从发展边缘到专业中心：都市圈背景下政区边缘城镇功能转变研究

编者按：

本期专题论坛的主题是“区域协调发展 提升城市活力”，共有9位专家学者分别从大都市圈协同发展的桎梏、川渝自贸试验区协同开放空间策略、区域一体化对城市经济韧性的溢出效应、城市群内的要素流动与城乡融合、文化在促进区域一体化中的作用等角度出发，深入剖析政区边缘城镇功能转型面临的瓶颈、川渝自贸试验区空间要素的存在问题、长三角地区城市经济韧性的提升路径、城市群内城乡融合的影响机制、“新江南文化”的建构举措等，针对性地提出要转换城镇发展思维、优化区域空间协同布局、完善长三角区域合作机制、强化城市群发展的资本保障、加强顶层设计与政策引领等建议意见。

摘要：大都市圈协同发展为政区边缘城镇功能转型提供契机，如何突破“行政区经济”桎梏，发挥“行政区资源”效应，根本在于城镇自身发展思维与治理方式的转变。以上海嘉定区外冈镇为例开展实证研究发现，政区边缘城镇受“行政区经济”影响，面临着城镇吸引力下降、产业式微、交通不畅、文化边缘化等问题。因此，应在都市圈背景下，围绕打造嘉昆太城镇连绵区的专业中心这一目标，从高水平乡村治理、高品质城镇建设、高效能交通提升、高质量产业发展等维度转变发展模式。从发展边缘向专业中心转变，都市圈协同发展仅仅是基本条件之一，关键在于城镇发展思维转换、发展价值转化、合作模式转型、发展动力转变等，期待对当前都市圈内政区边缘城镇的高质量发展提供参考。

关键词：行政区经济；行政区资源；政区边缘；专业中心；都市圈；嘉定外冈镇

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.001

都市圈协同发展是当前我国现代城市治理的重要议题之一，探讨这一议题往往绕不开都市圈与行政区划的关系问题。由于我国都市圈是由行政区划意义上的多个市组成，都市圈不同城市之间的经济、社会、文化联系等都会受到“行政区经济”效应的影响，集中体现在区域内核心功能城市往往比政区边缘城镇拥有更多的关注度，发展也更好，而政区边缘城镇往往会在一体化进程中面临“灯下黑”的境遇，进而失去自身特色与发展动能。如何在都市圈发展中避免“行政区经济”现象被各界广泛关注，2014年，习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出，“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种资源，用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘”。为此，在区域一体化发展大背景下，研究如何发挥行政区划的资源作用，推动政区边缘城镇在区域一体化进程中实现角色与功能的再定位，在积极融入区域发展的同时，利用自身特色资源优势，承担稳定的专业职能，推进区域整体高质量发展，具有重要意义。

嘉定区外冈镇地处上海西北门户，作为嘉定区内唯一同时衔接太仓市和昆山市的城镇，却并非嘉定区重点城市化区域。同时，外冈镇也不在长三角一体化示范区、《上海市城市总体规划（2017-2035年）》所确立的跨省域城镇圈、嘉昆太协同创新核心圈等区域治理框架之中，甚至城镇主体部分也未纳入嘉定新城范围。长期以来，外冈镇作为典型的政区边缘城镇发展已逐渐式微。为此，本研究将以外冈镇为例展开，重点探讨都市圈协同发展背景下的边缘城镇全面转型路径。

一、理论演进：从“行政区经济”到“行政区资源”

区域协调发展与行政区划的关系是区域经济研究中的经典命题。“行政区经济”是解释这一问题的重要理论之一，其理论框架主要由刘君德等学者在20世纪90年代提出，[1]是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国从传统计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时出现的具有过渡性质的一种区域经济类型，体现为行政中心与经济中心的高度重合、行政区边界经济衰竭等现象。[2]事实上，“行政区经济”现象的背后，隐含的是地方政府之间的竞争。对于地方政府来说，区内利益的共容性和上下级地方政府目标任务的同构性使其相互竞争行为得到了强化。[3]这种竞争一方面在某种程度上促进了地方经济的发展，[4]另一方面，也带来了有碍于政府间合作的不利影响。然而，行政区划的调整并不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题，因为区域的界线永远都是存在的，即使调整行政区划，也会带来新的“行政区经济”现象。[5]为此，跨政区政府横向合作得到普遍重视，除了构建区域政府、[6]实行复合行政[7]等方式外，区域管治的概念被引入，认为“同城化”将逐步成为协调区域发展的新的区域管治模式，是中国区域空间管治转向的重要标志。[8]

