组治理能力的要求很高的同时，也取决于项目是否真正嵌入地方社会。三是统合政策资源衔接村委。乡镇政府为突破财政资金不足的问题，积极争取中央资金、整合生态环境和交通运输等部门资源。基层通过创造性使用项目内容、规范使用项目资金，合理包装项目运用在村庄水系恢复、山塘清淤、机耕路建设等群众决策的项目上，为各村公益建设提供资金基础。四是通过乡镇驻村干部联组机制，把控全局。尽管各村都有机会参与竞争项目的申报，但乡镇政府中联村的领导干部和联组干部都会提前筛选和审核，对于在2年内无化债规划和能力的村庄控制建设体量，遵循“尽力而为、量力而行”的原则。村庄化债能力取决于驻村单位的资源支持、向上争资跑项、整合和盘活闲置资产、激活沉淀社会资源的多重资源整合。同时，政府发挥控制与纠正功能，对村里开展建设有度的把握，对一些操作细节、流程不规范提出修改意见。比如道路建设仅允许从2米拓宽到5米，一些村民小组在建设过程中想修到7米，被驻村干部发现后阻止。

2. 监督与制约关系的解决。不同于仅强化规则导向的外部监督，过程性外部监督产生了供给的制度约束，但也降低了供给效率。浙江宁海在“五议决策法”的基础上制定了村级权力清单36条，使村级权力在国家制度供给后得到约束，但村干部却能通过消极治理、项目交换、熟人社会关系解构组织监督[18]，使制度规范难以发挥效用，导致的结果是既没有解决代理人失控的问题，也没能激活基层民主。

监督与制约是权力制衡的两种方式，监督与制约相互包含又各有侧重。权力制衡主要通过分化组织和规范程序两个方面实现，复杂的组织结构与规范程序都可能导致制度运行成本过高，而使村庄的建设事项无法推进。“三三制”模式解决了目前“项目制度的复杂外部监督+村级权力结构的复杂制约”中制度效率低下的问题。在组织结构上，组织化的农民、联村干部对村干部权力有实质制约，尤其是前者发挥着全过程内部监督的作用。农民积极承担监督责任，村干部越轨行为能得到民众的广泛监督，同时村干部还受到公共意志的约束。在规范程序上，乡镇确立三级协同监管制度，群众可以随时通过监督热线举报项目资金问题，并向民情监督站申请调解。建设理事会要求实施“组账双管”，直接自管自用、镇村两级自公开。在建设过程中要钱账分离，如购买5吨水泥需要由村干部、男组长、女组长3个人签字，送货、买货、过磅，筹集款项和筹工数量等都要公示，最大程度减少村干部权力寻租空间。一些小型项目多由本组带头捐资、义务筹劳的积极分子（包工头）以低于市场价格承包。

3. 规则与灵活关系的把握。“百姓走前面一步，政府走后面一步”保障了资源下发的精准性，避免了村庄通过扮富、哭穷的策略性行为让自己成为试点对象[19]，由于需要村民真实的、具有积极性的，开展了全过程人民民主的具体实践过程，村组才能得到申报指标，项目资源才会规范输入，因此就避免了一些村庄通过发展性负债策略抓包项目后，村庄被诱致发展项目而产生的风险。

公共品供给与项目制配套资金规则的差别在于：第一，目标GRt+V574H8jmbegaCqzIMWZnKLMRDgSpUyeJhJ6Nvds=替代与目标维持。项目制在政策实践过程中，因各级政府将自身利益裹挟进去，消解了项目的公共性目标，进而转变为营利性目标，项目的自我衍生特质意味着只有通过“做大盘子”才能申报成功、吸附更多市场和政策资源。也就是说，只有不断经营项目，才能化解配套产生的债务。先建后补规则保存了项目的公共性目标，即公共服务运用于满足农民实际需求，解决区域不均衡发展问题。项目本身的公共服务属性凸显，项目主体仍是参与建设的农民，项目不会因为要“自我保全”而反过来异化参与建设的村民。第二，诱发集体债务与规避债务风险。一方面，乡镇对村级化债能力进行把控，在2年内有明确具体的针对性预算内专项资金的要进行报备，决定大做还是小做。而且，乡镇要负责为公共服务投入1/3，乡镇通过预算内经费和非预算内的财政收入共同奖补，使村级小规模公共品降低了资金管理的合规成本。另一方面，农民自筹资金决定了项目奖补资金的上限，村民的筹工筹劳筹料不仅降低了项目建设的固定成本，还降低了项目建设中因治理矛盾产生的外溢成本。据村干部测算，如果按市场雇工和标准化补偿占地，建设成本会是“三三制”模式的10倍。同时，项目通过验收后，国家的每笔项目资金在固定预算内支付，形成一种自下而上的自主性资金整合，避免了陷入“举债-收益”的恶性循环。

