15分钟社区生活圈：源起、发展与启示

摘要：推进15分钟社区生活圈建设是我国高质量发展的必然趋势。基于15分钟社区生活圈的源起、泛化与转向，梳理了近年来该领域的研究类型和发展趋势，并以上海市浦东新区为分析样本，从幼有善育、病有良医、老有颐养、文有乐享、体有康健等五个维度分析其“以人为本”的在地化实践经验。研究发现，由于“15分钟社区生活圈”仍处于初步探索阶段，主要面临空间资源匮乏、服务供需失衡、参与主体不足等问题。为此，从优化空间多元供给，丰富社区服务功能；深化数字赋能，细化公共服务；鼓励多元主体共治共建，构建动态评估反馈机制等方面提出建议，希冀为我国各地构建、优化“15分钟社区生活圈”提供镜鉴。

关键词：15分钟；社区生活圈；社会治理；浦东新区；以人为本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.009

党的二十大报告指出，完善社会治理体系，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。社区作为城市生产、发展和治理的基本单元，是基层治理和服务居民的“最后一公里”，也是新时代城市治理创新实践的出发点与落脚点。随着城市化进程加速推进，社区面临着各类错综复杂的“城市病”，如资源错配、空间摩擦、管理混乱、服务紧缺等问题，这不仅制约社区治理的可持续发展，而且降低了人民群众的生活幸福感。面对社区治理的长效机制及居民生活的品质要求，如何深入把握城市运行的规律，推动社区治理的转型升级和现代化提升，这成为考验新时代城市治理体系和治理能力的重要挑战。为此，上海、济南、北京、长沙、广州、深圳等城市纷纷提出建设“15分钟社区生活圈”“一刻钟便民生活圈”等创新治理方式，为社区居民生活所需配备基本服务和活动空间。

一、15分钟社区生活圈：源起、泛化与转向

社区生活圈，亦称便民服务圈、社区服务圈，是满足城乡居民全生命周期各类需求的基本元素，也是政府在社会治理过程中实现公共服务供给的重要载体。目前，关于生活圈的概念内涵和理论基础主要源起于城市规划、地理学、社会学和公共管理等学科。国外关于“社区生活圈”的研究，最早由美国学者克拉伦斯·佩里在1929年提出的“邻里单位”（neighborhood unit），其认为“邻里单位”能够激发居民共同的社会责任感，创造更加美好的城市和社会环境。随后，“邻里单位”被不断赋予新的内容，以Schuck、Rosenbaum等为代表的学者将“邻里单位”认为是特定地理区域，具有功能一致性的社交网络；而以Allam为代表的学者则将其定义为涵盖小学等基本公共服务的居住区。20世纪50年代，日本在“第三次全国综合开发计划”中提出了“地方生活圈”和“定住圈”的概念，强调以人的活动需求为核心，促进国民生活充实安定、改善居住环境品质。[1-2]随后，韩国、中国台湾等国家和地区开始采用生活圈实施分级管理。[3]20世纪90年代初，中国大陆开始引进“生活圈”理念并在多个城市规划中开展了相关系统研究，[4]一些学者认为生活圈应面向社区提供公共服务，促使相关部门审视和优化多元参与主体的职责和作用，实现共建共享共治的良好局面。[5-6]随着对社区治理愈发重视，社区生活圈理论频繁出现在城乡治理、城市韧性、社区服务等领域，其内涵与外延在我国不断外溢、泛化，日趋演化出“15分钟社区生活圈”的新治理方式。[7]

2021年，上海市颁布了《社区生活圈规划技术指南（报批稿）》，将社区生活圈视为城乡生活、生长和治理的基本单元。[8]伴随着自上而下的政策指导，“15分钟生活圈”开始作为定义城市空间元素的新概念而受到重视。从概念上看，15分钟生活圈概念包含了“15分钟”和“生活圈”两个部分，既有时间、空间、人口三个尺度，又涵盖服务的效率、公平和创新。近年来，社区作为居民日常生活的基本空间单元逐渐成为城市研究与社会治理关注的重点，许多城市先后提出以社区生活圈为基本空间单元，推出了“无缝隙社区治理”“网格化管理”“15分钟社区生活圈”等治理模式，聚焦生活圈的层次划分、公共服务、效果效能等方面进行探讨。[9-10]其中，“15分钟社区生活圈”展示出社区微更新和城市最小单元的创新实践，是全面提升城市品质的共建共治共享行动。

