地方化、去机构化和市场化：芬兰老年长期照护服务体系转变实践及启示

［摘 要］芬兰老年长期照护服务体系既有北欧普惠式社会福利体制的特征，在改革过程中也发展出自身特色。20世纪90年代以来，为了积极应对人口老龄化的加速趋势和日益增长的老年人长期照护需求，以降低服务成本为目标，芬兰对老年长期照护服务体系进行了一系列改革，其主要特征是推动长期照护服务的专门立法，从筹资体制的地方化到去地方化趋势，服务方式的去机构化和再家庭化趋势，服务供给模式的私营化和市场化改革趋势。中国正处于人口老龄化加速阶段，面对未来老年人长期照护问题，结合中国长期护理保险的实践过程，芬兰经验可为中国长期照护服务体系的构建提供以下启示：尽快推动长期护理保险立法；建立多元筹资渠道，科学预测资金的可持续性；重视家庭养老价值，支持非正式照护服务；丰富长期照护服务供应方式，正确把握市场化服务运营模式的作用。

［关键词］老年人长期照护；去机构化；市场化；非正式照护；长期护理保险

［基金项目］北京市社会科学基金项目“北京市失能老人家庭照料者喘息服务的需求研究”（23SRC026）。

［作者简介］杨磊（1987— ），男，社会学博士，北京航空航天大学公共管理学院副教授（北京 100191）；张航空（1982— ），男，老年学博士，中国人民大学人口与健康学院副教授（北京 100872）。

一、引言

伴随生育率的持续走低和平均预期寿命的不断提高，我国人口年龄结构老化趋势和速度愈加明显。2020年第七次全国人口普查数据显示，全国60岁及以上的老年人口超过2.6亿人，占比18.7%，与2010年第六次全国人口普查相比上升了5.44个百分点。与此同时，随着家庭结构日趋核心化以及跨地域的大规模人口流动，中国传统家庭养老照护模式和保障功能明显弱化。【陈芳、方长春：《家庭养老功能的弱化与出路：欠发达地区农村养老模式研究》，《人口与发展》2014年第1期。】由于社会疾病谱的转变，非传染性慢性疾病日渐成为老年人的主要疾病，持续加剧的人口老龄化带来了失能人口规模的扩张，中国老年人的长期照料需求日益增加。【刘焕明：《失能失智老人长期照护的多元主体模式》，《社会科学家》2017年第1期。】因此，老年人长期照护问题成为未来中国实施积极应对人口老龄化国家战略过程中的重要问题之一。

建立长期照护服务体系既可以减轻家庭负担，也能让失能失智老人得到更好的照护。长期照护不仅可以提高失能失智老人的生活质量，在发展我国养老服务体系方面也具有重要意义。【王莉、余璐：《我国长期照护服务供给：市场化政策、实践与反思》，《中州学刊》2021年第7期。】对长期照护服务体系的探索和尝试已经成为中国积极应对人口老龄化的重大战略举措。2019年4月，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》中明确提出“建立健全长期照护服务体系”，加快实施长期护理保险制度试点，推动形成符合国情的长期护理保险制度框架。长期照护服务体系是指针对高龄、失能失智老年人群体，由正式和非正式照料者提供的生活照顾、医疗护理和康复保健等一系列服务的有机组合体系。目前中国正在探索建立长期护理保险并构建与之配套的老年长期照护服务体系，其中长期护理保险制度已经在49个城市开展试点。建立长期照护服务体系，至少应该包括监督管理机制（如相关政策法规）、筹资机制（资金来源）、服务机制（服务形式、服务内容等）和目标反馈评估机制（如对照护对象的评估和服务评价等）。【谢立黎、安瑞霞、汪斌：《发达国家老年照护体系的比较分析——以美国、日本、德国为例》，《社会建设》2019年第4期。】

