县域治理视野下农业转型困境与破解路径

[摘 要] 随着农村经济形势的变化，部分小农户退出土地，而农业规模经营主体缺乏基础性生产条件，农村地区产生了土地抛荒现象。土地抛荒的深层根源是县域治理错位，具体表现为地方政府在农业投资中采取亮点偏好、社会化服务体系建设失衡、地权配置失衡，没有精准回应规模农业经营主体的需求，导致小农农业向规模农业转型失败。破解土地抛荒问题应建立适应农业转型的县域治理体系，具体可从转变县域农业治理理念、拓展县域农业治理空间、建立县域农业治理机制三个方面着手。基于我国农业的特点和发展阶段，小农农业难以自发向规模农业转型，应正确发挥县域政府的制度供给作用，在城镇化进程中保障国家粮食安全和推动农业强国的实现。

[关键词] 县域治理；农业转型；农业规模经营；粮食安全；土地抛荒；农业强国

[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2024）10-0060-10

一、问题的提出

我国是人口大国，粮食安全不仅事关14亿人的口粮，更是战略资源领域全局安全、系统安全的集中反映。习近平多次强调：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”①在国际形势日益复杂的情况下，国家相继部署了高标准农田建设、耕地非粮化整治、种业发展等工作，以保障国家粮食安全。党的二十大提出建设农业强国的发展战略，将全方位夯实粮食安全根基作为重要目标。土地抛荒问题一直是保障粮食安全和建设农业强国面临的重要挑战。在20世纪90年代末到21世纪初，因为农业税费负担过重，农民的种田积极性弱化，农村社会出现大量土地抛荒现象[1]。农业税费改革后农民不再承担农业税费的同时，还能够获得国家补贴和惠农政策支持，因为负担太重而导致的土地抛荒现象基本消失。但随着农民城镇化流动和农村发展形势变化，农村社会又产生了新型土地抛荒现象。土地抛荒现象不断加剧，已经受到政府和社会各界的广泛关注。2021 年 1 月农业农村部专门出台了《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，将应对土地抛荒作为国家治理的重要任务。因此，探讨新时期土地抛荒的成因及其应对措施是保障国家粮食安全和建设农业强国的重要内容。

既有研究将城镇化时期的土地抛荒问题归结为小农户种地积极性的弱化。具体原因有劳动力不足[2]、农业相对效益降低[3-4]、土地细碎化和基础设施不健全[5]、社会化服务欠缺[6]等。基于此，研究者从提升小农农业生产力、增加政策支持等角度，提出破解土地抛荒问题的措施。一直以来，为避免闲置撂荒造成耕地资源浪费的问题，国家致力于推动土地向新型农业经营主体流转以实现土地规模经营。即如果小农户种地积极性弱化，可以将土地流转给新型农业经营主体，通过扩大农业规模化解农业效益降低的问题，这并不必然产生土地抛荒问题。实践中，很多发达地区农村的农民普遍不愿意耕种土地，地方政府顺势推动土地规模经营，小农户退出土地后也并未产生土地抛荒问题。笔者在调查中发现，产生土地抛荒问题的一个重要原因是小农农业向规模农业转型失败，即小农户不愿耕种土地，而又无法将土地流转给规模农业经营主体，故而导致土地无人耕种。基于此，本文在现有研究的基础上，从农业转型角度解释土地抛荒的原因并提出破解路径。