虽然该概念提出时间不长，但对其的探索与研究却形成了丰富的成果。目前，国内学者大致从以下三类进行探讨：第一类聚焦于物理空间的规划和治理，主要描述城市地理空间的发展和利用，拟建立物理规划和环境改造的全生命周期管理运营，构建社区生活圈多元利益主体的平衡机制；[11]第二类是社区治理的供给服务和便民设施，主要从政府管理的多元精细化视角开展研究，精准搭建政府、社区、居民供给间的桥梁；[12]第三类是社会服务的养老、公共卫生和健康保障等方面，为社区生活提供全方位和立体化的应急保障体系。[13-14]总体而言，学界既有研究以不同城市、学科以及各类群体为研究对象来展开论述，研究视角也从最初的单个城市、单一功能和类型转向了多个城市、不同类型、不同发展阶段以及整体宏观层面的把握。然而，目前诸多研究更关注社区生活圈的物理规划和经济功能等宏观层面，对优秀个案的剖析及社区治理的“人文关怀”等微观层面考察甚少，这也为笔者的探索留足了一定空间。为此，本文将“以人为本”的价值理念融入社区治理的单元规划之中，拟从个案分析、发展困境、经验启示等方面展开论述，希冀为各地构建、优化“15分钟社区生活圈”提供可操作性的在地化实践经验。

二、探索与实践：以浦东新区为分析样本

“15分钟社区生活圈”作为我国社会治理的发展趋势，其案例研究应根植于我国现实情境，能够挖掘社会意义和推动在地化比较实践。根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》《上海市15分钟社区生活圈规划导则》《上海乡村社区生活圈规划导则》文件释义，上海市作为国内最早明确提出“15分钟社区生活圈”的城市，旨在通过15分钟步行（镇域内15分钟车行）可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。[15]为此，本文选取了上海市具有代表性且建设成果显著的浦东新区①为分析样本，以参与式观察、政策文本分析等方法为优化社区生活圈供给提供切入口和着力点，拟从公共服务设施布局的合理性上分析“以人为本”的社会治理和精准服务。

（一）个案概况与探索

浦东新区处于上海市东部，区域面积为1429km2，现辖12个街道、24个镇，目前为全市面积最大的行政区。截至2022年末，全区常住人口578.20万人，全年地区生产总值16013.40亿元。2013年1月29日，入选国家第一批智慧城市试点名录。2021年7月，国务院支持浦东新区打造社会主义现代化建设引领区。自“沪15分钟社区生活圈试点区域名单”项目落地实施以来，浦东新区根据市委要求并结合自身区域发展特点，以社区为单位，按照每平方千米的人口密度，将全区划分为城市化地区、城镇化扩展区和远郊地区三大类，并根据不同区域的特点配置相应的公共服务设施，形成15分钟内慢行可达的“15分钟社区生活圈”。[16]同时，浦东新区重点围绕教育、卫生、养老、文化和休闲等五个维度积极推进“15分钟社区服务圈”的实施路径、协同机制和成果应用，准确地把握公共服务要素和社会创新治理，精研各类标准规范，推进社区治理现代化，社区公共服务成效取得显著性成就。例如，在“创造精品”规划中，辖区街道着力打造各具特色的现代城市治理板块，发挥智慧、韧性、人文的社区特色，以“资源优化”为内核，以均衡性和可及性为抓手，研究制定了《“15分钟服务圈”资源配置数据项与统计》《“15分钟服务圈”建设指南》《“家门口”服务规范》《“15分钟服务圈”划定规范》等一系列衔接配套、科学适用的“1+6”标准体系架构②（图1），并在现代化实践过程中对《“15分钟社区生活圈”建设指南》标准进行修订完善③（图2）。

