“外摆位”：政策逻辑、探索实践与推进路径

摘要：2020年以来，全国至少50个城市出台支持“地摊经济”发展的相关措施，其中夜市经济、特色商业业态“外摆位”政策的实践，对进一步推动城市环境和城市经济可持续发展具有现实意义。从价值逻辑、目标逻辑、实践逻辑出发，系统梳理“外摆位”的政策逻辑，以温州鹿城支持有序放开“外摆位”政策演进、政策探索、政策成效为切入点，分析出台放宽政策、简化申报流程、创新监管方式、深化政策布局等“外摆位”政策的推进路径，为聚焦“放管服”社会治理理念，加快推进城市管理和城市经济同向同行发展，促进城市管理更加精细化，提供路径借鉴。

关键词：外摆位；政策逻辑；探索实践；推进路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.008

城市管理与城市发展密不可分，在城市管理参与城市发展的过程中，科学适度的行政管理能够帮助城市有条不紊地运行。有关“外摆摊”政策上的“松绑”早就有迹可循，2020年5月27日，中央文明办在当年全国文明城市测评指标中已明确不将占道经营、马路市场、流动商贩列为测评内容，[1]2020年全国至少50个城市出台措施支持“地摊经济”发展。[2]2019年以来，温州鹿城陆续出台放宽“外摆位”政策，从开展试点到有序铺开，为扩大城市公共空间、促进消费活动等提供了发展与规范的路径，是对共管共治共享的社会治理格局理论的探索和实践，具有一定理论研究和实践意义。

一、“外摆位”政策逻辑：基于价值、目标、实践三个维度

目前，对于“外摆位”国家层面缺乏政策文件或研究报告支撑，基于相关法律法规和各地的实践，可以从价值、目标、实践三个维度分析“外摆位”的政策逻辑（图1）。

（一）价值逻辑：适应城市非正式经济需求

价值逻辑反映的是“为什么”的问题。从新马克思主义城市空间理论视角来看，寻求“小空间”和“大空间”的平衡，满足人民群众对美好生活的需要，成为城市治理中的重要问题。[3]城乡二元结构下城市形成集聚效应、虹吸效应，“地摊经济”成为城市非正式经济的组成部分，对于流动摊贩占道经营的治理，核心问题是摊主“小空间”与城市公共“大空间”的矛盾。坚持包容开放的态度，以政策扶持推动公共空间与城市发展形成良性互动，为城市注入活力。商业空间与商业形式的不断发展，从“月光经济”到爆发式出现的“商圈集市”，再到“淄博模式”的暴热，是基于城市商圈拥有越来越多的开放空间，商业外摆迅速成为一种时尚潮流场景模式，适应经济社会发展的需求。“外摆位”带来的绝不是潮流轮回那么简单，这既是时代的产物，也是商业发展的产物。不能忽视的是，在一片支持声之下，也有一部分人表达出对于城市市容环境卫生问题的担忧。因此，鼓励和支持“外摆位”，这无疑值得肯定。作为加强日常管理的一种依据，“外摆位”要想从试点变成助力经济发展的常态化模式，不仅需要综合考虑地方特色、因地制宜进行模式创新，更呼唤政府部门更加精细化的管理和服务。“外摆位”政策正是基层政府基于公众需求开展的有效实践，也是政府部门在管理上主动作为的先行探索，指导商户经营内容、时间、规模实施的精细化管理，明确不得占用盲道、绿化带，不得妨碍行人正常通行，不得对周边居民正常生活造成影响等“负面清单”，保障市容环境卫生的同时，满足群众休闲消费需求。