近年来，在“行政区经济”理论范式基础上，围绕“行政区资源”理论的探讨得到了广泛关注。王开泳等将行政区划认作是一种非常重要的行政资源，并从空间资源、权力资源、组织资源、政策资源等四个方面展开，体现为行政区划管辖范围、行政权力和审批事项、机构设置和人员编制、不同的国家财税审批用地政策等。[9]在此基础上，他进一步探讨了行政区划资源论的实践应用，认为合理运用行政区划这一资源工具，应将其与主体功能区战略、空间治理体系建设、国家区域发展格局等重大国家战略和政策相结合，通过行政区划调整将行政资源合理分配到各级政区，从而促进人口、资本、技术等要素在各政区间自由流动，实现生产要素在空间上的优化配置和空间资源的延伸和优化重组。[10]此后，戚伟等提出，行政区划资源论为今后研究提供了一个新的理论视角，但同时要考虑行政区划调整对重塑区域发展格局、优化区域城镇体系和推进行政管理体制改革中的重要作用。[11]事实上，行政区划资源至少应当包括制度资源和空间资源两大类，这些资源是可以被优化组织的，一方面，通过建制调整来优化区域制度资源的配置，进而为政府行政管理提供支撑；另一方面，优化行政区划中心和边界等空间资源，也在很大程度上有助于支撑经济、社会等要素的合理布局与相互流动。[12]这些研究为我们理解行政区边缘城镇的发展问题（即“行政区经济”掣肘）和发展机遇（即“行政区资源”优势）等提供了重要视角。

需要注意的是，从“行政区经济”到“行政区资源”，并不是自发而成的，需要依赖于地方政府对于城镇发展的有效治理与高效组织。就此而言，更好地发挥行政区划在区域协调发展中的资源作用，关键在于要将行政区划的各类要素（如行政中心、边界、层级、职权等）视作一种重要资源，同时，与地方发展所拥有的空间、土地、文化等资源优势结合起来，通过发展思维转变、空间格局调适、组织模式创新等途径，优化配置上述资源在都市圈的空间布局与配置，从而更好地激发地方政府积极性、服务区域协同的各项领域。

二、边缘式微：政区边缘城镇发展面临的普遍难题——以上海市嘉定区外冈镇为例

行政区边缘城镇由于地理位置和行政区划的限制，常常面临政府投资不足、资源配置不均的问题，导致其在基础设施、产业发展、交通连接和文化建设等方面相对滞后，吸引力和竞争力下降。以上海市嘉定区外冈镇为例，这些问题尤为突出，迫切需要通过突破“行政区经济”桎梏，优化资源配置，实现从发展边缘到专业中心的转型，以促进可持续发展。

（一）城镇：引人不留人，产城服务有待完善

外冈镇是处在沪苏之间具有一定人群吸引力的一方精致小镇，在9.26万常住人口中，约有71%为外来人口，外来人口比例较高，比全区均值高16%；其中又以年轻产业工人为主，约96%为59岁以下中青年，但学历层次相对较低，仅有5%大专以上学历人口。随着外来人口的持续导入，未来仍有较高人口承载潜力。但由于处于政区边缘城镇的特征，产业人口所需的城镇配套设施数量和品质明显不足，横向对比嘉定区内重点发展街镇（如安亭、南翔、江桥等），外冈镇内设施配套和服务能级尚处于较低水平，镇域内缺少高能级的商业、医疗、文体等服务设施，在对镇内部分企业、职员、居民的调研中也体现了这些配套的短缺和相应需求。尽管产业的发展聚集了相当数量的外来人口，但受制于镇域发展能级有限，加之交通、商业和生活配套设施尚不完善，年轻人在外冈镇创业及长期就业的意愿普遍不高，产业人口的流动性较大。