（二）“以人为本”的在地化实践表征

1.幼有善育

健全托育体系和服务是落实生育政策、增加社区温度的重要抓手。2023年，根据人口分布、产业结构、群体分类等变化，浦东新区出台了《儿童友好城区规划导则》，精心打造普惠公益、安全温馨、示范引领的“15分钟社区托育服务圈”，这在国内具有先行示范意义。[17]作为教育综合改革和托育试点的示范区，浦东新区通过合理扩充园舍、调节配套资源、优化学前教育布局，在辖区内实现科学育儿指导点和普惠性托育站全覆盖。其中，政府筹划在所有街镇建造60个标准化、嵌入式的社区“宝宝屋”等托育场所，提供超过1500个托位，实现“千里眼”智能全方位监管，打通普惠、便捷、科学育儿的“最后一公里”，构建“15分钟托育服务圈”完善体系。同时，在“宝宝屋”周围增设了老人休闲娱乐区，创建托育养老“一体化”的新服务模式，为幼有善育提供舒心、安全、科学的服务内容，保证社区育儿产业的公益性质，办实办好民心工程，扎实推进托育广覆盖、入园有保障、服务提质量、内容再丰富，为广大双职工家庭和育龄父母解除后顾之忧。

2.病有良医

浦东新区拟于2025年实现“15分钟医疗服务圈”90%以上覆盖率，鼓励医疗专家号源向社区家庭医生签约服务下沉，在市、区两级医院设定专人或专窗，优先对签约居民实施筛查、就诊、住院，并按年度为其开展针对性的健康评估、健康管理服务。其中，社区服务圈重点加强对老年人和慢性病患者的健康指导，持续做好0—6岁儿童的健康照料，与知名医院合建高品质防治康一体化健康服务“医联体”，围绕“一人一专病”“一院一品牌”打造专科专病品牌体系。通过“15分钟社区医疗圈”推行“医康养”三级联动，完善重点人群“一人一档”针对性、动态性、追踪式的智能管理，并与居委会、家庭医生、结对志愿者实现信息共享，做好社区医疗圈辖属分中心、服务站、卫生室的医保联网电子结算，实现居民在慢步行15分钟内可获得高质量的医疗服务，将救治“关口前移”，如家门口就能做心超、CT等项目，还能配到二三级医院的药，将社区百姓的看病路程极大缩短，真正做到15分钟内病有良医，促进多层次医疗保障共同体的构建。[18]

3.老有颐养

老年群体是“15分钟养老服务圈”治理的重点难点，构建人民城市必须在这一服务上补齐短板。浦东新区推行大城养老“以需促供”的精细化模式，将供餐、日间照护、云诊室等服务实现一站式供给，率先建设15分钟内“没有围墙的养老院”，完善“中心”“家门口”“家”三大服务场景，利用实体服务与信息化实现供需的双向对接，实现服务可知、可选、可用、可及的15分钟养老服务圈。同时，结合科技信息化手段，开启智慧自助体检机器人、康复机器人等专业的人工智能养老设备，为老年群体提供健康检测和日托助浴的智慧服务。为了盘活存量库房和闲置资源，辖区街道结合置换、租借等方式，按照“原居颐养、乐享资源”“家庭化、小型化”的原则，合理撬动多元市场主体参与构建老年服务网络，形成布局合理、点位全、数量多的“长者照护”服务格局，真正实现“一站式＋家门口”的多元养老服务。虽然这种嵌入小区的微型养老机构看似只有“一碗汤的距离”，却极大缓解广大家庭照料的压力和就近养老的困境，为社区老有颐养的服务圈增添了一抹温情。