我国农业转型不仅是一个经济问题，还是一个治理问题。基于我国农业的特点和发展阶段，小农农业无法自发向规模农业转型，农业转型的实现依赖国家治理推动。我国是一个后发现代化的发展中国家，现代化发展具有国家主导的特征，国家治理在很大程度上影响着农业发展的方向和路径。特别是进入新世纪以来，农业发展日益成为国家重要的治理领域，各级政府向农业领域投入大量财政资源并制定各种农业政策，在农业发展中发挥着越来越重要的作用。基于实践经验，有研究者试图从国家治理视角解释农业转型问题，将农业转型视为政府推动的结果，形成了“国家中心论”范式[7]。现有文献主要从两个方面展开：第一，从实证层面讨论地方政府推动小农农业向大规模农业转型的动力和运作方式[8]，侧重分析地方政府如何成功推动农业转型及其可能带来的负面效果[9]。第二，从宏观层面讨论农业政策的不足，指出土地产权市场化程度不高、农业社会化服务体系不健全、政府支持力度不足等阻碍农业转型的实现[10-11]。

实际上，在相同的农业政策条件下，不同农村地区的农业转型效益存在很大的不同，土地抛荒也呈现显著的区域差异[12]。从宏观政策层面无法解释农业转型的区域差异，需要进行中观机制分析。基于此，本文运用“国家中心论”范式，深入到县域治理实践中，剖析地方政府的制度供给效果，从实证层面解释农业转型的困境及其改进路径。本文力图指出，随着农民城镇化流动和农业技术进步，小农农业向规模农业转型已经具备技术条件和土地资源空间，县域治理是实现农业转型的关键，县域政府采取精准的制度供给才能够推动农业转型的实现，避免土地抛荒的产生。

二、 农业转型失败与土地抛荒的产生

随着农民大规模城镇化流动，我国农业从“家家种田、户户务农”的均质化小农农业结构演变为“老人农业+中农农业”的分化小农农业结构。近年来，由于农村经济发展形势的变化，作为主要农业经营主体的老人和中农都丧失了耕种土地的积极性，而发展规模农业缺乏生产条件，一些农村地区产生了严重的土地抛荒问题。本节分析农业转型的必要性与困境，揭示土地抛荒现象产生的过程。

（一）农业转型的趋势

我国最开始推动家庭承包经营制度改革时，农村社会形成均质化小农农业结构。农村一般采取土地均等分配方式，每个农民家庭都分到面积基本相同的土地，形成“人均一亩三分地，户均不过十亩”的农业经营形态。当时，我国工业化和城镇化水平较低，农民的城镇化流动受到限制，绝大多数农民在家务农，形成“家家种田、户户务农”的小农农业格局。小农农业具有均质化特点，每户农民的经营面积相差无几，主要采取人力畜力生产方式，现代生产要素的使用较少。同时，农民家庭收入基本来源于农业，在土地面积均等分配的前提下，农民家庭收入相差不大。

进入21世纪，我国工业化和城镇化快速发展，农村社会形成“老人农业+中农农业”的分化小农农业结构。随着工业化和城镇化推动城乡二元结构调整，限制农民城镇化流动的政策逐渐消失，农民开始大规模进城务工和居住。农民家庭普遍采取以代际分工为基础的半工半耕经济模式，年轻人外出务工，年老的父母留村务农。在农业机械和轻简便技术快速发展的背景下，老年人能够胜任农业生产，成为农业生产主体。老年人主要耕种自家的承包地，土地规模一般在10亩以下，种植粮食可以满足自给自足需要并获得年均1万元左右的货币收入。同时，一些青壮年农民由于担任村干部、照顾家庭等原因无法外出务工，也留在农村耕种土地。外出务工农民的土地流入到这部分青壮年农民手中，他们于是扩大土地经营规模，成为农村“中农”群体[13]。中农耕种的土地规模一般可达到20～50亩，种植粮食能够获得年均3～5万元的农业收入，不低于外出务工农民的收入水平。中农的经营规模不大，以家庭劳动投入为主，主要使用小型农业机械，仍然沿袭传统的农业生产方式[14]。因此，“老人农业+中农农业”结构本质上还是小农农业，小农农业结构并没有实现突破性转型。