（二）产业：新强老不强，空间绩效亟待提升

当前外冈镇的产业发展上，依托自身特色与嘉定区整体产业指引，初步形成以新能源汽车、装备制造和电子信息为主导的产业体系，陆续引进了威派格、莱尼、电驱动、海能等一批高精尖企业，为嘉定区建设世界级汽车产业中心提供重要助力。产业空间层面，形成“一港一园”（即上海汽车新能港、上海嘉定工业区外冈工业园）两大园区载体，其中，“上海汽车新能港”作为上海国际汽车城的重要组成部分，2020年成为上海市重点打造的26个特色园区之一。但是，外冈镇产业发展也面临着新强老不强的状态，除近年来新引入的具备一定行业影响力的汽车零配件及新能源类企业，存量企业的产业门类较为低端且单位绩效产出普遍不高。以外冈工业园为例，2021年园区亩均税收为23.84万元，其中65%以上产业用地亩均税收低于15万元（图1），远低于该年全市平均28万元的水平。且产业地块出租率占比超50%（图2），大量的低效产业空间与“小、散、乱”现象并存，也制约了园区产业特色的集聚与空间绩效的提升。

（三）交通：外通内不达，交通要素带动不足

外冈镇东与嘉定新城相连，南邻安亭国际汽车城，西面和北面与江苏省的昆山市、太仓市相接壤，既是上海重要的西北门户，也是“嘉定—昆山—太仓”城镇圈的“地理中心”。得益于地缘特征，外冈镇周边交通要素密集，上海绕城高速和沈海高速由镇区东南两侧经过，南部紧邻上海西枢纽——安亭枢纽。多维的交通资源和面向长三角的地缘优势，使得外冈镇处于一个资源快速密切流通的价值区位上（图3）。然而，尽管外冈镇所处区域交通要素密集，镇域整体交通却呈现“外通内不达”的特征。虽然毗邻安亭枢纽和太仓南站两大高铁站点，但受限于内部道路系统尚未成型、主次路网密度过低且断头路多发等情况，与区域主干路网的衔接仍然存在多个堵点，降低了交通的可达性。另一方面，由于地处行政区边缘，基础公共设施配套的不足如轨道交通的缺乏与公交线路的不足，也进一步限制了多样化的出行方式，变相增加了道路交通的负荷，与区域交通的多层次联结亟待加强。

（四）文化：点显城不显，文化特质逐渐边缘

《外冈望新合志》中记载，外冈镇约于6000年前成陆，古海岸线冈身带从镇域穿越，外冈因此而得名，曾有“上海古外滩”之称。南宋时外冈是嘉定西部的主要集镇，明清之际一度布商群集，目前镇内仍留存大量文化古迹。存有区级文物保护单位3处，嘉定登记不可移动文物3处，登录点13处。作为承载丰富历史和文化价值的小镇，受限于所处区位的边缘性，在嘉定区乃至上海市层面都缺乏文化的影响力和吸引力，诸多人文要素、历史遗迹、特色景点也多以点状分布，尚未在镇域层面形成具有标识度的整体品牌符号，需通过文化项目的打造和前沿活动的策划，打出“外冈”品牌组合拳。

（五）乡野：绿多客不多，郊野价值有待激活

外冈镇地处嘉定区嘉北生态涵养区和冈身文化带，开发边界外郊野地区占镇域总面积七成以上，是沪派乡村风貌的特色展示区，也是嘉昆太高密度城镇建设区中难得的一片绿意空间。区域内泾浜蜿蜒、村边水田环抱的自然肌理结合嘉北郊野公园、外冈郊野公园、蜡梅园等公园类载体，展现出别具一格的风貌胜景。同时诸如葛隆村、周泾村与马门村等上海市级乡村振兴示范村散布于广阔的郊野地区之上，独特的村容村貌与特色地产风物也为外冈镇的乡野活力增添了一抹亮色。然而在与上海市同等级郊野公园对比中发现，地处外冈镇的嘉北郊野公园年客流量明显较少，在与毗邻的昆山天福国家湿地公园的对比中也不占优势（表1），郊野空间综合吸引力较为缺乏，生态资源价值未能得到有效的彰显，呈现绿多客不多的情况；同时外冈镇内大量农业乡村资源价值尚待激活，诸如外冈大米、葛隆五老文化、耕雨周泾等品牌仍未产生较大区域影响和经济价值，乡村田园价值链有待拓展和创新。