4.文有乐享

浦东新区以社区为圆心、以需求为着眼点构建15分钟“文化圈”。辖区街道对以青年群体为主的人口结构，合理筹划适宜其年龄阶段需求的表演剧场、自习阅览、艺术展厅等群艺功能馆，将社区文化服务的触角向“神经末梢”延伸，按社区居民“点菜”需求推出“四季菜单”，满足不同时节、不同群体的差异化需求。同时，以保护地域文化和历史文脉为目标，探索“区域联动、古镇结盟、文化互动、产业转型”的创新机制，汇聚融合民俗、江南、民族和海派文化，持续打造居民喜闻乐见的大众节目。例如，依托红色文化资源，构建以镇、社区、村居为主体的三级公共“文化圈”，鼓励有爱好、有技能的文化传承人将服务送到群众家门口。相应地，在“文化圈”的内容输出中持续精耕细作，提升“家门口”沪剧等文化服务的精准配送，力争做到“线上点单，线下派送”。前期可通过实地访谈、问询、征集等方式充分收集群众意见，从“固定菜式”变“按需点单”，切实让文化乐享落到实地，加快构建新形势、新内容的“15分钟社区文化圈”。

5.体有康健

截至2023年底，浦东新区“15分钟社区体育圈”建设已初有成效，其中包括市民健身中心、长者运动健康之家、益智健身点等多个体育项目。在丰富文化体育空间和项目的同时，持续推动数字化赋能治理，建设人工智能全民健身岛。例如，健步者可选择智能互动大屏的不同方式进行登录，通过手机端与“互联网+”等云计算自动获取并分析跑步数据，以便调整比对运动强度，实时关注身体状况，科学高效地享受健身。在社区体育圈周围，多地还将创意与科技、文化与历史相融合，打造“15分钟社区体育圈”的沉浸式娱乐空间，让社区空间的“边角余料”蜕变为体育锻炼的“金角银边”。此外，体育圈建设以党建为引领，根据分类管理、兼老顾幼、体养相融的服务宗旨，倾力为各年龄群体和残障人士筹建普惠性、公益性、综合性的活动场所。未来，智慧健身服务将聚焦民生需求，不仅为锻炼者提供更有针对性的科学运动方案，还筹划建造运动服务大数据库，帮助政府和社区合理优化和调配体育资源，更有效地提升公共体育服务水平和质量。

（三）“15分钟社区生活圈”的发展困境

“15分钟社区生活圈”既是居民生活的基本空间与治理单元，也是建构社区生活共同体的一种实践方式。通过近些年的努力和探索，浦东新区基于以往服务体系建设的实践经验，提炼出了一批可复制、可推广的成功经验和创新举措。然而，由于“15分钟社区生活圈”仍处于初步发展阶段，空间资源匮乏、服务供需失衡、参与主体不足等问题接踵而至，这也在一定程度上揭露了社区生活圈的发展困境。

1.空间资源匮乏，人地关系矛盾

上海市在过去较长时期的经济高速发展中，城市规模扩张主要以土地空间扩充和各类资源的过度消耗为代价。如今，这种以资源投入换取发展的模式已无以为继，严重影响了社会治理下的空间规划。浦东新区作为约占上海市常住人口四分之一的中心城区，目前正处于改革开放向纵深发展和加快建设社会主义现代化建设引领区的新阶段，承载着多个国家战略。而近些年随着各类产业项目的加速推进，存量土地开发成本高、新增用地紧张、居住密度趋高等因素，使其在“15分钟社区生活圈”的公益类设施与活动场地的实施上难度加大，社区-空间-治理的关系矛盾加剧了资源争夺，造成了社区生活圈这类公益性设施建设往往主动让位给经济发展势头更强的商业建设，导致超大城市公共服务与活动需求量大，而相应的社区服务却不匹配的问题产生。

2.人口结构复杂，服务供需失衡

随着人口结构愈来愈趋向复杂化，不同的年龄层次、收入水平以及职业类别所形成的多样人群特征和需求对社区服务提出差异化、品质化、多元化要求，呈现出区域之间、城乡之间、居民之间公共服务供给失衡的情况，这种情况在教育、医疗和养老领域中尤为明显。[16]目前，浦东新区“15分钟生活圈”设施配置虽体现出较好的公平性和普惠性，但对于社区的异质化需求应对不足，难免会造成供求错位、链接脱节的资源浪费，在康体健身、文化交往、全年龄段教育方面略显不足，仍需面对“养老床位缺口较大、综合为老服务中心点位不全面、社区长者食堂缺失”等短板问题，无法实现服务最优化与效率最大化的结合。

