强化预算功能推动国家治理现代化

财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。

五种功能

预算具有非同寻常的使命，是规范和指引国家和社会事务管理的重要方式与手段，这是由预算本身所具有的潜在功能决定的。

一是计划功能。预算是预先做好的如何组织收入和支出的计划安排，它具有预测性和前瞻性，通过对未来发展趋势的分析判断，提前谋划，预为安排，增强预见性，达到“预则立，不预则废”。

二是配置功能。从配置的对象看，由有型的资金资产资源，拓展到所有有形无形的利益。从配置范围看，早期预算主要是围绕政府自身而发挥以财辅政作用，现在则扩展到帮助政府这只“有形的手”弥补市场失灵和实现杠杆撬动上，促进政府“发挥更好作用”。

三是统筹功能。主要体现为，对纳入预算管理的政府资源、发展目标、工作任务等等，可以进行统筹规划，一体化谋篇布局，统筹兼顾，协调做好各种利益平衡和工作平衡。

四是指引功能。主要体现为，预算的投入方向和支出重点不仅反映了政府的施政目标和施政重点，从而引导各部门及其工作人员向其聚焦和努力，同时也回应社会期待和关切，引导社会组织带动社会力量和资源为促进经济社会发展而共同努力。

五是规制功能。政府全部工作行为和资金支出管理不仅要合法合规，而且要接受绩效评价。同时，政府的工作流程和工作结果还要依法公开，接受社会监督。

独到且不可替代的作用

首先，在财政管理和财政工作中处于核心地位，发挥着统帅作用。从预算的编制、预算的审查批准、预算的执行与调整，到决算的审核与总结，预算管理将财政工作管理的阶段性与过程性有机融合起来，形成一个思路清晰、工作明确、环环相扣的全生命周期管理过程。不仅如此，预算管理还将源头溯源前推至财政政策特别是具体的财政收支政策，将预算的末端继续向后延伸到支出管理中资金使用绩效评价，从而真正推动预算管理现代化。

其次，在经济管理和经济工作中处于中心地位，起着主导作用。社会经济活动以利润和效益为导向，预算管理的强大功能和丰富手段，则实现了经济活动的目的性与经济管理的目标性的融合统一。体现在宏观层面，政府可以通过财政拨款、补助补贴、政府采购、购买服务、政府投资、转移支付等各种预算管理手段，发挥财政杠杆职能，对社会经济活动进行适度干预和必要调控。体现在微观层面，市场主体对预算管理的运用已成为企业经营管理的常态化操作。企业和企业家因其肩负逐利与创新使命，所以对预算管理的理解和运用走在政府和社会的前面。

最后，在国家治理和社会生活中处于枢纽地位，起着关键作用。规划作用。预算从本质上说就是一个“从何而收，往何而支”的计划，它将其收支特别是资金的支出与政府的施政目标及其各部门单位的工作开展，做了统筹谋划，一体布局，精心对接。一是体现在对能够预见和难以预见的工作或事项，已预先列入计划保障范围。二是凡是列入预算的工作都有必要的资金予以支持，以保障政府相关职能顺利履行。控制作用。政府和公共机构必须在预算设定的条件和允许的范围内，做好依法该做的事。评价作用。现代预算的最重要特征是要对财政资金的使用情况开展绩效评价，预算的绩效最终要体现在工作的成效上，过去那种“把说了当做了，把做了当做成了”的粗放管理和无人过问的状况，必须要受到政府行为评价法律规制和社会公众及舆论监督。

改进提升预算治理大有可为

安徽省的预算管理和财政工作，多年来一直是走在全国前列的，但也存在一些不容忽视的突出问题，改进提升预算治理大有可为。

一是全社会要深刻认识和了解预算。长期以来，搞预算做财政工作的人仅仅把它当作一种业务一项工作来做，学术界对预算的地位和作用研究也不够，社会公众更是缺乏认识和了解。所以，要让预算像法治那样成为治国理政的重要方式和手段，要加强预算的理论研究特别是其作用机制研究，还要持续开展预算知识及管理应用的普及宣传。

二是要把工作谋划与预算安排有机结合起来。预算治理最核心，也是最缺失的，就是预算安排与工作谋划是完全脱节的。其实现代预算的治理作用，不仅仅体现在为工作计划的落实提供经费保障，更重要的是谋划预算就是谋划工作，摆布工作就是摆布预算。换言之，预算的投向就是工作的努力方向，资金支出的重点就是工作的重点，钱随事走，有多少钱办多少事，不该干、不能干、可干可不干的统统放一边，钱要花在刀刃上。计划好的工作都有资金来保障，资金的支出都必须对应到实际工作，从而让预算的绩效与工作的成效相互验证，相得益彰。

三是各级政府成立预算编制和政府投资委员会。这些年，在实际工作中财政在某种程度上已经变成了部门的财政，政府的集中领导和统筹作用发挥不够。为避免预算碎片化和撕裂财政功能，统一调配财政资源，各级政府成立这一机构十分必要。第一，该机构宜由政府首长担任主任，成员由政府常务会议组成人员及财政、发改等部门负责人组成。第二，由财政等部门在对来年政府收支进行科学预测和广泛听取各方面意见的基础上，提出下一年预算安排的初步设想，按养人（人员经费）、办公（运转经费）和干事（发展建设经费）三大块编制预算。第三，由发改委在向各方面公开征集政府应该投资项目并对其进行排序和必要论证的基础上，会同财政部门提出下一年本级政府拟投资清单。第四，各级政府预算编制和政府投资委员会应按时间节点，结合政府工作目标和计划，对财政和发改委分别提出的下一年预算安排设想和投资项目，进行多轮深入研究反复协商，最终形成共识性决定。坚持重大财政政策和投资项目由政府决定而不是出自部门，可以更好发挥预算治理的规范和指导作用。

四是各级预算部门单位成立预决算编制委员会。自新世纪以来，在各级各部门推行预算管理，编制部门预算决算已行之有年了，但直到今天大多部门单位仍旧把部门预算管理和编制部门预决算视作其内设财务机构的事情，其他工作机构和人员对本部门、本单位的预算管理过程基本上关注较少。为更好发挥预算治理作用，各级政府应当推动本级各部门各单位成立预决算编制委员会。该委员会由部门单位主要领导担任主任，成员由各内设机构主要负责人组成。在预算编制阶段，组织内设职能机构与财务机构密切配合，实现工作谋划与预算安排融合对接；在预算执行阶段，定期开展执行调度与督促检查；在决算阶段，对预算执行结果和工作任务完成情况进行分析总结与考核，并为下一年加强预算与工作融合，改进预算管理，提升工作水平，奠定良好基础。

全面深化对预算治理重要性的认识，有序推动预算治理融入国家治理，与法治建设同步推进同向发力，为实现国家治理现代化提供坚强支撑和不竭动力。

（作者单位：安徽省人大常委会预算工作委员会）