综合城镇、产业、交通、文化、乡野五个维度分析发现，外冈镇作为政区边缘城镇面临着发展内生动力和城乡活力的“双不足”。一方面，现状优势产业不突出、文化与乡野优势未得到充分彰显，内生动力对经济发展的引领带动作用不足；另一方面，城镇功能品质有待提升、乡村郊野地区的特色魅力尚有待培育，对外来人群的活力凝聚不足，这构成了政区边缘城镇普遍的发展图景。

三、专业中心：政区边缘城镇功能转变的战略选择

当前，在区域一体化和都市圈发展的背景下，行政区边缘城镇的功能转变成为一个重要议题。事实上，外冈镇作为上海市嘉定区的边缘城镇，由于天生的资源供给劣势，难以转变为综合性的公共中心。但是，聚焦某一类主题的专业中心定位可以作为转型目标。为此，近年来外冈镇以发展成为沪苏交界区域“专业中心”为目标，力求打造成为乡野魅力共享、产城发展共进的沪苏中庭，培育形成区域一体化发展的重要开放功能节点。在此基础上，通过以下四大维度的谋划，进一步支撑外冈镇深度融入区域一体化大格局。

（一）高水平乡村律动治理

充分依托高度城镇化发展格局中的乡野这一稀缺资源，外冈镇以未来都市圈范围内的“都市乡野”为发展目标，力求通过激活乡村发展潜力，促进城乡融合发展，提升乡村居民的生活质量和幸福感。通过以园固绿、以水润绿和以乡点绿三个细分策略，构建全域郊野田园格局，优化水系网络，打造特色村落，从而推动高水平乡村发展。

一是以园固绿，构建全域郊野田园格局。依托广袤田园郊野空间，构建一张“东西郊野、南北田园”的郊野全域底图，以“公园+田园”概念，打造四大特色板块：嘉北郊野公园、外冈郊野公园、西北无人农场和西南共享田园，体现外冈镇郊野田园魅力。以园固绿策略不仅有效保护了生态本底，还为城镇居民提供了亲近自然的空间，同时为农业现代化和乡村振兴提供了新的发展方向。在“公园”端，通过嘉北郊野公园和外冈郊野公园实现区域绿肺和生态屏障功能，在有效改善区域微气候、提供生态服务重要作用的同时，为在地居民提供了休闲娱乐和生态体验的空间，促进了城乡互动。在“田园”端，依托西北、西南两大农业田园板块建设未来农场，同时协同区域其他郊野、农林空间，进行全域郊野的打造。在这其中，西北无人农场以打造数字农业示范，建设具有先进水平的水稻无人化智慧农场为目标，构建引领智慧农业进一步发展的先行区和示范区。西南现代农业板块培育新的农业发展模式，强化休闲农业品牌培育，引导休闲农业、农耕文化、农业科技和旅游资源的有机融合。未来将打造一片3km2的“实践式都市田园”+“沉浸式云上田园”。此模式不仅为农民提供了新的收入来源，还满足了城市居民亲近自然、体验乡村生活的需求，推动了城乡融合发展。

二是以水润绿，优化水系焕活特色水道。外冈镇地处嘉北生态涵养区和冈身文化带，区域内河道纵横相交，展现出“湾塘水系连，曲曲绕村田；泾浜蜿蜒处，条团聚落间”的风貌胜景。本次研究针对镇域内“四横四纵”主水系进行整体提升，并围绕“1条复合水链、3段特色水道”为核心的水系优化策略，共建区域贯通、清新明亮的蓝绿网络。其中，1条区域复合水链为盐铁塘融合风貌水岸，作为西汉时期沿上海冈身带开挖的一条内河，其历史底蕴悠远，沿线串联了产镇乡多个要素节点，通过这条区域复合水链的规划打造，将实现融合创意体验+工业景观+开阔水岸+野趣游线的多样化功能风貌，再现当年的运河盛景。3段特色水道分别为2.5km的最美横沥河段，东岸展现多彩美景，西岸体现外冈特色的人文与艺术美学；3km的梅上顾浦河段，整体提升岸线景观、打造蜡梅人文主题的主题驳岸；4km的练祁溪谷，打造风景溪谷、生态溪谷、运动溪谷，将城市串联至郊野田园。通过以上多条独具特色的水岸休闲空间的规划设计，不仅增加了城镇的景观价值，还为居民提供了更多的公共活动空间，提高了城镇的吸引力。