近几年，随着农业效益降低以及农民劳动价值观发生变化，老人和中农耕种土地的积极性进一步弱化。一方面，农业绝对收益和相对收益都降低了。从2015年开始我国粮食价格大幅下跌，国家水稻收购价格从2014年的1.55元/斤下跌到2018年的1.30元/斤（粳稻）。最近两三年，粮食价格有所上涨，但农业生产物资价格也一直在上涨，其上涨幅度甚至超过了粮食价格的上涨幅度，使得农业绝对收益降低。国家统计局《全国农产品成本收益资料汇编2018》显示，2011-2017年三种粮食作物亩均总产值仅上升2.6％，亩均总成本却由791.16元上升到1081.59元。同时，随着农民外出务工收入急剧增加和农民家庭消费提高，农业的绝对收益也降低了。一对农民夫妻外出务工普遍能够获得年均不低于7～8万元的收入，而留村务农的青壮年种植粮食作物一般获得年均3～5万元的农业收入。在农民家庭消费快速上涨特别是结婚成本急剧上升的情况下，单纯的农业收入不足以维持农民的基本家庭开支，农民普遍产生了显著的支出压力。特别是农业收益降低使得中农群体面临破产的危机，在家庭消费压力下，越来越多的中农不再愿意耕种土地。

另一方面，在长期的市场化过程中，农民的劳动价值观念也发生了变化。过去，农民缺乏劳动力市场价值观念，在从事农业生产时不考虑劳动力投入成本，往往进行劳动过密化投入。当农民参与到劳动力市场后，劳动力价值具有了衡量标准，农民产生了机会成本观念。这时，农民就会计算劳动力投入成本，在农业效益降低的情况下产生“种田亏本”的想法。当农业绝对效益低于劳动力机会成本时，农民即便缺乏打工机会，也不愿意将闲置的劳动力投入农业。Y县农民种植水稻的亩均纯收入是200元（未扣除劳动力投入成本），当地打工收入不低于200元/天，有的农民认为“种一亩田，还不如打一天工”。在这种情况下，农村老年人的策略是只耕种1～2亩的口粮田，用于满足自给自足需要和打发空闲时间，不愿意耕种超出自给自足需要的土地面积。部分老年人认为耕种土地太辛苦，宁愿闲置劳动力也不愿意耕种土地。在河南省某个乡镇，有30%的老年人具备劳动能力，却没有耕种土地。

由此看来，在当前的农村经济发展形势下，有部分农民退出了土地，产生了农业转型空间。从全国范围来看，农村都产生了小农农业向规模农业转型的趋势。发达地区农村和城郊村已经具备了发展规模农业的条件，中西部地区农业发展的长期趋势是小农户与规模农业共存，但都产生了将小农户不愿意耕种的土地向规模农业经营主体配置的问题。

（二）农业转型困境

小农户和中农退出土地为农业规模经营释放了资源空间，规模农业经营主体可以通过扩大农业生产规模的方式增加农业收入。在有的农村地区，即便亩均农业收入只有200元，耕种300～500亩也可以获得年均6～10万元的收入。因此，如果中农可以继续扩大土地规模，使农业收入不低于外出务工收入水平和家庭开支水平，他们就愿意继续耕种土地，从而转变为规模农业经营主体。这样，将部分老年人和中农退出的土地向规模农业经营主体配置，就可以避免土地抛荒的产生。然而，由于缺乏规模经营所需的农业公共品、社会化服务和集中连片的土地，规模经营主体无法进行规模化生产，使得农业转型尚无法实现。

第一，农业公共品不足。规模农业经营主体依赖大中型农业机械开展生产，管理的土地面积较多，对农业公共品提出了更高的要求。农业规模经营要求有健全的机耕路、农田灌溉设施、平整土地等农业公共品，这是小农农业不具备的。任何一类农业公共品的缺乏都将使得农业规模经营无法开展。例如，大中型农机无法像小农机一样从田里通过，如果没有机耕路，农业规模经营主体就无法使用农机；由于农业生产规模扩大，规模农业经营者主体不可能再依赖自身劳动力投入应对自然灾害，要求有更为健全的灌溉和排灌设施。实践中，适应规模农业经营的农业公共品普遍不足，主要表现在农村普遍缺乏机耕路，农村道路和桥梁非常狭窄，大中型农机无法通过；农村的水利设施普遍老化，有的新建基础设施因无人管护而无法使用，等等。很多农村地区因为农田水利设施供给不足，规模农业经营主体的排涝和抗旱能力较弱，几乎每年都会遭遇自然灾害。