（二）目标逻辑：重塑城市治理理念

目标逻辑反映的是“是什么”的问题。“外摆位”是指在属地人民政府确定的特定区域和时间，在不影响消防安全、群众生活、交通通行以及市容环境卫生的前提下，充分利用业主门前自有区域、空场、空院等公共空间，适当设置相应促销、经营、休闲的设施，方便顾客进行消费和休闲活动，提升商业氛围。[4]它突破的是什么？从法治的角度来说，首先需要理解“占道经营”①“流动摊贩”②概念，对于流动摊贩、占道经营的管理是城市发展到一定时期的产物，早年由于贸易市场建设、交通滞后、物质交易的需求，形成的“集市文化”方便了居民购物消费。但是，随着城市化的推进，人们对于精神文化的追求越来越高，对公共资源的利用与文明城市、卫生城市等建设发展矛盾也愈发突出，流动摊贩、占道经营导致的市容秩序、环境卫生、食品安全、消防隐患等与公共利益产生冲突，流动摊贩野蛮发展形成“马路市场”等问题带来复杂的城市负外部性，已经不符合现代化城市治理的要求。当然，“流动摊贩”“占道经营”也有除外规定。③从发展的角度来说，近年来，受到全球经济形势的影响，人们物质消费水平变低，就业形势严峻，城市经济发展迫在眉睫。“外摆位”对于就业、经济复苏有一定助力作用，可以促进消费发展。放宽商业外摆并不是降低城市管理的标准，从而放任流动摊贩、占道经营等问题不管，反而是对滞后的治理模式、城市管理领域监管力度的优化提升，以科学化的内部管理实现“温情”的城市治理方式，找到发展与治理之间的平衡。例如，在外摆经营范围内剔除极易产生噪声、环境污染的重油烟餐饮业，实现便民、利民，以事先报送信息的方式，最大限度地避免扰民，降低商户、居民以及政府管理之间的矛盾。因此，如何除弊兴利，制定科学合理的“外摆位”具体规范，利用好政策合法合理地提升管理举措，考验着城市治理的智慧。

（三）实践逻辑：试点逐步探索推进

实践逻辑反映的是“怎么做”的问题。政策如何制定、如何执行，执行中如何统筹规范管理、企业运行、政府监管，在缺少先例的情况下，就需要通过“摸着石头过河”，蹚出一条规范发展的路子。从宏观层面出发，政府部门进行的整体规划，通常以政策文件、研究报告等形式发布，如各地制定出台的“外摆位”政策文件。从中观层面出发，体现在组织者与管理者根据发展需求统筹发展与管理的平衡，推进政策制度的完善，如放宽“外摆位”时间限制、申报流程等。从微观层面出发，体现在外摆区域、规模、设置内容等方面的具体实践，以推动政策有效执行。因此，“外摆位”政策的实施要通过顶层规划设计、统筹管理、探索实践一体化推动，不能局限于局部的变化。允许符合规范的商户外摆，不仅有利于恢复城市经济、促进消费增长，更回应了便民利民的民生诉求，展现了城市的温度和包容，是城市管理精细化的体现。聚焦市场主体需求，不断探索政府服务新模式，着力在出台政策依据、精简办事流程、规范办事标准、及时解决企业诉求上下功夫，跑出便民利企的“加速度”，努力探索形成更多可复制可推广的经验，为经济“跑起来”“活起来”蓄能加力，才能真正提高人民的满意度、获得感。城市治理，管与不管不一样。缺少管理的“马路夜市”，经常凌晨两三点才收摊，有时候一次性筷子、打包盒还撒一地，只有实现管理无盲区，才能让城市文明与“人间烟火”同行。[5]

二、温州鹿城“外摆位”政策实践探索

温州是中国改革开放的先行区、民营经济的发祥地，鹿城区是温州市的政治、经济、文化中心。为顺应消费发展新趋势，不断增强“新业态”带动消费的基础性作用，近年来温州鹿城以“外摆经济”监管一件事扩面提质为目标，深挖企业经营空间发展和市容秩序管理的问题症结，着力推进“外摆经济”监管一件事改革，努力打造“消费+”新业态，激发消费新活力。

（一）鹿城“外摆位”政策演进：从“月光经济”到“商圈集市”

自2019年以来，鹿城区统筹多元措施，从试点逐步放开“外摆位”限制（表1）。

2019年，推出《鹿城区综合行政执法局服务“月光经济”十大保障措施》，制定“夜间局长”“夜间队长”等措施，强化夜间施工管理，加大城市环卫保洁力度。其中，推出夜间特定时段、特定区域的“外摆位”试点，开始受到关注。

2020年，为贯彻落实温州市政府全力支持和服务“月光经济”产业培育与发展的工作部署。鹿城区制定出台《鹿城区“外摆位”试点申报方案》，指导属地街镇根据辖区实际情况，有序开展“外摆位”申报，助推城区夜市经济发展，以提升鹿城区营商环境和中心城区首位度。

