“东方枢纽”：再造一个世界级门户
2024-10-09郝身永
上海有大动作。
2024年4月，东方枢纽及周边地区专项规划草案公示，整个规划几乎囊括了大半个浦东，包括张江科学城、国际旅游度假区、东方航空城以及临港均在统筹规划区域内，并计划于2027年投入运营。
如此大手笔，淋漓尽致地展现了上海的雄心：再造一个世界级门户，打造上海经济增长的新动力源。
前世与今生
东方枢纽的“前身”是“浦东枢纽”和“浦东综合交通枢纽”。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》规划新增铁路东站（祝桥）和浦东国际机场组合形成“浦东枢纽”。2021年7月，浦东新区人民政府发布《浦东枢纽地区发展“十四五”规划》，其中提到“浦东综合交通枢纽”由浦东国际机场和铁路上海东站组成。
“东方枢纽”第一次公开出现，是在2022年11月。当时，“上海发布”刊登了一篇关于上海市领导考察东方枢纽建设情况的文章。而后，2022年11月22日，上海市政府正式发文《关于同意组建上海东方枢纽投资建设发展集团有限公司的批复》，东方枢纽建设步入快车道。东方枢纽依托铁路上海东站（在建）和浦东国际机场“强强联合”，形成集合航空、国铁、市域铁路、城市轨道交通等交通功能与站场城开发于一体的大型综合交通枢纽。
2024年2月9日，国务院批复《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》）。2月28日，海关总署公布《上海东方枢纽国际商务合作区建设总体方案》。2024年4月15日，《东方枢纽及周边地区专项规划（草案）》开始为期一个月的公示。东方枢纽正加紧建设，发展目标、功能定位等也逐渐清晰。
根据《总体方案》，上海东方枢纽国际商务合作区规划面积约0.88平方公里，以G1503快速路为界，分为两个区块，两个区块通过封闭通道联接，商务合作区封闭管理。《总体方案》明确该商务合作区以国际商务交流为核心功能，满足境外人员短期停留商务活动需求，为国际商务人士在商务合作区内开展商务会见、商务洽谈等活动提供便利。
《总体方案》明确了发展目标，主要有三个时间节点：第一个是2025年，完成商务合作区先行启动区封闭验收，商务合作区基本功能落地运行；第二个是2028年，实现商务合作区全域封闭运作，完成重点功能性基础设施建设，具备商务交流、国际展览、国际培训等功能；第三个是2030年，全面建成商务合作区，实现区域跨境交往便利、国际商务活动活跃、创新要素资源集聚、专业服务能力领先、配套设施完备的功能目标。
“国际枢纽”与
“国际商务合作”相互赋能
理解东方枢纽国际商务合作区，要抓住两个关键词，一是“枢纽”，二是“国际商务”。那么，国际商务合作区建在哪，才能最大程度发挥其功能？
一是紧邻面向国际的综合型交通枢纽。国际商务合作区所紧邻的东方枢纽，位于长三角国际交通枢纽和我国沿海大通道交汇点，这是一个重要的“地利”。
国际交通枢纽重在互联互通，高效快捷，既高效便捷连通长三角乃至全国，同时也高效便捷连通境外。1999年浦东机场的建成，使得浦江两岸在民航空运方面实现了平衡。但在铁路方面，长期以来浦江两岸处于非平衡状态。
目前，上海的几大火车站，包括上海站、上海南站、上海虹桥站以及外围的松江南站，都位于浦西。浦东机场临海建设，长期以来浦东地区缺乏铁路车站服务，与上海虹桥国际机场间的通勤时间偏长，使得浦东机场与长三角陆侧对外交通联系不便，对外辐射功能受到一定程度的制约，不利于浦东作为中国对外开放窗口作用的发挥。随着上海东站的建设，这一状况将得到根本性改善。上海东站站场规模14台30线，年设计客流达6000万人次，建成后将成为上海第二大铁路客运站，仅次于上海虹桥站，未来将接入沪通铁路和沪乍杭铁路，并将引入沪苏湖铁路、南/北沿江铁路等，距离上海浦东国际机场T1航站楼约5公里。浦东国际机场目前正在进行四期建设，T3航站楼预计2028年启用，届时浦东机场全场旅客保障量将会达到1.3亿人次。