第二，缺乏便捷和廉价的社会化服务。农业规模经营也对社会化服务提出了更高的要求。规模农业经营主体采取专业化生产方式，不可能承担所有的农业生产环节，而依赖于社会化服务。然而，很多农村地区缺乏健全的社会化服务体系，开展规模农业经营所需的社会化服务供给不足。这主要表现为基层组织很难为规模农业经营主体提供健全的公益性服务，经营性服务的规模总体偏小且成本十分高昂。而规模农业经营主体的数量偏少，又使得农业社会化服务市场的规模偏小，进一步抬高了经营性服务的价格。在已经实现规模经营的地区，农机服务价格一般只有50～60元/亩左右，而在农业规模经营主体较少的地区农机服务价格高出1倍，达到100～120元/亩。

第三，缺乏集中连片土地。规模农业经营主体扩大了土地规模和使用大中型农业机械，需要土地集中连片才能开展机械化作业和进行有效管理，对土地条件提出了更高要求。然而现实中，规模农业经营者往往很难获得集中连片的土地。家庭承包经营制度改革形成了土地分散化分配方式，农民家庭的土地十分分散。特别是在丘陵地区，土地配置更加分散，单个农民家庭的土地往往有七八块乃至上十块。而在城镇化进程中，农民产生了很大的分化，不同农民家庭的土地流转方式和意愿存在很大差异。有的农民要留村务农，有的农民要将土地流转出去，而农民之间的土地相互插花，要实现土地集中连片流转基本不可能。规模农业经营者流入的土地呈现细碎化状态，100～200亩的土地往往集中了若干农户的经营权，每户农民的土地流转方式、流转期限和租金支付方式各不相同[15]。规模农业经营主体流入的土地越多，土地就越分散，耕种愈发困难。规模农业经营主体普遍反映，即便不需要支付土地租金，他们也不愿意耕种细碎化的土地。土地经营面积的扩大并没有产生规模效应和提高农业经营效率，规模农业经营主体因此丧失流转土地的积极性。正因为如此，在南方水稻种植区，中农无法扩大土地规模，农业经营规模只能在50亩以内，没有转变为规模农业经营主体。

（三）土地抛荒的产生

由于农业转型失败，部分农村地区遭遇了十分严重的土地抛荒问题。小农户不愿意耕种土地，而规模农业经营主体缺乏规模化经营的生产条件，土地只能抛荒。特别是在发达地区农村和城郊村，农业转型的趋势更加明显，土地抛荒问题更加严峻。本文的土地抛荒主要指土地全年抛荒，不包括季节性抛荒。有的农民在耕地上种树，这也是变相的土地抛荒现象。以中部地区的省会城市H区为例，2020年土地抛荒面积超过总耕地面积的70%，并且还在持续增加。当耕种土地的农民越来越少，农业生产体系将进一步瓦解，还在耕种土地的农民无法维持生产，也只能将土地抛荒，这就陷入了恶性循环。有的农民在土地上种树，遮住了旁边土地的阳光，破坏了水利灌溉体系的同时，也使得其他农户的农业生产无法进行，只能被迫抛荒。

农村产生土地闲置与土地稀缺并存的悖论，即农村有大量抛荒的土地，而规模农业经营者却缺乏合适的土地耕种。在“人多地少”的基本国情下，土地资源稀缺是我国农业发展的主要制约因素。在具备规模农业生产条件的地区，规模农业经营者都愿意耕种土地甚至是“抢占”土地耕种。从这个层面来看，土地抛荒并不仅是因为农业效益太低，而主要是因为农业生产条件缺乏。