北欧通常被视为具有高度同质化的国家，其社会福利的特点是提供普惠式的社会服务。【潘屹：《国家福利功能的演变及启示》，《东岳论丛》2012年第10期。】芬兰作为北欧福利国家的代表之一，形成了具有北欧特色的老年人长期照护服务体系。2020年底芬兰总人口553万左右，其中65岁及以上的老年人大约126万，占比22.8%。芬兰拥有较为完善的社会保障体系，以国家财政支出支撑老年人的长期照护服务，建立了以老年人需求为基础的人人可及的长期照护服务体系。随着人口预期寿命的不断延长，长期护理需求不断增长。近年来由于人口结构的转变和经济发展形势的变化，芬兰对老年长期照护服务体系进行了一系列的改革，在立法保障、多元个性化服务供给、筹资体制改革等方面积累了丰富的经验。中国同样面临严峻的人口老龄化挑战，在中国逐步构建健全的社会保障体系过程中，长期护理保险是其中重要的一环。随着经济发展和社会进步，长期护理服务需求也会呈现出多样化和个性化的趋势。因此，分析芬兰在长期照护方面的经验对我国建立长期照护服务体系有重要启示。【杜鹏、谢立黎：《以社会可持续发展战略应对人口老龄化——芬兰老龄政策的经验及启示》，《人口学刊》2013年第6期。】本文在重点分析20世纪90年代以来芬兰老年长期照护服务体系建设历史和实践转变特点的基础上，总结其老年人长期照护的优点与不足，结合中国长期护理保险的实践过程，在全面建立长期护理保险制度之际，提出对发展中国老年长期照护服务体系的建议和启示。

二、芬兰老年长期照护服务体系的转变和实践特征

得益于当地丰富的自然资源和众多科技企业如诺基亚的崛起，芬兰经济的飞速发展为老年人长期照护提供了充足的筹资来源。芬兰曾经是世界上第一个为老年人提供现代居家养老服务的国家。但是，随着20世纪90年代以来经济增长速度下降以及人口年龄结构的迅速老化，芬兰老年人长期照护政策也随之发生了一系列的变化。2020年底芬兰75岁以上老年人口占比9.9%，85岁以上老年人占比超过2.8%，预计2030年和2050年75岁及以上老年人口占比将分别超过13.9%和15.8%。人口老龄化的加速以及高龄化趋势为老年长期照护体系运行带来极大压力。近30年来，芬兰长期照护服务体系转变的主要特点是长期照护的专门法案立法，筹资体制的地方化，服务方式出现去机构化和家庭化趋势，服务供给模式上出现私营化和市场化改革趋势。

（一）长期照护服务的专门立法

传统上，芬兰的长期照护服务遵循宪法（731/1999）、《社会福利法案》（Social Welfare Act）和《社会服务法案》（Social Services Act）等相关法律法规的规定。芬兰宪法（731/1999）规定政府有为国民提供足够社会保障的义务，包括老年照护服务。那些不能获得有尊严的生活的人有权获得不可或缺的生活照料，有尊严的生活包括为维持健康和活力所必需的营养和住房安排、紧急医疗护理以及对特殊护理群体的支持措施。这些法律法规涵盖社会福利体系的各个方面，包括长期照护服务的提供和管理。在《老年照护法案》生效之前，长期照护服务主要是由社会福利部门负责管理和提供的。

《老年照护法案》于2013年7月1日生效，其核心目标是支持老年人的福祉、健康和独立生活能力，并增加他们获得高质量社会和医疗保健服务的机会。法案共5章28条，从总体上规定了芬兰长期照护的一般原则和目标、地方政府的职责、照护服务需求和反馈、服务质量保障和其他规定。芬兰长期照护服务对象主要是失能失智老年人；筹资方式主要由各地方政府负责，中央政府提供部分财政支持；服务模式具体包括居家照护、机构照护和非正式照顾等；管理模式为各地方政府的卫生服务部门与非营利组织共同合作，为失能失智老人提供正式照料或者为非正式照料的发展提供条件和措施。此外，当地政府需要定期听取照护服务使用者及其家属的反馈意见，以进行服务改进。《老年照护法案》规定了老年人服务需求的一般原则，由各级市政府负责通过居家服务和其他社会和医疗保健服务为本地区老年人提供长期照护服务。这些服务必须在内容和数量上进行调整以适应老年人的服务需求。只有正当的医疗理由或为老年人提供安全护理而需要的情况下，才能以机构护理的形式提供长期照护。此外，法案还规定各级政府必须以长期照护的形式为失能老年人提供社会和卫生保健服务，使他们能够过上安全、有意义和有尊严的生活，保持社会联系并参与有意义的活动，维持和促进他们的健康福祉。《老年照护法案》的推出使得长期照护服务更加规范化、人性化和全面化，加强了老年人的权利保障和服务质量监督，为芬兰的长期照护服务体系的发展提供了更加坚实的法律基础和制度保障。