五、结论

在项目制实践中，中央为实现集权以专项资金强化条线权力，同时赋予条线部门监督权、验收权，保证中央专项资金安全落地，完成公共品供给的国家职责。其结果是，项目制通过技术理性制约了基层块块政府的不规范行为，但部门权力因技术垄断而迅速扩张，国家为进一步制约部门的“技术权威”无限打制度补丁，大大提升了基层治理的合规化成本。更重要的是，面临项目落地的阻碍，为解决激励不足问题，部门通常会给予制度外激励，使乡村基层政府积极参与到项目落地的治理过程中，导致部门不得不以牺牲合法性让渡利益给基层寻租，摆平落地梗阻，但事实上伤害了社会。

可见，无论是通过条线扩权方式让普遍主义的项目制度“一竿子插到底”，还是赋予基层政府及相关利益主体制度外激励以降低项目落地的协商成本，都没有根本性地重塑国家与农民的关系，国家也就无法通过资源输入完成对农村社会进行现代化改造的任务。项目制度的供给效率之所以低下，其根源在于资源下乡未转化为对基层社会的组织动员和基层组织能力的提升，角色错位，服务群众能力不足[20]，使分散的个体农民无法参与到村级公共品的决策过程中来，从而导致公共品供给呈现出供需错配、制度定位冲突导致技术错配的问题，最终造成财政资源投入增加，面临着“小事办不成、大事办不好”的困境。“三三制”模式之所以能同时发挥公共品供给效能和治理效能就在于真正实现了组织化动员。

首先，以县为主的公共品供应模式变为了乡镇统筹的竞争性适应模式，解决了项目资源不均衡分配与供需错位的问题。第一，在公开透明的竞争与激励制度下，乡镇充分调动了各村参与建设的动力。基于社会动员程度上的村级民主能力决定了资源分配方向，使项目资源能与村庄需求适配。第二，部门不必通过制度外激励推动项目落地，减少了项目资源被截留的机会，各村组以低成本完成规范化建设能让部门放心将资金分配给项目，保障了资金安全性，使政府意愿与村庄实际发展结合起来。在整个过程中，各主体定位清晰：县级部门做法定范围内专业事务，发挥项目制的技术优势；基层组织发挥引导、协调、沟通、指导作用；群众发挥建设主体性，达成了多主体协同治理的效果。

其次，治理成本包干主体下移，解决了国家资源下乡中基层治理能力弱化的问题。乡镇从悬浮型政权转为“没权没钱”“跑腿办事”的“协调型政府”[21]。乡镇负责项目执行过程中征地、拆迁、后管的协调工作，但却陷入向上强依附、向下弱控制的困境，因此协调动力弱，基层政府以承包治理成本交换营利型经纪身份。在“三三制”创新实践中，以各村民小组开展公共品共域治理实践活动。协调工作由以建设理事会为核心的村民小组完成，村民小组既承接项目资源和建设权力，又承担群众监督的主体责任。国家资源直接与农民对接，改善了原来“两头联系弱，中间联系紧”的局面。最重要的是，中央不必担忧监督和激励的问题，农民做自己想做的事本就自带激励，也必然会产生内部性全过程监督，乡镇政府的角色回归为管理者与服务者。“三三制”创新供给制度真正转变成全过程人民民主的实践过程，解决了项目落地最后一公里难题的监督与激励问题。

最后，重塑新型治理模式，通过资源输入和制度输入解决了传统代理人体制中代理人失控问题。从村庄治理主体结构来看，“精英替代型村干部+扩大化的+P3s+OqFO1g8MRTqVKZVxQ==谋利型钉子户群体”转变成了“能人型村干部+有主体性的组织化农民”的治理主体结构，更能有效完成国家与个体农民之间的利益转化、重构村庄内生性自主秩序。公共资源获取不依赖资源的权力网络运作，也就不依赖于个体村干部跑资源的能力，资源按基层民主治理能力分配。村干部和理事会成员及邻长的权力来源于村民赋予，不同于国家代理人的权力来源于行政体制。因此，权力运用越是有绩效，多元化村庄治理主体就越能在接受群众监督的过程中不断获得群众认可，增加自身基于事务产生的治理权威，产生自我价值。总之，开放性的村级权力结构、多元治理主体的治理新动能、正向的社会化内部监督对资源下乡有效和基层善治具有重要意义。

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[责任编辑：汪智力]