三、县域治理错位与土地抛荒的深层根源

从表面看，土地抛荒的产生是由于农业经营者不愿意耕种土地，其深层根源是县域治理错位带来的农业转型失败。在县域治理错位的情况下，我国小农农业可能不是走向规模经营，而是走向土地抛荒。本节将剖析地方政府的大户偏好、市场偏好和赋权偏好带来的治理错位问题。

（一）农业投资的亮点偏好

随着乡村振兴战略的实施，国家向农村投入大量财政资源。为了推动农业现代化发展，国家财政投入的一个重要领域是高标准农田建设。“十二五”和“十三五”时期，全国分别建成高标准农田4.03亿亩和8亿亩，各地政府累计投入资金超过1万亿元。2019年国务院办公厅提出开展农田排灌设施、机耕道路、农田林网、输配电设施和土壤改良等田间工程建设，到2022年建成10亿亩高标准农田，“十四五”规划提出建设10.75亿亩集中连片高标准农田建设的任务，并于2024年将高标准农田建设的中央财政补贴标准从亩均1300元提高到2400元。国家成为农业公共品资金的主要供给者，财政投资成为农业转型的重要推动力。

农业投资有助于完善农田设施，为推动农业转型奠定基础。然而，在追求政绩和便于治理的动力驱使下，很多地方政府倾向于打造亮点，将农业投资向少数的规模农业经营倾斜。特别是部分地方政府在“政治锦标赛”催动下通过大规模经营来形成“标杆”或“创新”，积极推动土地大规模流转。同时，鉴于在执行农业政策时与千家万户分散的农民对接成本高昂，地方政府为了在政策衔接、项目对接、技术引入等方面降低治理成本而推动土地大规模流转[8]。因此，即便国家提出了小农户与现代农业发展有机衔接的发展战略，但地方政府对推动大规模土地流转仍然存在路径依赖[16]。

地方政府将主要的财政资金尤其是农业公共品资金分配给少数几个大规模农业经营主体，并没有从根本上改善农业设施，忽视了大部分规模农业经营者的农业公共品需求。这突出表现为高标准农田建设采取核心区模式，地方政府在占比面积不到20%的核心区进行高标准投入，建设成设施齐全、土地平整的现代农田格局，而对占比面积更大的非核心区只在原来的基础上进行小修小补，并未改变地块细碎、现代设施不足的农田格局。以中部地区H区为例，2015年农业局投入的财政资金达10亿元，主要投给了几个经营规模超过1000亩的农业企业，其他农业经营者仅获得1000万元的财政资金补贴。中部地区P县的财政实力有限，地方政府将财政资金都投入到大规模土地流转项目中以打造示范点，对非示范村的农业投资非常少。P县花村流转土地1000多亩，政府投入财政资金2000万元，其他村庄只获得100～200万元的财政资金。

（二）社会化服务体系建设失衡

农业规模经营不仅需要集中连片的土地，还是由土地质量、种子种苗、栽培技术、植保与田间管理特别是灌溉条件等多种要素共同表达的生产函数。社会化服务体系建设是实现规模经营的基础。我国一直比较重视农业社会化服务体系建设，改革开放以后形成了以“七站八所”和以村集体为依托的农业社会化服务体系。20世纪80年代，农业社会化服务体系建设的主要定位是促进农村商品经济发展和为小农户提供服务。随着农业技术发展和农村市场化改革，我国从2004年开始重新强调健全“农业社会化服务体系”，2008年党的十七届三中全会提出要“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。农业社会化服务体系建设的定位是服务农业现代化的需要，其服务对象已经不仅仅是小农户，更是面向规模农业经营主体[17]。社会化服务体系建设不仅要重视市场建设，也需要重视基层组织建设，为农业经营主体提供公益性服务。