（二）筹资体制的地方化

在改革前，从20世纪70年代开始，在市政层面，老年人长期照护能够与卫生保健、儿童照料和教育经费一样从中央资金中得到相应的资金支持。由于大部分市政层面的服务成本由中央资金支持，因此各个市政府并不会太在意日益增长的服务成本。但是从20世纪80年代开始，经济责任的地方化改革逐步开始，长期照护服务筹资体制也开始改革。在新的筹资管理体制中，各级市政府从中央政府得到的资金将不再基于各市政府的老年长期照料实际支出，而是基于他们不同的地理位置、人口结构和社会特征，并且由各市政府自由决定资金的使用方式，即长期照护的资金责任极大地转向了各级地方政府。当前在所有社会和健康服务支出中，中央资金支持大约占三分之一，使用者承担十分之一，其余的由各地市政府承担。在老年长期照护服务中，使用者承担的比例相对要高一些，大约占17%【Anneli Anttonen，Olli Karsio.，“Eldercare Service Redesign in Finland：Deinstitutionalization of Long-Term Care”，Journal of Social Service Research，vol.42，2016，pp.151—166.】。这一比例在其他北欧国家中相对要高一些，比如丹麦和瑞典只有4%需要使用者来承担。【Szebehely M，Trydegrd GB.，“Home care for older people in Sweden：a universal model in transition”，Health Social Care Community，vol.20，2012，pp.300—309.】

伴随20世纪90年代的整体经济增速下滑，芬兰中央政府和各级市政府财政日益紧张。改革后，老年长期照护服务的财政预算均有不同程度的削减。地方化筹资体制改革导致各级地方政府不同程度地削减了老年长期照护服务支出。筹资体制的地方化，能够在一定程度上保证长期照护资金的可持续性，防止过度依赖中央政府资金支持。中央资金筹资管理体制虽然仍在运行，但是20世纪90年代以来的地方化趋势一方面导致各级市政府提供的老年长期照护服务总量不断缩减，另一方面也造成长期照护在各地区之间存在不平等现象。【Meri Koivusalo.，“Decentralisation and equity of healthcare provision in Finland”，BMJ，vol.318，1999，pp.1198.】

（三）服务方式的去机构化和再家庭化

“去机构化”成为当代西方国家老年照护服务的新趋势之一，如英国在20世纪末开始推行老年社区照护服务，倡导老年照护服务“去机构化”，通过“去机构化”实现有利于老年人身心健康的老有所养的生活。【丁建定、倪赤丹：《试论当代西方国家老年照护服务的新趋势》，《学术研究》2021年第11期。】在芬兰，由各级市政府社会福利部门提供的护理机构和医院内的长期病床一直是芬兰老年人进行集中长期照护的两大主要服务方式。20世纪90年代以来，由地方化趋势导致的各地区长期照护水平的下降以及机构照护提供的非人性化的照护长期被诟病，机构照护比例明显下降，居家照护逐渐成为芬兰老年人长期照护的首选服务方式。除此之外，一种与传统机构长期照护相区别的新型照护服务方式开始出现，即“集中服务院”（intensive service housing）。这种服务模式将居住和长期照护有效地融为一体，相较于传统的机构照护更多的是提供集体住宿，集中服务院提供单间住宿，为老年人带来更多的生活私密性。集中服务院分为公立和私立机构两种运营方式，提供的服务包括居住、居家护理和照护、日常辅助康复锻炼等。公立和私立服务院的服务价格因服务包的不同而有所差异，一般包括房屋住宿费用和服务费用两种，有需要的老人可以根据自身经济状况进行自由选择。政府通过制定服务质量监督标准，实现对照护服务的监管。随着老年人照护需求日益增加，一种能提供24小时照护服务的集中服务院（intensive service housing）也应运而生，并且得到越来越多老年人的青睐。【Kröger，Teppo.，“Looking for the Easy Way Out：Demographic Panic and the Twists and Turns of Long-term Care Policy in Finland”.In Jing，Tian-kui，Kuhnle，Stein，Pan，Yi & Chen，Sheying（eds.）Aging Welfare and Social Policy：China and the Nordic Countries in Comparative Perspective，Cham：Springer，2019，pp.91—104.】