三是以乡点绿，勾勒一张“多彩乡村点缀”的郊野底图。于沪苏交界区域，依托外冈镇多彩乡村格局，通过“城—城”流动与“城—乡”流动间的双向赋能，率先展开新田园生活实践（图4）。打造三个特色示范村：葛隆村构建泛城市聚落，联动太仓复游城，打造泛城市半日郊游新聚落；马门村引领未来“都村”建设，探索陶文化带动的“都村”实践；周泾村提升都市农场体验，全方位提升外冈农业魅力，提供特色服务和配套。这里聚焦两个特色村，重点打造以马门村+“陶公社”为代表的乡村振兴新模式，与葛隆村+复游城的泛城市郊游新聚落，深度挖掘外冈农业农村潜力空间，培育两个乡村引力场，实现多元创新人才持续集聚。

（二）高品质城镇悦动建设

围绕特色服务的沪苏中庭为发展目标，面向区域人群多元特色需求和外冈居民生活宜居需要，外冈镇以“1个区域特色圈+N个街区生活圈”的模式重塑活力城镇格局（图5）。

区域特色圈的建设集中于提升外冈镇的区域显示度和吸引力。具体措施包括打造标志性区域形象、建设特色功能区、营造国际化社区以及策划区域赛事活动。沿百安公路打造外冈的标志性形象大道，通过多彩有层次的植物配置和特色节点的建筑设计，形成独特的视觉景观。同时，建设古外滩市集、吴兴里、钱氏花园等三个特色功能区，丰富城镇的文化内涵和服务功能。面向外来人才，打造青年友好的国际化品质社区，提升城镇的吸引力。此外，策划马拉松、骑行等嘉昆太三城联动运动赛事等区域性活动，增强城镇活力和区域联系。

街区生活圈的建设重点在于提升社区的宜居性和活力。在新镇区域内，重点关注教育、医疗等基础保障类设施的提级，以及综合商业服务、文化体育设施的品质提升和补充，增强居民生活便利性。面向周边乡野空间和未来都市田园发展，在望新区域补充与郊野地区特色相匹配的配套服务功能。同时，在各街区生活圈内，完善智慧医疗康养等配套服务，提高服务品质，满足居民多样化需求。此外，增加运动场地、滨水绿地等开放空间，为居民提供高品质的休闲活动场所。

通过区域特色圈和街区生活圈的协同发展，外冈镇将成为一个既具区域吸引力又宜居宜业的城镇。区域特色圈的打造将提升外冈镇在沪苏区域中的地位，吸引高质量人才和产业资源。街区生活圈的完善将提高居民的生活满意度，增强社区凝聚力。这一策略的实施将有效推动外冈镇的产城融合发展，使其成为沪苏之间具有高显示度、高吸引力的特色城镇，同时也为居民营造高品质的生活环境，实现经济发展与民生改善的双赢。在具体实施过程中，应注重老城区的协调发展，避免出现发展不平衡的问题，确保策略的有效落地和持续优化。

（三）高效能交通带动提升

全面梳理区域内外部交通、内部路网、公共出行及静态交通等多个层面，围绕沪苏中庭、绿动外冈发展目标，实施高效能交通带动提升策略，旨在通过优化交通网络，提升区域连通性和可达性，从而推动外冈镇的整体发展。通过构建区域联结高效畅通、镇域内部便捷可达的交通底板，进一步支持区域发展背景下的外冈镇产、城、乡特色功能培育。