2021年，围绕服务文化旅游、夜间购物等业态发展，对《鹿城区“外摆位”试点申报方案》进行修订，制定出台《鹿城区“外摆位”试点方案》，进一步优化放宽外摆活动要求。“外摆位”由夜间放宽至24小时，着力破解“外摆位”时段仅限于夜间，无法满足实际需求的问题。简化申报流程，减少申报审核单位，提高申报效率。结合浙江省开展垃圾分类工作，增加了垃圾分类要求，进一步规范“外摆位”的设置及管理要求。

2023年，鹿城区制定印发《关于进一步优化鹿城区“外摆位”活动的实施意见（试行）》，在商户“外摆位”的基础上，细化规范了临时商业活动外摆要求，允许在重点商圈、步行街开展外摆。鼓励街镇综合考虑市民需求，利用自有空间、待开发闲置用地，设置临时便民疏导点，融入后备厢市集、早市、夜市等新型业态小微集市元素，打造更“接地气”的特色消费场景和灵活创业就业市场，为自产自销农产品“安家”，更好地满足群众休闲消费需求。另外，制定印发《温州市鹿城区综合行政执法局关于进一步加强“外摆位”管理工作的通知》，进一步明确工作目标、工作重点，不断提升外摆活动的精细化管理和服务水平。

（二）鹿城“外摆位”政策探索：政策“松绑”的实践案例

1.商户固定“外摆”

店面商户在不影响群众生活、交通通行及市容环境卫生的前提下，利用业主用地红线范围内的公共空间，在特定的时间和地点适当设置相应的休闲和绿化美化设施。例如，大南街道银泰商圈星巴克、Tims等临街店铺，利用业主用地在店门前设置遮阳伞、桌椅、绿植装饰等，美化休闲环境、方便顾客就座并促进消费。

2.临时性商业“外摆”

业主利用用地红线范围内的公共空间、商业步行街，在固定场地举办临时性商业活动，要求同一场地举办临时活动时间原则上每月累计不超过7天，节假日等重点促消费节点可酌情延长至15天。例如，五马街道在公园路步行街利用固定的公共区域，统一组织举办的商业促销活动，吸引人气，促进消费。

3.街镇临时便民市场

便民市场以属地街镇为主体，以市民必需为前提，按照温州市城市管理委员会办公室和温州市食品安全委员会办公室《关于印发〈温州市城区临时疏导点设置和管理标准〉的通知》文件，属地街镇引导业主单位设置便民疏导点，作为农贸市场、居民小区等周边配套商业网点的补充，以解决部分自产自销农产品的出路。例如，城郊仰义街道规划利用涂上路约700m2的拆迁后闲置地块，设立临时便民市场和配套停车场，打造设50余个摊位的“夜市”商圈，可辐射周边3km内的居民，有效规范流动摊贩经营秩序，拓宽本地农产品销路。城区滨江街道利用闲置地块停车场设置花源路临时市场，对东瓯智库晚市聚集的流动摊贩进行严管严控，疏堵结合实现路面流动摊贩“清零”。另外，蒲鞋市街道在双井头菜市场利用街道闲置房产，将60岁以上、自产自销的老年流动摊贩引入摊位，妥善解决辖区老年人流动摊贩管理难题。

4.民俗文化公益性活动

民俗文化公益性活动是指政府部门为贯彻落实上级工作要求，举办民俗文化、社会公益活动，在不影响群众生活、交通通行的情况下，确需临时占用城市道路、广场以及其他公共场地的开展的公益活动。如经地方人民政府同意，在五马、大南、南汇、滨江4个街道特定地点临时设置捣年糕民俗摊点开展民俗文化活动。

5.其他确定区域“外摆”

区域外摆是指在市、区（县）人民政府确定开展外摆活动的商业街及其他不影响群众生活、交通通行的公共空间，开展的外摆活动。如根据《温州市区月光经济产业发展三年行动计划（2020-2022）项目清单》及区政府相关会议纪要精神，市城市发展集团有限公司、区历史文化街区建设服务中心在瓯江光影码头、海坦广场、公园路周边指定区域开展的特色市集。

（三）“外摆位”政策成效：“放管服”提升城市“温度”

