国家综合档案馆涉密档案解密的现实之“痛”与实践之“通”

馆藏涉密档案解密工作一直都是各级国家综合档案馆工作中的难点与痛点，在2023年副省级以上国家综合档案馆业务建设评价中，“涉密档案解密工作”这一指标项尽管分值不高但得分“门槛”较高、完成难度较大。在与多个省级档案馆从业人员交流中，大家普遍感到基于现在的政策环境、技术手段和馆藏情况等多重因素，真正做好涉密档案解密工作难度较大。

一、涉密档案解密研究综述

以“涉密档案”“档案解密”等为关键词，通过中国知网检索发现150余篇相关论文。其中，中外档案解密比较研究、美俄等国档案解密现状研究等是国内学界关注的重点。比如：沈志华以时间为序，系统梳理了俄罗斯档案解密程序、保密期限与限制使用的法律规定；张臻从制度与实践层面总结了美国档案解密特点，对其解密法规体系、管理机制与运行机制进行了较为全面的梳理；黄兰比较了中美档案解密制度在法律理念、组织结构、监督机制与公开方式等方面的差异性。此外，也有学者和档案馆从业人员从档案馆的角度对档案解密问题进行了一些探究，比如：张斌等聚焦于科技档案解密制度优化，建议细化科技档案解密规定，建立解密免责制度与自动解密制度；张思颖梳理了综合档案馆馆藏档案解密现状，提出建立多主体责任共担机制的建议；严雪林系统分析了军队档案这一敏感部门档案解密的依据、制约因素及对策等[1-2]。

上述成果对我国档案解密的法理依据、政策倾向、组织结构和制度体系等问题进行了研究，并就国家层面修改完善相关法规制度，推动档案解密工作提出了意见建议，但总体上都偏于宏观，对各级国家综合档案馆的档案解密现实困境缺乏全面深入的了解和研究，对各级国家综合档案馆当下面临的档案解密工作痛点缺少针对性解决方案。

二、涉密档案解密的痛点

（一）筛密不全

各省级国家综合档案馆新中国成立后的文书档案馆藏数量有百余个全宗、百万卷、千万件级别。其中涉密档案鲜有单独或集合立卷，一般都是与非涉密档案混合立卷，分散在各全宗各目录中，并且在早期档案整理及数字化过程中，案卷级目录不标注“密级”、文件级目录缺少“密级”著录项的情况并不少见。时至今日，要在这样庞大数量、分散保存且著录信息并不完整的档案中，一件不漏地筛选出全部涉密档案绝非易事。某单位曾集中近百人耗时数月，逐件逐页对馆藏档案涉密情况进行清查，但后期复查和利用中仍发现有漏编、错编问题。在与其他省级综合档案馆交流中，大家也普遍反映同样问题。因此，如何百分百筛选定位馆藏涉密档案是各档案馆面临的首要难题。

（二）样式不一

某单位在集中进行档案清密时发现，由于馆藏新中国成立后档案时间跨度70余年，涉密档案的涉密标识样式各异。除了大家熟知的“秘密”“机密”“绝密”外，还有“密”“密件”“密电”“加密”“加密电”“加急、密”等多种表述方式。有手写与印刷、简体与繁体、方章与圆章等各种呈现形式。同时，涉密标识在文件的位置也不统一，左上、右上、中上、正中都有出现。虽然这些样式各异的涉密标识，不会影响人工筛查的辨识度和准确性，但却极大影响智能辅助筛查的效率和准确性，需要前期提供足够多的涉密标识样本供机器学习，这无疑加大了人工筛查的工作难度和强度。

（三）溯源不明

按照现行保密法所规定的“谁定密，谁解密”的原则，档案馆馆藏涉密档案应当由该涉密档案的形成机关、单位负责解密。在实际工作中，对于新中国成立后机构没有较大调整、主要职能一直延续存在的机关单位，涉密档案解密工作推进相对顺利，但对于被撤销或者合并的机关单位，涉密档案解密工作推进难度较大。尽管保密工作一系列法律法规对被撤销或者合并的机关单位所确定的国家秘密的变更和解除有相关规定，可在实践中却困难重重。有的撤销单位职能已基本不存在的，无法明确解密主体；有的撤销单位职能被分解到多个单位，无法确定最终谁有解密权；有合并后新单位只愿负责移交档案、不愿承担解密职责的等等。

（四）法规不同

1991年，国家档案局和国家保密局发布了《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），涉密档案解密工作有了法规遵循，但随着2010年《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）及随后其配套法规制度相继颁布实施，《暂行规定》与保密法规制度在解密主体认定上存在明显冲突。《暂行规定》第二条“各级国家档案馆保存的1991年1月1日前形成的涉密档案，其解密工作由各级国家档案馆负责进行”，而《保密法》第十二条“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。”同时，《国家秘密定密管理暂行规定》第三十七条第二款规定“已依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，其解密办法由国家保密行政管理部门会同国家档案行政管理部门另行制定”，但新的规定目前尚未出台，《暂行规定》依然有效，这种矛盾冲突给档案解密工作造成一定被动[3]。

（五）利用不畅

档案解密工作的最终目的是方便档案利用，进一步满足人民群众日益增长的档案信息需求。根据2014年公布的《国家秘密定密管理暂行规定》和2020年印发的《国家秘密解密暂行办法》相关要求，档案馆馆藏涉密档案解密后，应当在档案实体原国家秘密标志附近作出解密标志，但由于相关制度规定出台较晚，使得一些早期完成了解密工作的涉密档案，尽管编制了解密说明和目录，但由于档案实体和数字化成果缺少解密标志，在实际使用中仍出现带“密”标志，往往被误认为是涉密档案，又被重新“控制”使用。这两项规定缺少有关档案数字化成果中的标注解密标志方面的考量，使得相关解密要求对涉密档案解密工作缺少针对性、规范性指导。