3.服务主体单一，多元力量参与不足

长期以来，我国公共服务的供给主要以政府为单一主体，多元化程度较低，在“15分钟社区生活圈”的社会治理中也不例外。面对社会转型的加速期，新群体、新需求、新观念不断涌现，而传统的治理模式却不能满足社区居民日益增强的服务需求。究其原因，一方面是以往基层政府主要以社会管理和经济职能为主要抓手，对于公共性的治理方式较少关注；另一方面是在公共服务设施建设、资源投入和功能运行等方面单靠政府“包办一切”，不太符合现代政府运行的理念。因而，“15分钟社区生活圈”建设过程中，容易产生政府、社区及居民沟通渠道不畅，多元力量参与不足等问题。

三、“15分钟社区生活圈”的经验与启示

在城市化进程高速推进的时代，各地政府越来越重视和支持“15分钟社区生活圈”的发展建设，为社区居民提供高效、便捷和舒心的社区服务。综观浦东新区在教育、卫生、养老、文化和休闲等方面开展的社区治理，不难发现其中蕴藏着许多可复制、可推广的成功经验。然而，如何将一个优秀的实践案例推广至全国各地或更大范围，这仍需提炼出一定的经验和启示。

（一）优化空间多元供给，丰富社区服务功能

未来城市社区的发展模式应该由外延增长型转化为内生驱动型，土地规划方式由增量规模扩张转向为存量效益提升。因此，“15分钟社区生活圈”不仅要实现盘活存量、经营现量、实现增量，也要以资源优化来满足社区百姓个性化、多元化、异质性的需求。在社区治理过程中，要依据居民的多样化需求与行为模式，科学合理配置各类设施与用地的规模、结构和布局，积极探索开放式、包容性、多维度、弹性发展的路径和方式，丰富社区宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的服务功能。首先，坚持“一室多用”的科学理念。政府通过空间重构、合理配置，构建起一个开放度高、功能齐全、上下联动、左右互通的综合服务平台，使下沉的具体事项有了可以办理和承接的空间载体，如按照“办公空间尽小化，服务环境最大化”宗旨，因地制宜创建大、中、小三层级的“一站多点”功能型空间结构。其次，统筹考虑人口的总量和结构，确保设施布局、人群所需、功能发挥相匹配。一方面根据人口总量有效供给，如按照一定人口配备社区托育所、医院、老年活动中心、文化室和运动场等；另一方面通过分析人口的年龄、性别、学历等结构特征实施精准供给，并适当调整各类公共服务设施的建造时序和供给配比。再次，鼓励附属空间和公共设施的开放共享。在“15分钟社区生活圈”中通过公共设施在空间、时间上的错位使用，实现生活空间与行为模式的高效匹配，突破“圈”的时空边界，发挥弹性高效的空间供给及共享功能，构建共建共治共享的社会治理格局。

（二）深化数字赋能，细化公共服务

随着社会发展日新月异，城市问题的浮现速度和更替频率大大加快，单纯依靠政府部门自上而下的主动识别或已不足以匹配超大城市所需的治理效率，这种“快节奏”的现代性特征也倒逼或驱动了政府职能的加速转型，增强了社区治理的敏捷性、回应性和可及性。为此，“15分钟社区生活圈”的改革要求削减审批或执法环节，优化冗余程序和事项，提升行政办事的治理效率。首先，深化数字赋能，打造项目选址分析、布局筹划预判、缺项服务筛查等服务，将社区公共服务现行的布局结构和运维详情进行可视化呈现，对慢行15分钟可达范围内的各类服务的可抵性和可获得性进行双重校核。其次，打破空间或部门的隔阂，优化多元主体网络和信息交换通道，打造多元良性互动的治理格局，将信息化、数字化、智能化与行政体制、社会组织创新结合，拉近社区与居民的距离，促进小切口的“15分钟服务圈”向大民生的“15分钟社区生活圈”转变，从“基本服务保障”向“品质生活提升”拓展。再次，细化公共服务，下足善治“绣花功夫”。将社区生活圈的更多场景纳入社会治理的“城市大脑”和“神经元”中，整合生活圈的网格、综治、物业、应急、保障等各类功能，形成公安、市容、城管、房管等部门协力，逐步提升社区治理的科学化、智能化和精细化水平。