上海东站将和浦东国际机场，优势互补，实现铁路网与航空网的有效衔接，成为又一个世界级综合交通枢纽。而且，目前两座机场间的机场联络线正在加快建设，在2024年底开通运营。机场联络线开通后，上海两大航空枢纽间的出行时间将缩减到40分钟左右，东方枢纽与长三角乃至全国的联系将非常便捷。长三角地区高铁网发达，目前所有陆域城市都有动车通行，2024年6月15日，连接长三角三省一市的超级环线高铁正式开通，进一步密切了长三角地区的交通联系。东方枢纽的建成将极大满足境外商务人士进入商务合作区与来自长三角乃至全国的商务人士开展商务洽谈与合作。
二是交通枢纽所在地及辐射范围有庞大的商务交往和合作需求。东方枢纽所属的浦东新区经济发达，是上海“五个中心”的重要承载区。
2023年，浦东实现地区生产总值16715.15亿元，约占上海GDP的35%。如果单独作为一个城市，2023年在全国城市GDP排名中位列第12，与天津GDP基本相当。上海经济外向性程度高，有超过7万家外资企业，截止2024年1月底，上海跨国公司地区总部、外资研发中心累计分别达到962家、563家。长三角地区是我国经济开放度最高、经济最为活跃的区域之一。2018年起实施长三角一体化发展国家战略，一体化进程全面加速。无论是浦东、上海还是长三角，都有国际商务合作的巨量需求。因此，在浦东打造东方枢纽国际商务合作区，有重要的市场基础。
当然，反过来看，东方枢纽国际商务合作区发展本身也将为东方枢纽带来更多客流，汇聚人流、物流、资金流和信息流等，多渠道赋能东方枢纽的发展。
国际性与便利化
东方枢纽国际商务合作区有何突出特点？
一是功能的“国际性”。有人把东方枢纽称为浦东版的大虹桥。二者有共同之处，都有空铁一体的综合性交通枢纽，但核心功能有同有异。大虹桥聚焦大商务、大会展、大交通、大科创“四大功能”，东方枢纽国际商务合作区的三个核心功能是便利国际商务交流、服务高端国际会展活动、提升培训服务质量，二者均聚焦商务、会展。但侧重有所不同，相对而言，东方枢纽更侧重于国际商务、国际会展。
另外，还包括国际培训，“国际性”特点非常突出。这又与东方枢纽和虹桥枢纽的特点有关。虹桥机场以国内航线为主，浦东机场的国际航线更多。2023年，上海浦东和虹桥两个机场出入境旅客1906万人次，占全国空港30%，出入境人员数量连续21年位列全国空港第一。其中，浦东机场1680余万人次，占浦东和虹桥出入境旅客总量的88%左右。浦东机场2023年入出境外国人356万人次，占出入境旅客的比重超过20%。
其二是管理的“便利化”。在国际商务合作区这一特定封闭区域，对人员跨境流动提供多种便利化措施，便利人员在区内开展国际商务洽谈。
这就要求借鉴国际类似区域的便利化措施，深入推进制度型开放，将“一线放开、二线管住”的制度从货物向自然人拓展。《总体方案》明确了便利境外人员入区的多种举措。
最核心的是，对持商务合作区综合管理机构备案的有效邀请，搭乘国际（地区）航班自浦东国际机场入区的境外人员无需核查中国签证等入境许可，仅开展国际旅行证件核查的便利条件，以及在区内从事商务活动可停留30天，并可根据需要申请延期。除境外人员便捷入区，相关便利化措施还涉及境外人员在国际商务合作区与浦东机场便捷往返、行李服务等各种服务。因此，商务合作区在综合保税区、海关监管区和口岸限定区域管理制度基础上，叠加特定封闭区域人员跨境流动便利化政策措施和商务服务等功能，是国际开放程度最高的区域之一。它是一种全新的区域，不是国内其他各类特殊区域的复制。
更重要的是，东方枢纽不仅是交通门户，而且是超大型的“城市会客厅”。
东方枢纽的发展，首先会利好东方枢纽周边地区，成为带动浦东及上海发展的引擎。围绕东方枢纽国际商务合作区的三个核心功能，《总体方案》提出要完善区域的基础配套，为境内外人员商务、休闲、医疗、支付等提供优质服务。大虹桥片区开发已经接近饱和，而东方枢纽周边仍有拓展空间，这将直接带动周边地区发展。
不仅于此，东方枢纽国际商务合作区的建设，还将直接带动上海国际会展、国际服务业的发展，并带动会计、金融、咨询等专业服务和总部经济发展，有助于上海强化全球资源配置功能和开放枢纽门户功能，间接赋能科技创新策源功能和高端产业引领功能，推动上海“五个中心”建设加速提质。
放大视角来看，东方枢纽国际合作商务区的建设，将为长三角地区乃至全国开放型经济发展提供国际商务交流合作新平台，成为推动长三角一体化发展的新节点，链接长三角、服务全国、辐射全球的重要载体。
（作者单位：中共上海市委党校经济学教研部）