从表1中可以看出1990年代以来芬兰75岁以上老年人对长期照护服务方式选择的比例变化。首先，机构照护和护理院的使用比例明显逐年降低，机构照护比例从1990年的7.8%下降到2020年的0.7%；而集中服务院比例特别是提供24小时集中照护的机构比例逐年上升，从2000年的1.7%逐渐上升到2020年的7.3%。其次，居家照护比例相对比较稳定，2015—2020年有小幅上涨，同时领取非正式照护补贴的比例则持续上升，从1990年的3.3%增长到2020年的4.6%。

在此背景下，家庭成员承担老年人的长期照护责任有所增加。虽然“去家庭化”是福利国家提供社会服务的一大特征，即通过强有力的公共服务减轻社会成员对于家庭的依赖【吴莹：《从“去家庭化”到“再家庭化”：对困境儿童福利政策的反思》，《社会建设》2023年第1期。】，但是在芬兰老年人长期照护服务中出现了“再家庭化”趋势。传统上，芬兰的家庭代际关系相对比较疏远，父代和子代之间共同居住的现象比较少见。【Karjalainen K.，Mki-Petj-Leinonen A.，“Long-Term Elderly Care，Family and Money in Ageing Finland”，In：Kasagi E.（eds），Solidarity Across Generations.-Global Studies in Comparative Law，Cham：Springer，2020，vol.49，pp.181—199.】芬兰的法律也并没有规定子女对父母具有照护责任，因此任何代际之间的经济帮助或者照护支持都是基于情感或者自愿的原则。北欧国家福利体制更加强调社会的照护责任，因此政府对于正式照料的公共投资给家庭成员更多的选择。有研究证实，对失能老人的非正式照料可以有效降低老年人入住机构养老的概率。【Lo Sasso AT，Johnson RW.，“Does informal care from adult children reduce nursing home admissions for the elderly？”，Inquiry，vol.39，2002，pp.279—297.】对于芬兰来说，20世纪90年代以来，老年人长期照护更多呈现家庭化趋势。从表1也可以看到，正式照护（包括养老院、护理院和其他服务方式）的比例不断下降，非正式照料补贴领取比例阶段性上升。2020年，超过5万左右的芬兰老年人接受非正式照料，非正式照料者大约48000名，大部分为女性照顾其配偶。在75岁及以上的老年人中，一半以上能够接受非正式长期照护。政府对非正式照护的补贴不断增加，享受非正式照料补贴的老年人比例也在不断增多（如上面表1所示，从1990年的3.3%逐渐增加到2020年的4.6%）。非正式照料补贴税前每个月300—400欧元不等，对于极重度失能老人的非正式照料津贴每月可达847欧元。除了现金补贴，政府还为家庭照料者提供喘息服务（每个月至少2天的休息）、日常探望、健康体检费用减免等其他服务支持。非正式照护的支持政策一定程度上减轻了家庭长期照料者的照护负担，提高了被照料者的生活质量，总体降低了照护服务的公共支出。【Bom J，Bakx P，Schut F，van Doorslaer E.， “The Impact of Informal Caregiving for Older Adults on the Health of Various Types of Caregivers：A Systematic Review”，Gerontologist，vol.59，2019，pp.e629—e642.】【Kehusmaa，S.，Autti-Rmö，I.，Helenius，H.et al.，“Does informal care reduce public care expenditure on elderly care？ Estimates based on Finland’s Age Study”，BMC Health Serv Res，vol.317，2013.】