1.实现了有序“放”，促进“外摆”氛围

不断优化“外摆位”试点政策，明确“外摆位”实施要求，鼓励开展临时商业活动、发展新兴业态集市。指导属地街镇严格按照政策文件要求，在不影响群众生活、交通通行及市容环境卫生的前提下，2次优化申报程序（图2），形成活动事项信息“一表申报”，实现全区外摆活动“提出申请—现场勘查—征求意见—备案实施”统一流程，并通过“容缺+承诺”的申报方式避免了活动主办方“多次跑”，前期已备案活动实现“零次跑”。2023年，鹿城区在温州率先实现“外摆经济”监管一件事覆盖率100%，全年共支持相关企业、街镇和部门开展商业外摆、民俗文化等各类活动254场次，较前几年变化明显（图3）。吸引客流300多万人次，直接拉动消费近5亿元，力争年度流动摊贩类投诉举报下降50%、投诉举报处置率达100%、群众满意度达95%以上。

2.实现了规范“管”，强化“外摆”保障

强化“首违不罚”柔性执法手段，动态调整30多场外摆活动方案，主动引导流动摊贩、临街店铺及企业规范经营，对初次违法或违法行为轻微的，以劝导宣传为主，避免“一刀切”执法，建立健全企业信用体系应用，有力提升“首违不罚”执法效能和社会效果。依托区级非现场执法平台对26处外摆区域开展常态化监测，对违法违规行为实行远程取证、预警提醒、短信提示，同步建立“非现场”执法工作规范，推动“非现场”监管与“非现场”执法的有效衔接。依托“大综合一体化”执法监管数字平台，2023年牵头发起综合行政执法、市场监管、相关街镇开展“综合查一次”550多次，检查时间压缩90%，避免多头执法和重复执法，最大程度减小行政检查频次，尽可能支持企业发展。

3.实现了强化“服”，提升“外摆”成效

按照“街道主导、部门协同、业主主责”的原则，在不影响群众生活、交通通行及市容环境卫生的前提下，充分利用用地红线范围内的公共空间及商业步行街规范外摆经营。以“高频”临时商业活动为突破口，逐步提升“外摆经济”活动覆盖率。例如，温州印象城滨水街区自启动市集以来，日均人流量达2万人次，商业街营收同比增长10%。属地街镇综合考虑市民需求、环境卫生、交通安全、食品安全等实际，采取堵疏结合的方式，利用自有空间、待开发闲置用地，因地制宜设置临时便民疏导点，鼓励发展“后备厢经济”、早市、夜市等新型业态小微集市，打造更接地气的特色消费场景。

三、“外摆位”政策的推进路径

“外摆位”政策实施是一个整体性、系统性工程，牵一发而动全身，要坚持系统集成思维，在政策实施、申请程序和监督管理上同向发力，把系统、整体、规范作为政策推进的关键和前置条件。

（一）出台放宽政策

根据制定的政策文件，设立统一标准，指导属地规范开展工作，是政策得以有效执行的保障。坚持优化营商环境、提升执法服务效能、创新监管方式，明确外摆支持类型、申报流程等。从鹿城方案设定的活动期限看，“商业外摆”一次备案最长期限不超过1年；“临时商业活动”每月累计不超过7天（含布场和撤场时间），节假日等重点促消费节点，最长可延长至15天。从运营时间看，按照“原则与灵活相结合”方式，“一点一时间段”确定运营时间，外摆时间放宽至24小时，住宅和其他噪声敏感建筑区周边，原则上不超过晚间22时，具体结合居民意见调整。鼓励发展新兴业态集市，明确属地街镇可利用待开发闲置用地、集体经济自留建设用地，规范发展“后备箱经济”、早市、夜市等新型业态小微集市，繁荣区域灵活创业就业市场。政府部门要结合商圈特色规范户外广告、外摆区域与经营业态，加强事前的工作指导与培训，协助商圈管理方加强内部管理。

（二）简化申报流程

从温州鹿城的流程优化改造可以看出，申报流程的简化可有效缩短办事时间，进一步优化申报流程，降低业主单位参与商业外摆的门槛，提高服务效率，有利于支持鼓励特色发展。在符合地方政策的前提下，采取“业主申报、属地审核、部门备案”的管理模式，实现流程应简尽简。对于业主来说，在保障周边环境规范有序的前提下，有了更多的经营时间和空间。对于消费者来说，有了新的消费范围和消费体验，经济社会也随之有了更多的生机与活力。