（六）权责不配

档案解密工作责任重大、如履薄冰。从个人角度看，实际工作中已有档案馆工作人员因为解密审核不慎导致失泄密而受到刑事处罚的案例。权责不对等，缺乏必要的解密风险承担机制和豁免机制，加重了工作人员在开展档案解密时的心理负担，往往导致因畏惧解密失误可能造成的严重后果而不愿或不敢解密。从单位角度看，档案和保密行政管理部门缺乏常态化沟通机制，档案馆和定密单位权责不清、规则不明、程序不顺，致使各方对档案解密工作积极性不高、主动性不强，都或多或少存在“久保密，少解密”的思想，以规避可能出现的解密风险[4]。

三、涉密档案解密痛点的实践破解

（一）推广使用智能化辅助手段

采取“AI+人工复查”的模式筛密。实践证明，单纯依靠人工逐件筛查涉密档案成效并不理想，传统OCR识别密级文字进行筛选，难以准确区分密级标志与正文，造成正文带“密”也被错判，无法实现筛密目的。现在已有部分高校和信息公司研发了基于大数据和人工智能的新一代智能筛密系统，通过学习各式各样的密级标志样本，可实现每天筛查万件，准确率可达70%，随着机器学习程度加深，智能筛密准确率也将会明显提高，后期辅以人工处理疑点问题，抽样复查筛查结果，基本可以满足档案馆日常使用需求[5]。

（二）精准确定解密主体

由于馆藏涉密档案时间跨度长、数量巨大、情况复杂，难以按照一种方式进行处理，需要对馆藏涉密档案进行精准分类。对于档案馆按照《暂行规定》要求已经完成档案解密工作的，可编制解密档案目录，报保密和档案行政管理部门进行复审确认；对目前馆藏还未完成解密工作的档案，按照“谁定密、谁解密”的原则，由产生或移交该档案的机关、单位进行解密，档案馆予以配合；对于解密主体不明确的涉密档案，档案馆编制情况说明和档案目录报保密和档案行政管理部门，阐明相应全宗和档案情况，方便保密和行政管理部门指定机关、单位来负责解密。

（三）规范电子解密标志

标注解密标志是解密工作的必需环节，但实际工作中，对涉密档案实体进行标注不仅工作难度巨大且存在损坏档案实体的可能，早期已经完成数字化的涉密档案，难以在标注解密标志后重新进行数字化。省级国家综合档案馆的档案数字化率基本已达到90%，日常绝大部分利用需求都可以不再提供实体档案，因此对涉密档案数字化成果标注解密标志显得更为实际、更为迫切。当前，电子签章技术已广泛应用于电子政务和电子商务中，对于电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性已有必要保障，档案馆应主动协调保密和档案行政管理部门推行采用电子签章技术的电子解密标志，有效解决涉密档案标注解密标志问题。

（四）规范馆藏涉密档案管理使用

馆藏涉密档案管理应区别实体档案与数字档案。实体档案尽管很难实现涉密和非涉密档案分别保管，但应在有涉密档案的案卷备考表中备注明确，便于日常使用时区分管理。在数字档案管理中，应该将涉密数字档案与非涉密数字档案采取物理隔绝，涉密数字档案绝对不能存于各类非保密网络系统中，确保涉密档案数据的绝对安全。馆藏涉密档案使用必须严于一般延期开放档案的使用要求，首先应明确涉密档案的使用主体应该是产生该涉密档案的机关单位。其次使用程序上，应先由产生该涉密档案的机关单位审批并出具使用证明，再由档案馆调阅使用。再次档案馆应安排专门独立场所供查阅涉密档案使用，并做好详细使用登记备查。

（五）推动建立档案解密容错豁免机制

解密工作是解密责任人对解密后果的预估和判断，不可能百分百准确。减轻因为误判带来的风险，可以有效地提高解密人员的工作积极性。所以，在档案解密工作中，给解密人设立容错豁免机制是非常有必要的。如果解密责任人解密程序没有偏离相关法律法规进行操作，而且出发点是正确的，因为某些原因造成了误判，没有造成严重损害的，就可以使用容错豁免机制，免除对解密责任人的处理，这样可以大大增加解密责任人的工作积极性。当然，设立容错豁免机制是为了保护那些真心实意、尽责尽职的解密责任人，为其制造相对宽松的工作环境。如果相关人员企图滥用容错豁免机制、玩忽职守、违规解密，损害国家利益和安全，则必须作出相应处罚。

参考文献：

[1] 张臻. 中国涉密档案解密管理体系研究： 基于双重生命周期理论的视角[J]. 档案学通讯， 2021（1）： 96-99.

[2] 肖秋会， 王玉， 张博闻. 总体国家安全观视域下档案解密现实困境及对策[J]. 档案学通讯， 2023（2）： 31-38.

[3] 代清华. 做好新时代档案解密与开放审核工作浅论[J]. 陕西档案， 2022（3）： 35-36.

[4] 张思颖. 综合档案馆馆藏档案解密与开放审核实践探索[J]. 北京档案， 2022（3）： 29-32.

[5] 许晓昕. 政府信息公开背景下的我国保密工作研究[D]. 济南： 山东师范大学， 2017： 28-35.

作者单位：湖北省档案馆