（四）服务供给模式的私营化和多样化改革

在筹资体制的地方化趋势下，市政府层面在老年人照护上的支出被削减。这一时期，在老年人长期照护服务供给模式上的市场化改革取向开始显现，政府将政策重点放在如何通过市场化和私营化改革提高长期照护的经济效率，同时政府通过对服务机构的准入、服务标准和质量监督等方面制定规则，力争在服务的公共性和准市场化方面达到平衡。政府提供的长期照护服务确保覆盖到所有有长期照护需求的老年人，根据老年人个体情况和照护需求提供精准的照护服务。同时，服务模式采用公立和私立并存的形式，让老年人根据自身经济、家庭和健康状况选择合适的照护服务，体现准市场化的特点。对于长期护理服务的具体标准，在国家层面，中央政府只规定了长期照护服务的一般原则，同时赋予各地方政府较大的自由度。在质量监督方面，芬兰社会和卫生事务部以及芬兰地方协会提出老年人服务质量标准建议，旨在保证老年人的良好生活质量和有效的长期照护服务。该建议包含服务结构、住房和护理环境以及工作人员数量、技能和管理的发展准则。国家福利和卫生监督局（Valvira）负责监督包括长期护理在内的社会和卫生保健的服务质量。各地方政府负责协调和监督医疗和社会服务提供者，并向私营服务提供者发放许可证。2011年，针对老年人的私营护理服务提供商引入了强制性自我监督制度。2013年，该制度扩展至芬兰所有公立和私立老年人护理服务机构。自我监督的目的是提高服务的透明度，深化和巩固长期护理服务的质量和安全。护理机构有义务与工作人员和服务对象合作制定自我监督计划，并将该计划公之于众。此外，护理机构必须对计划的执行情况进行自我监督，并根据定期从使用该组织服务的老年人、其家庭成员和其他与他们关系密切的人以及该组织的工作人员那里收集到的反馈意见对服务进行调整和改进。

市场化意味着在公共政策中市场原则的运用，比如服务供应商的市场化选择、服务外包（outsourcing）、服务券、收入退税等实践。【Anttonen，A.，& Meagher，G.，“Mapping marketisation：Concepts and goals”，In：Meagher G，Szebehely M（eds），Marketisation in Nordic Eldercare：A Research Report on Legislation，Oversight，Extent and Consequences.Stockholm：Department of Social Work，2013，pp.13—22.】服务外包逐渐成为各级市政府进行老年长期照护的供给模式，并且第三方服务部门需要与政府公共社会服务部门同等竞争。【Jiby Mathew Puthenparambil，“Outsourcing within the Nordic context：Care services for older people in Finland”，Journal of Aging & Social Policy，vol.30，2018，pp.440—457.】服务供给模式的私营化和市场化改革可以有效降低服务成本和财政支出，降低政府部门的服务压力。2000—2009年期间，营利性服务部门的数量增加了一倍多，非营利性部门的数量略有减少。由表2数据可以看出，2001年大约68个市政府选择居家服务外包，到了2015年数量已经增加至89个。在提供24小时照护服务的集中服务院的服务外包增长趋势也非常明显。此外，在居家服务中，市政府提供的服务比例也在逐年降低，意味着更多比例的居家服务是由第三方私营部门提供的。

除了服务外包这种市场化供给模式之外，芬兰政府还引入一种新的收入退税制度。人们可以自费从私营服务部门购买长期照护服务，服务费用的一半将通过收入退税得到返还。

三、芬兰实践经验对中国长期照护服务的价值启示

本文通过分析芬兰老年长期照护服务体系的发展现状、主要特征、转变逻辑和实践特征，梳理了其老年长期照护体系转变背后的考量因素。芬兰长期照护服务体系改革以推动长期照护服务的专门立法、筹资体制地方化、服务方式的再家庭化和去机构化、服务供给模式市场化为主要特征，强调服务的精准性和高质量性，在保证服务公共性的同时赋予老年人一定的选择自由度，重点在于保障老年人的健康福祉和提高失能老年人的身体功能和社会参与。同样地，建立健全老年人长期照护服务体系也是当前中国积极应对人口老龄化过程中迫切需要解决的命题。在结合现实中国国情的基础上，芬兰经验可为中国完善老年长期照护服务体系建设提供以下有益启示。