在具体实践中，地方政府采取市场化改革思路，忽视了公益性服务供给。地方政府侧重于社会化服务市场建设，强调农业服务市场化供给，有意无意弱化了基层组织建设。以中部地区的一个省份为例，该省在2003年乡镇体制改革时采取市场化改革方案，取消了乡镇的农业服务组织（即“七站八所”），由乡镇政府向市场购买农业公共服务。地方政府强调经营性社会化服务主体的培育[18]，在农村改革过程中取消了村级农技员，使得原先延伸到农村社会内部的村级农业服务组织瓦解。

基层农业服务组织缺乏使得规模农业经营主体难以获得便捷和廉价的社会化服务。一个体现是乡镇农业服务机构普遍面临人员断层、经费不足、设施落后、体系断网等问题，很难为规模农业经营者提供农技推广、品种改良、测土配方等公益性社会化服务[19]。中部地区H区乡镇农业服务中心的业务包括农技、农机、畜牧、渔业等，但只有5个工作人员，这些工作人员没有固定编制，工资待遇也很低。乡镇农业服务组织的工作人员数量少，动力不足，除了开会和接受上级政府的检查考核之外，没有精力和动力提供公益性公共服务。而农业经营者则主要依赖市场主体提供农业服务，不得不支付高昂的服务费用[20]。市场主体具有选择性，只提供能够盈利的公共服务，没有动力提供公益性公共服务。

（三）土地制度改革中的权利失衡

城镇化快速发展推动农民大规模进城务工或者居住，产生人地分离现象。科学配置稀缺土地资源，把小农户退出的土地向规模农业经营主体集中，是避免土地抛荒问题的重要路径。自农村实行土地承包经营制度以后，我国就将推动土地使用权流转作为土地制度改革的重要内容。随着城镇化的纵深推进，我国于2016年提出土地所有权、承包权和经营权“三权分置”并行的改革思路，不断优化土地制度，以适应农业转型的需要。

地方政府在土地制度改革中强调赋予土地承包者土地权利，有助于鼓励土地承包者放心地将土地流转出去，从而可以促进土地流转。但是单向度地强化土地承包者的土地权益，或可导致土地所有权主体绝对责任化、承包权主体绝对权利化和经营权主体权利弱化为表现形式的“三权”主体权利的失衡[21]。土地承包者拥有是否流转土地以及如何流转土地的绝对权利，并获得了对特定地块排他性占有权利，村集体难以整合产权，土地经营者仍然受到土地承包者的干预。

在土地细碎化条件下，权利失衡使得“三权分置”改革的政策意图并未实现，规模农业经营主体难以获得集中连片的土地。在城镇化进程中，农民在城乡之间双向流动，土地流转意愿具有不确定性且存在差异性。农民的土地又交叉分布，个别农民不愿意流转土地，土地就无法集中连片流转。更为严重的问题是部分土地承包者可能会采取“敲竹杠”的机会主义行为，通过占有特定位置的土地要求农业经营者支付超出市场价格的土地租金。土地具有不可移动性的自然属性，任何一户农民都可以通过“敲竹杠”获得更高的土地流转租金。例如，在H区张村，张某欲流转土地200亩，其中有一户农民有一块0.8亩的土地正卡在中间，要求张某一次性支付20多万元的土地租金，最终土地流转失败。实践中，规模土地流转的实现基本上依赖地方政府的行政干预，有的地方政府采取行政强制甚至灰色暴力方式推动土地大规模流转[22]。当然，不被地方政府重视的规模农业经营者很难获得集中连片的土地。

四、县域精准治理与土地抛荒的破解之道

从实践来看，由于我国农业发展的特点以及特定发展阶段，小农农业并不会自动向规模农业转型。在农业转型已经具备资源条件和技术条件的情况下，县域农业治理是影响农业转型效益的关键因素。推进农业转型不能仅仅依靠国家宏观农业政策，还要发挥县域治理的作用，通过完善县域治理体系和提升治理能力来应对。地方政府应转变农业治理理念，重视适度规模农业经营主体的需求，建立适应农业转型的县域治理体系。具体来说，破解土地抛荒问题可以从以下几个方面着手。