首先，外冈镇的交通优化集中于构建外冈衔接主城区的轨道交通线网与畅达新城及周边区域的干路体系（图6）。外冈镇位于上海市轨交线网布局的白地，尽管是嘉定同时衔接太仓、昆山的唯一城镇组团，但当前的交通链接仍显薄弱，亟需加强。建议延伸上海外围市域铁路线的规划布局，强化与安亭枢纽地区的交通体系衔接，从而完善其作为区域交通节点的地位。具体措施包括研究嘉青松金线经外冈、沿南沿江通道向北进一步延伸至太仓、常熟等地，从而增加外冈镇与区域周边城镇的交通连接，提升交通便利性和通达性。

其次，交通优化策略还包括提升内部交通系统的效率和便捷性。外冈镇内部作为新城绿环上的重要节点，其交通系统的优化不仅有助于提升城镇的整体活力，也为居民的日常出行提供了便利。通过优化内部道路布局，提升公共交通服务水平，外冈镇将实现内部交通的高效运转。此外，推动绿色交通方式的普及，如增加自行车道和步行道，倡导低碳出行，也将成为交通优化的重要组成部分。

通过高效能交通的带动，外冈镇将显著提升其在沪苏区域中的战略地位。交通的便利性将吸引更多的企业和人才流入，为外冈镇的经济发展注入新的活力。同时，交通系统的优化也将提高居民的生活质量，缩短通勤时间，提升出行体验。这一策略的实施将有效推动外冈镇的产城融合发展，使其成为区域内具有重要影响力的交通枢纽和经济增长极。

在具体实施过程中，应同步注重交通规划与城镇发展的协调，确保交通基础设施的建设与城镇功能布局相匹配。此外，应加强与周边区域的交通合作，形成区域交通一体化发展的格局。通过政府引导、市场运作和公众参与相结合的方式，外冈镇将能够充分调动各方资源和积极性，确保这一策略的成功实施。

（四）高质量产业联动发展

立足外冈镇“一港一园”产业发展基础，强化南北产业板块区域联动。产业联动策略通过构建“1综合+1特色”的产业联动发展新格局（图7），推动外冈镇的经济转型和高质量发展。这一策略不仅将提升外冈镇的产业竞争力，还将促进区域经济的协同发展，为产城融合奠定坚实的产业基础。

首先，强化南北两大产业板块与区域间的联动。外冈工业园向北联动嘉定工业园区，重点发展汽车和生物医药等优势产业。这一联动将充分发挥两地的产业优势，实现资源共享和互补，形成更具竞争力的综合化产业集群。同时，市级特色园区——新能港向南联动安亭国际汽车城，面向未来产业新赛道，重点构建围绕汽车新“四化”的全产业生态图景。这种双向区域协同将有效提升外冈镇在区域产业链中的地位，推动产业链向高端延伸。

其次，外冈镇应围绕智能制造龙头企业，利用周边增量空间，打造若干专业领域的产业微园。这些产业微园将专注于特定领域的创新和发展，形成具有特色的产业集群。通过引入高新技术企业和创新型人才，产业微园将成为外冈镇产业升级的重要引擎。此外，外冈镇还将探索“工业上楼”模式，沿盐铁塘两侧及产业微园，推动工业产业的集约化发展。这一模式不仅节约土地资源，还将促进多元功能的融合发展。

通过“1综合+1特色”的产业联动发展新格局，综合产业板块的建设将提升外冈镇的产业综合实力，吸引更多优质企业和项目落地；特色产业板块的打造则将增强外冈镇的产业创新能力，形成独具特色的产业品牌。这一策略的实施将有效推动外冈镇的产城融合发展，使其成为区域内具有重要影响力的产业高地。

四、全面转型：政区边缘城镇高质量发展的延伸思考

在区域一体化与都市圈协同发展的大背景下，政区边缘城镇如外冈镇面临着前所未有的机遇和挑战。为了qnRJSAAczpVg8JyULcWpjtoC35j4belgpoX4UGbZwEY=更好地融入区域发展格局，突破“行政区经济”桎梏，实现高质量发展，外冈镇需要在多个方面进行发展模式转型，主要体现在思维转换、价值转化、模式转型和动力转变四个关键领域。