（三）创新监管方式

从监管要求来看，实行“负面清单”管理。明确不得存在影响市容环境或居民正常生活等不宜开展临时外摆活动的情形，以此引导商圈商户等经营主体合法、规范、文明经营，避免油烟、灯光、噪声等对周边居民生活和市容环境的影响。从监管手段来看，实行“包容审慎”监管。在属地街镇和执法中队日常监管的基础上，强化部门站所协同联动监督效应，践行城市管理“721”工作法，提高行业主管部门在“外摆位”政策发展中的参与性和主动性，以及发挥促进行业管理职能的作用。通过交通管理、住建、市场监管、综合行政执法等部门联动，商务、自然资源和规划等行业主管部门信息数据共享，常态化开展“调研式”“蹲点式”监督，持续健全优化行业管理指导服务的机制，深入落实“包容审慎”行政执法，为“外摆位”政策精准落地保驾护航。

（四）深化政策布局

要把“外摆位”政策一以贯之落实到底，地方政府部门强化协调落实、部门按照职责分工强化监管的工作机制，落实行政区域各个行业主管单位的工作职责，突出发挥商务、交通管理、住建、市场监管、自然资源和规划等行业主管单位的指导作用，在政策扶持、活动费用、示范打造等方面给予支持，创造有利于商户外摆空间发展的政策环境，促进“外摆位”政策的平稳健康发展。例如，温州市商务局打造时尚网红消费新场景，改造提升梧田老街，提升“青灯市集”“楠溪江音乐节”“小坝坊艺人秀”等活动影响力，举办新春瓯菜展、温马美食节、“味美浙江”餐饮消费欢乐季等各类促消费活动360余场次，还开展汽车促销活动20场，带动汽车消费20.8亿元，[6]如果可以将消费场景和“外摆位”政策有机结合，将有效促进商业业态、消费的进一步升级。诸如商务部门在打造消费新场景、优化业态新模式等方面具有非常重要的指导作用，需要更多的行业主管部门站出来，在产业政策、行业布局、监管体制等方面展现“智慧”和“担当”。

注释：

①占道经营：《城市道路管理条例》（国务院令第198号）第二十七条第（一）项：城市道路范围内禁止下列行为：擅自占用或者挖掘城市道路。占道经营通常是指经营者没有经过合法审批，擅自占用城市道路、桥梁、城市广场等公共场所进行盈利性买卖商品或服务的行为。

②流动摊贩：《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）第三条规定了无证无照经营的范围，流动摊贩通常是指无固定经营场所、无营业执照的小商贩，因经营规模较小，多占用城市公共道路、桥梁、广场等室外公共场所从事经营。

③除外规定：如《无证无照经营查处办法》第三条规定了不属于无证无照经营的范围：（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；（二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。一些地方性法规也有相关条款，如《温州市市容和环境卫生管理条例》第二十一条明确，在不影响群众生活、交通通行以及市容环境卫生的情形下，县（市、区）人民政府可以确定特定区域和时间，允许摆摊设点。

参考文献：

岳怀让.中央文明办：不将占道经营列为今年文明城市测评考核内容[EB/OL].（2020-5-27）[2023-9-15].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7581261.

前瞻网.小小地摊焕发“中国的生机”前瞻产业研究院发布《2020年中国地摊经济行业研究报告》[EB/OL].（2020-7-10）[2023-9-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1671832957401586528.

高聪颖.习近平总书记关于城市公共空间发展重要论述的理论蕴涵与实践价值[J].兵团党校学报，2021（5）：5-8.

张亦盈.温州推行“外摆位”试点！有哪些要求，如何申报？快来看看！[EB/OL].（2020-6-30）[2023-9-19].https：//zj.zjol.com.cn/news.html？id=1476038.

夏婕妤.温州“地摊经济”规范后，且看——城市文明如何与“人间烟火”同行？[N].温州日报，2023-8-9（02）.

刘欣瑜.2060.7亿元，同比增长10.0%！上半年温州消费市场持续回暖[EB/OL].（2023-8-7）[2023-9-19].https：//news.66wz.com/system/2023/08/07/105593824.shtml.