（三）鼓励多元主体共治共建，构建动态评估反馈机制

一刻钟是时间尺度，而步行距离是空间维度，在这时间和空间的范围内，居民缺什么，就“圈”什么，鼓励多元主体积极参与共治共建，不断丰富“圈”的内涵，让居民找到属于自己的“生活圈”。[19]“15分钟社区生活圈”作为一个提升人民生活幸福指数的重要载体，是地方政府对人民美好生活需要的有效回应，也是一个认同感、归属感与活力交融的生活共同体。首先，要积极动员政府、社区、居民等多元主体参与到“15分钟社区生活圈”的体系建设之中，纳入多层面公众参与、提供弹性治理空间，构建多元社区异质诉求的包容性应对和动态适应。其次，坚持“以需促供”的评估反馈机制。在生活圈的日常管理中，坚持需求导向、人民民主的“问需求计”长效实践，满足多元诉求和实现“社会、空间、治理”的多维统筹的创新治理，可以通过问卷调研、入户访谈、社区议事会、工作坊等方式听取民声、调研民意、收集民需，对生活圈建设成果显著的方案及个人给予肯定。再次，根据国家与地方的政策标准，对服务实效进行专业评级，同时学习、借鉴国内外先进生活圈建设经验，邀请专业领域专家参与评估，构建动态评估反馈的互动型机制，进一步拓展和畅通意见反馈渠道，引导社区多元主体共治共建。

四、结论

本文基于对浦东新区“15分钟社区生活圈”的实践经验进行描述和分析，进一步就其发展困境提出了优化空间多元供给、深化数字赋能、鼓励多元主体共治共建等建议。笔者认为，“15分钟社区生活圈”从源起、泛化到发展的过程中，体现出了极具本土化实践的特色。不同于其他国家地区往往将社区生活圈作为自上而下进行国土空间的治理分区单元或更强调自下而上层面对日常生活服务体系的就近组织，我国的“15分钟社区生活圈”在实践中更兼顾城市公共资源的顶层配置、区域共享与个体社区间的异质性需求，并鼓励部门联动、行业引领、公众参与的工作机制，构建出特色化的双向实施及空间治理路径。然而，文中所采用的分析样本作为我国超大城市的超大城区，其社区生活圈的治理方式一定程度上依赖于强有力的政府支持和高度发达的经济基础，对我国经济欠发达的地区并非完全适用，这也是笔者之后仍需思考和把握的方向。但无论如何，该案例在“以人为本”的服务理念下，通过一系列方案所提炼出的成功经验和创新举措，目前已形成了“空间-社会-治理”一体化构建的集体共识，也为如何创新社区治理体系，把握好政府、社区和居民的关系提供了镜鉴。

说明：本文系四川省哲学社会科学重点研究基地——社会治理创新研究中心项目《“15分钟社区生活圈”的社会治理创新与地方实践研究——以上海市浦东新区为例》（项目批准号：SHZLYX2307）的阶段性成果。

注释：

①2020年3月，国家市场监督管理总局、国家发展改革委、财政部联合批准“浦东新区”等51个区域开展国家首批基本公共服务标准化试点，先行先试为全国基本公共服务探索创新路径，积累成效经验。

②“1”是基础标准体系，明确了标准化工作的基本要求；“6”是应用标准体系，包括“15分钟社区生活圈”建设的6项重点工作，按工作逻辑关系形成闭环。

③此次修订后将服务内容从小切口的“15分钟服务圈”向大民生的“15分钟社区生活圈”拓展，从“基本服务保障”向“品质生活提升”拓展，推动群众需求与公共服务资源配置标准衔接平衡。

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