（一）思维转换：从被动接受到主动融入

在区域一体化进程中，政区边缘城镇首先需要转换发展思维，实现从被动接受区域发展影响到主动融入区域发展格局的转变。这种转变不仅体现在政策制定和规划层面，更需要渗透到城镇管理者和居民的日常思维中。首先，外冈镇应当充分认识到自身在长三角区域一体化、上海大都市圈、嘉昆太协同创新圈中的战略价值，通过深入分析自身优势和区域发展需求，明确自身在区域分工中的角色定位；其次，在主动寻求合作方面，应积极寻找与周边城市的合作机会，主动对接区域重大项目和产业链，争取在区域协同发展中占据有利位置；再者，城镇管理者需摒弃传统的“小富即安”思想，树立“跨界思维”和“全球视野”，鼓励干部群众以更开放的姿态拥抱变革，建立创新发展理念；最后，在政策制定与优化方面，制定鼓励开放合作的政策措施，为跨区域合作创造有利条件，打破行政壁垒对发展的制约。

（二）价值转化：从城镇边缘到生态都村

价值转化是政区边缘城镇在新时代背景下重新定义自我的过程，在区域一体化背景下，政区边缘城镇的生态资源价值日益凸显，生态价值具有转化为经济价值、文化价值的基础。外冈镇应当重新认识和评估其生态资源价值，将过去被视为劣势的地理位置和生态资源，在区域一体化的大背景下，变为珍贵的发展资本。通过生态资源价值评估，全面梳理和评估外冈镇的生态资源，包括水系、绿地、农田等，明确其在区域生态系统中的地位和价值。同时，在生态经济发展方面，大力发展生态旅游、有机农业、环保科技产业等生态经济，实现生态保护和经济发展的互惠共赢，并最终塑造“生态都村”的品牌形象，提升外冈镇在区域中的吸引力和影响力。这不仅有利于自身的可持续发展，也为整个区域的生态文明建设做出贡献。

（三）模式转型：从先试先行到全面合作

政区边缘城镇的发展往往受限于行政区划界限，难以充分利用周边资源。在区域一体化的趋势下，政区边缘城镇需要突破传统的行政区划限制，探索更加开放、灵活的合作方式。从产业园区到公共服务，从生态管理到区域协同平台，每一个领域都蕴含着巨大的创新空间。这种创新不仅能够带来资源的互补共享，更能激发新的发展活力。以外冈镇为例，通过探索跨行政区划的合作模式，如与昆山、太仓等周边城市建立联合产业园区、共建公共服务设施、共享生态资源等，不仅能够突破行政壁垒，还能实现资源的优化配置和互补共享。

（四）动力转变：从政府投入到人才培育

政区边缘城镇往往面临人才流失的问题，而人才培育却是确保城镇持续发展的根本保障。从过去依赖政府投入到注重人才驱动，反映了发展理念的深刻变革。以外冈镇为例，通过未来多元化的策略吸引、培养和留住人才，为城镇发展注入持久动力。这不仅包括高端人才的引进，更要注重本地人才的培养和创新创业环境的营造，形成良性的人才生态系统。

五、结论与讨论

通过上述研究，不难发现，政区边缘城镇的发展转型是一个复杂而长期的过程，既需要从谋划、规划到行动，更需要政府、企业和居民的共同努力。当前，在区域一体化背景下，政区边缘城镇的发展道路虽然充满挑战，但也蕴含无限机遇。通过各类策略的综合运用，以外冈镇为代表的政区边缘城镇，在区域一体化的浪潮中，应充分利用好自身资源特色，通过产城乡一系列策略的谋划指引，获得新一轮增长动力，实现华丽转身，从发展边缘走向专业中心。这一转变过程不仅对外冈镇自身意义重大，对于推动和提升区域协调发展水平也具有深远影响。事实上，区域一体化为各个城镇重新定位和发展转型提供了契机，需要城镇化被动以主动，积极发挥独特优势，通过创新和合作，在更大的发展格局中谋求共赢。放眼来看，未来可以进一步探讨和评估目前策略在实践中的具体应用和效果，为更多政区边缘城镇的转型发展提供实证依据和政策建议。同时，如何在推动区域一体化的同时保持城镇的特色和活力，如何平衡发展与保护的关系，以及如何构建更加公平、高效的区域协同机制，都是值得持续关注和研究的重要课题。

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