（一）尽快推动实现长期护理保险立法

在芬兰，长期照护以国家层面的《老年照护法案》进行了立法保障，从顶层设计上保障了老年人享有长期照护的权利，并规定了照护的内容、组织管理、监管和资金来源等内容。自20世纪60年代以来，荷兰、以色列、德国、卢森堡、日本和韩国等国家先后颁布了长期护理社会保险法案并付诸实施。2022年党的二十大报告进一步提出“建立长期护理保险制度”。中国自2016年开启长期护理保险试点，由于缺乏统一的法律制度规范，长期护理保险制度的碎片化特征明显。【曹琼、熊金才：《我国长期护理保险制度的立法保障研究》，《汕头大学学报（人文社会科学版）》2021年第3期。】近8年来试点的长期不定型，势必给将来长期护理保险制度统一带来较大的转轨成本。【戴卫东：《中国长期护理保险立法审视》，《社会保障评论》2024年第1期。】政策的离散状态阻碍制度功能的建设和优化，使长期护理资源无法实现高效配置。【朱铭来、马智苏：《长期护理保险“整体化”路径设计研究——基于29个试点城市基金可持续性测算》，《社会保障评论》2023年第4期。】在长期护理保险法性质上，宜以社会法的基本原则，以专项立法体例制定专门的长期护理保险法。长期护理保险法有利于厘定国家、单位和个人的责任边界，从筹资机制、覆盖面和保障水平上进行统一规定。

（二）建立多元筹资渠道，科学预测资金的可持续性

筹资来源是社会政策制定的核心问题，芬兰的老年长期照护服务体系筹资来源主体是中央政府资金、地方政府资金和个人付费，地方政府具体负责资金的使用和提供服务。从筹资比例构成来看，芬兰政府负责83%左右，而老年人个人付费比例约为17%。从北欧其他国家来看，瑞典和丹麦老年长期照护服务筹资来源中个人自付费用比例为4%—5%，其余由政府资金筹集。因此，芬兰老年人使用长期照护服务的个人自负费用比例在北欧国家中较高。芬兰居家服务的收费标准主要由老年人自身的退休金按比例确定，退休金越高，收费就越高。芬兰长期照护资金主要以政府财政支出为主、个人付费为辅，但即便如此，长期照护成本依然居高不下。随着人口老龄化加剧和失能老人比例的上升，政府财政负担也越来越沉重，这也是芬兰长期照护服务体系改革中不断推进去机构化和家庭化的背景和驱动力。相比于芬兰，中国老年人口和失能老人基数更为庞大，更需要建立责任共担的多渠道筹资机制。应该加强中国老年人长期照护服务的顶层设计，加强筹资制度建设和合理确定筹资来源和各自比例。以长期护理保险为例，长期护理保险是中国老年人长期照护服务体系的重要制度支柱，要科学确立长期护理保险的筹资机制，建立多元筹资渠道。目前各试点城市筹资渠道和方式多元，但依然存在过度依赖医保基金进行筹资和支付的问题。【孙志萍：《长期护理保险与基本医疗保险的混同与分割——以德国为镜鉴》，《大连理工大学学报（社会科学版）》2023年第3期。】对于中国来说，各个试点城市应按照2020年国家医保局会同财政部印发的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》要求，建立个人、单位、政府三方参与的筹资渠道，明确个人、单位、政府三方在筹资过程中的责任与资金来源，尽早做到长期护理保险资金与医保基金脱钩；明确最低缴费年限，建立缴费激励机制；明确并严格执行统一的城镇职工筹资形式和标准；明确城镇退休职工是否缴费和如何缴费。更加重要的是，要对长期护理保险的资金进行科学、客观的中长期预测。在制度运行之初，不要盲目扩大覆盖人群、提高给付标准、给予过高的报销比例。