（一）转变县域农业治理理念

地方政府缺乏推动农业转型的内在动力，并未将推动农业转型作为农业治理目标。基于小农农业的特点，我国形成了适应小农农业的县域农业治理体系。县域农业治理侧重于满足小农户的农业发展需求，将推动小农农业发展作为治理目标。在农业转型背景下，既有的县域农业治理体系无法完全适应农业发展的需要。尽管国家出台了多项政策以支持农业适度规模经营，旨在促进农业转型。但在城市导向的发展战略中，地方政府普遍将有限的财政资金更多用于工业发展和城镇建设。地方政府基于完成考核任务以及政治晋升的压力，有动力推动亮点产业发展，却难以及时回应普通农业经营主体的需求。

在农民城镇化流动背景下，地方政府需要转变思维，回过头来适度重视规模农业经营主体的需求，将推动农业转型作为县域农业治理的理念之一。一方面，可结合撂荒地整治和高标准农田建设工作，激发地方政府推动农业转型的内在动力。撂荒地整治是当前的一项重要政治任务，高标准农田建设也倒逼地方政府不得不介入到农业转型中，这有助于激发地方政府的动力。另一方面，将推动小农农业与适度规模经营并存作为县域农业治理目标。我国正处于城镇化进程中，但并未完全实现城镇化，部分农民仍然依赖土地，小农农业仍将长期存在。在人口规模巨大的基本国情下，农村户籍人口占比仍然高达51.7%，包括农民工在内的7亿多农村人口依然依赖土地。每个农村地区农民非农就业转移程度、自然条件、农田建设状况以及生产力水平存在差异，农业规模经营的速度和规模都不同。盲目扩大农业规模经营面积将会遭遇经营失败，实践中很多工商资本通过流转土地开展农业大规模经营的尝试基本失败了，产生了大规模农业经营主体“违约”“跑路”等现象[23]。因此，推动农业转型需要根据当地农民的非农化转移程度、生产力水平和自然条件等确立小农农业和规模农业的占比。

（二）拓展农业转型的治理空间

农业转型是对传统生产关系的调整和传统农田格局的改造，需要重新规划土地、占用土地修建基础设施和重新分配土地等，不可避免地要打破原有的土地权属界限。但是土地承包关系不断延长、“增人不增地、减人不减地”政策、土地承包经营权物权化等建立起了农户与特定地块之间的稳定排他支配关系。地方政府缺乏调整土地关系的政策合法性，推动农业转型的治理空间很小。在基础设施建设上，个别农民不同意占用土地，地方政府就无法分摊公共工程建设的占地面积，也无法进行统一农田建设规划。即使地方政府通过土地平整在物理形态上实现了田块规整和地块合并，但在分配土地时也只能按照原来的土地权属界限在大田块中重新构筑田埂。在土地资源配置上，只要个别农民不同意流转土地，就会使得土地无法集中连片流转。

推动农业转型需要赋予村集体整合土地的权力，拓展农业治理空间。具体的做法是结合农村土地“三权分置”改革，在保持土地承包关系稳定的基础上赋予村集体调整土地的权力。虽然村集体无法调整土地承包关系和承包地面积，但可以根据农业转型的需要协调农民的土地关系，使得农业治理成为可能。其一，统一规划建设。地方政府以村集体为单位破除田埂，结合财政资金投入统一规划建设。因规划建设占用土地减少的面积，由村集体使用新增耕地进行补偿；如果新增耕地数量不足，则在本集体内按土地面积的比例平均分摊。其二，统一配置土地经营权。村集体根据农民的需求，以标准田块为基本单元，采取多样化方式配置土地经营权。进城务工农民将土地委托村集体进行集中连片流转，村集体就采取招标的方式将土地统一流转出去；如果土地承包者继续耕种土地，就按照原来的土地承包面积无偿分得一块土地。

