浅析新形势下规划引领土地储备工作

摘要

我国土地储备制度自20世纪90年代建立以来，为城市建设发展提供了有力保障。为了解决在土地储备实践中显现的土地利用无序化、质量差异化等问题，在当前形势背景下，土地储备工作应与国土空间规划体系建立良好互动机制，促进土地储备科学计划实施，并通过规划引领实现资源的有效利用，更好地为高质量发展提供空间载体。

关键词

规划；土地储备；高质量发展

引言

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。随着土地储备规模的不断扩大，土地储备质量差异化、供应时序与实施计划不对标等问题也日渐显现，增量与存量、规模与效益的关系有待结合实践进一步深入研究，继续沿用“大拆大建”的观念已不适应当前高质量发展的新形势。本文在回顾土地储备历史沿革的基础上，探讨新形势下做好土地储备工作的关键环节，并提出相关思考与建议。

一、我国土地储备历史沿革

我国的土地储备制度于20世纪90年代中后期在借鉴国外发展的经验之上建立，主要采用政府主导收购生地，通过土地一级开发整理环节达到熟地标准，再投入土地二级市场予以供应的开发模式。2001年4月，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》，为土地储备实施开展提供了国家层面上的政策依据。之后，为了进一步强化国有土地储备管理，规范土地出让收入使用范围，从而合理有效利用土地资源，国务院于2006年12月颁布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地储备的资金来源、顶层制度设计等提出了明确的要求。在此基础之上，国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月联合制定了《土地储备管理办法》，从顶层设计角度规范了土地储备管理行为，并相应配套出台了《土地储备资金财务管理暂行办法》《土地储备资金会计核算办法（试行）》等文件，至此国家土地储备制度框架已基本搭建完成。[1]

为加强土地储备的计划性与资金筹集合规性，国土、财政、银行等主管部门又于2016年开始陆续出台了《关于规范土地储备和资金管理问题的通知》《土地储备资金财务管理办法》等文件，并于2017年修订了《土地储备管理办法》，确保土地储备随实践发展而完善优化，业务流程不断成熟清晰。目前土地储备的概念定义为：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

二、城市规划建设中土地储备面临的主要问题

土地储备的目的在于拓展城市空间，为区域规划建设提供载体。土地储备自开展实践以来，在优化城市布局、促进区域发展等多方面发挥了关键作用，为我国城市化建设过程给予了强力推动。然而，随着土地储备规模不断增大，土地储备的质量差异化、供应时序与实施计划不对标等问题也逐渐显现，一定程度上对城市规划建设产生了不利影响。在当前城市规划建设新发展格局下，土地储备主要面临以下两点问题。

1.储备土地开发利用与城市发展战略目标的结合度不够

传统的土地储备作为园区开发、新城镇建设的载体与主要实施途径，多具有“大拆大建”的特点。但随着土地储备规模的日趋扩大，因储备土地开发利用与城市发展战略目标的结合度不够，导致土地资源的价值不能充分显现。[2]随着土地开发整理周期拉长，相应的区域配套不完善情况、拆迁堵点未解决等问题将使得城市规划推进难以为继，前期累积的储备土地资源无法按照当时的规划愿景布局实施，储备土地空有存量规模但无法转化为经济效益，已投入的土地整理资金产生沉淀，无法按期收回，影响了土地资源的高效开发利用。

2.城市规划引领土地储备实施的指导性不足

为了控制储备土地规模，并避免资金沉淀，在现行阶段，新增土地储备往往随着某一具体的建设项目而实施，但在规划层面缺少必要的顶层设计与专项分析。在土地储备计划制定阶段，缺乏对城市发展规划层面开展土地储备实际操作的深入考虑，从而使规划对土地储备活动的指导作用不强，土地储备的操作在空间布局和时间安排上如与城市规划不一致，或将与城市发展规划的方向有所偏离，造成土地资源配置不能适应城市发展的实际需求，不能充分地支持城市发展计划的执行，导致城市空间发展的不均衡。

三、新形势下做好土地储备工作的思考及建议

当前，城市发展更加注重内涵和品质的提升，2019年出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了我国国土空间规划体系顶层设计的方案，“以人民为中心”成为国土空间治理的核心理念。[3]通过建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，从而实现对国土空间资源实行有效的配置与管控、保障，引领高质量发展。新发展阶段，土地储备作为规划实施的基础与重要工具，应更加与规划紧密结合，通过宏观层面的统一引导与前瞻性把控，进一步建立健全土地储备与规划的衔接机制，统筹好区域与地块、存量与增量以及近期与远期之间的关系。具体建议如下。

1.完善国土空间规划，科学制定储备计划，建立良好互动机制

新形势下国土空间规划体系应该担负起城市开发建设的“指挥棒”作用，在编制国土空间规划过程中，应科学统筹城镇、生态等功能空间，推动城市空间结构的持续优化，加大城市功能定位和空间布局的整体研究，以此为基础科学制定土地整理储备实施计划，引导土地储备向重点区域布局。在当前形势下，可在规划编制阶段提前为土地储备指引方向，根据国土空间规划、产业布局规划合理制定年度土地储备计划，并围绕重点开发建设区域中的存量储备用地、节余用地具体情况，合理确定新增土地储备项目实施并编制切实可行的整理开发时序计划，针对土地储备实践在规划层面上予以统筹指导，建立良好的互动机制。

2.强化规划引领作用，保障储备土地供应，实现有效资源利用

坚持科学规划引领，充分发挥规划的龙头引导作用，立足于土地资源实际出发，要因地制宜开展专项规划研究，确保规划的可实施性与可操作性，以土地发挥资源价值作用为导向，强化存量储备用地的全生命周期管理，提升土地储备工作的科学性与合理性。在当前形势之下，土地储备更需要进一步顺应土地二级市场的实际行情，在制定切实可行的规划基础上将资源转化为效益，将传统追求规模的粗放方式向“做精储优”高质量发展理念转变，从而保障储备土地资源实现价值。

结语

国土资源是生态文明建设、实现高质量发展的空间载体，建立国土空间规划体系应能有效引导土地储备的实施，从而实现区域资源价值的激活。结合历史沿革和主要问题的梳理，笔者认为当前土地储备的重点工作在于有机盘活存量，精准实施增量，从而确保土地资源合理使用的同时，也能够实现经济、社会效益的优化提升，其关键环节在于土地储备要在国土空间规划引领、多规合一的新形势下进一步与规划有机结合，相互促进；进而通过土地二级市场的行情变化体现城市规划建设的合理性与科学性，也能够客观反馈国土空间规划的成效，二者相辅相成。在新形势下加强规划与土地储备的关联互动，通过规划引领土地储备工作不断优化实施，为高质量发展保驾护航。

参考文献：

[1]朱万明.土地储备的发展、实践以及新时代背景下的思考[J].上海国土资源，2021，42（01）：79-83.

[2]刘彩霞，翁磊，游怡.国土空间规划与土地储备的良性互动机制探讨[J].中国房地产， 2022（31）：3.

[3]吴飞，张晓蕾.城市设计理念下土地储备实施路径研究[J].中国国土资源经济，2023，36（2）：4-11.