（三）重视家庭养老价值，支持非正式照护服务

明确国家与家庭在福利体制中的角色和位置，是欧洲家庭养老支持政策的主要特点。【朱计峰：《福利多元主义理论下欧洲国家老年人家庭照顾者政策支持的经验及启示》，《统计与管理》2017年第2期。】在老年长期照护服务实践中，去机构化成为北欧国家和其他欧洲国家如英国的主要趋势，其原因在于这些国家认为老年人机构长期照护成本过高，在财政压力下只能不断推进去机构化，推动居家照护，并且将更多的老年人照护责任推向家庭和个人，开始为家庭长期照护者提供经济津贴和补贴。【罗丽娅、丁建定：《典型福利国家老年长期照护服务的国际比较与价值启示》，《经济社会体制比较》2021年第1期。】从芬兰及其他国家老年人长期照护发展趋势看，长期照护的去机构化不仅有利于降低服务成本，而且能够满足老年人群对家庭和熟知的社区生活的情感依赖。家庭养老一直以来都是我国的优秀传统，根据民政部发布的公告数据显示，全国仅有1%的老年人住在养老机构内，家庭仍然是养老的主要场所。因此，中国的长期照护服务体系建设应该十分重视家庭和家庭照料者的作用。中国在开展长期护理保险制度之初，由于居家养老服务供给存在数量和质量的不足，更多地依赖养老服务机构。但即使在上海这样经济发达、养老服务体系建设较为完善的地方，依然出现居家养老服务“鞭长莫及”的情况，老年人不得不依赖亲情护理服务。所以，如果长期护理保险制度仅仅覆盖城镇职工，那么老年人依然不得不依赖亲情护理服务。当长期护理保险制度进一步覆盖农村居民时，亲情护理服务将会发挥更加重要的作用。农村的照护对象居住分散，有能力提供上门服务的机构数量严重不足，已成为影响政策落地的关键因素。因此，对于非正式照护的资助和补贴在城市和农村地区都十分重要。由于家庭照料质量难以及时监管，要防止对家庭照料者的补贴流于形式，芬兰的非正式照料每个月的补贴金额相对于社会平均工资来说并不高，中国可以借鉴此方式，除了采用现金补贴，还可以替代服务（如喘息服务）或者收入退税的方式支持家庭成员对老年人的非正式照料。

（四）丰富长期照护服务供应方式，正确把握市场化服务运营模式的作用

市场化是指老年长期照护服务供给中私人部门参与提供服务的程度。市场化程度的提高能够加剧服务市场的竞争激烈程度，有利于降低长期服务成本。从芬兰老年长期照护服务市场改革过程看，即便在北欧福利国家，市场化也成为这些国家应对不断增长的照护需求的手段。在欧洲其他国家如英国和荷兰，老年长期照护服务供给的私人部门皆有参与，虽然参与程度存在差异。长期照护服务的市场化运营也是双刃剑，一方面能通过私人部门之间的竞争降低公共部门的服务成本和财政支出，赋予被服务对象更高的自由度；另一方面对私人部门服务的市场监管开始凸显。在芬兰市场化过程中，能否降低成本尚存在争论，同时在服务质量上也存在参差不齐的现象。在北欧福利国家制度之下，政府对社会福利承担大部分的责任，准市场化给予老年人选择服务对象上有更高的自由度，可见市场化是降低服务成本和提高服务效率的重要服务模式。中国在发展长期照护服务体系时需要正确处理政府在长期照护供给中的作用。未来中国的长期照护服务供给模式应该是政府、市场、家庭和非营利组织等几个部门共同提供的“混合福利”模式。中国可以借鉴其他国家长期照护市场化服务经验，加强对长期照护供给标准的制定与监管，提高服务的市场化程度，以此降低服务成本，提高服务的普惠性。