（三）建立县域农业治理机制

我国在长期的探索过程中形成了适应小农农业发展需要的县域农业治理机制，侧重于将小农户组织起来。农业转型对县域农业治理机制提出了新要求，需要建立适应农业转型的县域农业治理机制。一方面，县域农业治理的主体发生了变化。县域农业治理的主体不仅仅是小农户，还包括外来新型农业经营主体和相关政府部门。另一方面，县域农业治理的内容发生了变化。农业治理内容不仅仅包括提供农业公共品和推广新技术，还需要重新配置土地资源和建立新型农业利益分配关系。

推动农业转型需要建立政府、市场和农民等多元主体参与的农业治理机制。由于小农农业的特点，多元主体参与存在高昂的互动成本。农民数量众多，产生了很大分化，不同农民群体的利益诉求存在较大差异。并且农民遵循“乡土逻辑”，农民行为嵌入到村庄社会文化网络中，农业治理涉及复杂的社会、情感、历史因素。特别是农业转型涉及一家一户的承包地，个别农民不同意土地关系调整，涉及所有人的农业治理就无法开展[24]。政府部门、规模农业经营主体与一家一户农民进行协商、谈判等存在高昂的交易成本，还会遭遇农民的机会主义行为、农民排斥等问题。因此，建立多元主体参与治理机制的关键是激活乡村组织体系，降低多元主体的互动成本[25]。在农业公共品供给上，乡村组织可以代表农民与政府部门沟通农田建设项目申报、实施和验收等问题，协调项目工程建设中的占地问题。在土地资源配置中，乡村组织可以建立农民和规模农业经营主体的协商平台，由农民和规模农业经营主体协商土地流转的规模、面积、期限和价格，乡村组织还可以代表农民与规模农业经营主体签订合同并保障合同执行等。在农业社会化服务体系建设上，乡村组织可以为农业经营者提供技术指导、测土配方等公益性社会化服务，并对经营性服务进行引导和规范管理。

五、结论

随着城镇化发展和农村经济发展形势的变化，我国进入农业转型阶段，农村社会面临土地抛荒的挑战。土地抛荒的产生不仅与农业效益有关，还与县域治理有关。从县域治理视角看小农农业由于无法自发向规模农业转型，导致土地抛荒问题。土地抛荒的实质是农业转型失败，其深层根源是地方政府在农业转型中功能错位，没有为农业转型提供精准治理。从土地抛荒角度可以窥探到我国农业转型面临的困境，即在治理错位的情况下，我国小农农业可能不是走向规模经营，而是走向土地抛荒。通过精准治理，建立适应农业转型的县域治理体系，可以推动农业转型的实现和破解土地抛荒问题。

在农业转型已经具备资源条件和技术条件的情况下，县域农业治理是影响农业转型效益的关键因素。推进农业转型不能仅仅依靠国家宏观农业政策，还要靠地方政府通过完善县域治理体系和提升治理能力来应对。县域治理视角有利于揭示农业转型失败的深层根源，深化对农业转型的制度基础的认识。当然，强调县域治理视角并不是否定经济视角，而是构成经济视角的重要补充。推动农业转型的实现不仅要提升农业经济效益，还需要优化县域农业治理体系。

随着农民城镇化流动和农业技术进步，我国进入农业转型阶段，从小农农业向规模农业转型是建设农业强国和保障粮食安全的重要内容。从实践来看，县域治理成为农业转型的短板，需要建立适应农业转型的县域治理体系。地方政府应转变县域农业治理理念、拓展农业治理空间并建立农业治理机制，为农业转型提供精准制度供给，以在城镇化进程中保障国家粮食安全和推动农业强国的实现。

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[责任编辑：胡 梁]