4R危机管理理论视阈下农村突发公共卫生事件治理能力阻滞及优化

摘要 突发公共卫生事件应急情境下，以4R危机管理为动态治理流程视角，结合乡村实地调研与访谈素材，分析了直面农村基层政府卫生应急治理能力的阻滞因素：危机缩减能力疲软，风险意识淡薄，应急预案偏离实际；危机预备能力有限，应急人力、物力供需失衡，应急物资分配效率低下；危机反应能力局促，应急部门反应迟滞，应急管理精细化程度不足；危机恢复能力轻视，事后恢复大局观不足，缺乏系统总结与经验沟通。提出了农村基层政府突发公共卫生事件治理能力的优化建议：更新理念，强化基层官民风险意识和危机学习能力；下沉资源，完善农村应对突发公共卫生事件资源保障体系；优化体制，构建多元主体共同参与的公共危机治理格局；革新机制，完善“上下联动，横向协同”的应急处置机制。

关键词 突发公共卫生事件；应急管理能力；4R危机管理理论；基层治理

中图分类号 D669 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）17-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.17.058

Obstruction and Optimization of Governance Capability for Rural Public Health Emergencies from the Perspective of 4R Crisis Management Theory

BAI Hua1，LI Xin-yue2

（1.College of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University，Changsha， Hunan 410128；2.School of International Business， Shanghai University of International Business and Economics，Shanghai 201620）

Abstract Under the governance of public health emergencies， taking 4R crisis management as the perspective of dynamic governance process，combined with rural field research and interviews， we directly face the shortcomings exposed in the grass-roots health emergency governance practice：weak crisis reduction capacity， weak risk awareness， and deviation of emergency plans from the actual situation;limited crisis preparedness， imbalance between supply and demand of emergency manpower and materials， and inefficient distribution of emergency materials;limited crisis response capacity， delayed response of the emergency department， and insufficient refinement of emergency management;Crisis recovery capacity is belittling， insufficient big-picture view of recovery after the incident， and lack of systematic summarisation and communication of experience.Proposed optimization suggestions for the governance capacity of rural grassroots governments in sudden public health emergencies： update the concept， strengthen the risk awareness and crisis learning ability of grass-roots officials and citizens;sink resources， optimise the resource guarantee system for rural areas to cope with public health emergencies;optimise the system， build a public crisis management pattern in which diversified main bodies participate together;innovate the mechanism， and improve the emergency disposal mechanism of “up and down linkage， horizontal synergy” emergency response mechanism.

Key words Public health emergency;Emergency management capacity;4R Crisis Management Theory；Grass-roots governance

基金项目 湖南省教育厅开放基金项目（20K067）；湖南农业大学青年科学基金项目（19QN52）。

作者简介 柏花（1991—），女，湖南长沙人，讲师，在读博士，从事农村应急管理、卫生管理与政策研究。

收稿日期 2023-10-19

2019年末以来，COVID-19疫情的暴发、蔓延、防控、反复、平稳等进程对社会经济生活的方方面面形成巨大冲击。与SARS相比，COVID-19具有传播速度快、传播范围广、存续时间长、防控难度大等显著特点。除了病毒传染性、危害性的变化，更为显著的是，随着治理理念、治理工具、舆论环境的变迁，政府卫生应急决策的复杂性已不可同日而语。

随着社会治理重心的不断下移，农村基层正在成为诸多治理活动的实践场域。农村基层场域既是组成社会的细胞，也是防灾减灾的基础单元。以COVID-19疫情为代表的重大突发公共卫生事件无疑是对农村应急管理能力的一次大考。习近平总书记指出，“基层是联防联控、群防群治的第一线，也是复工复产的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在”。2021年12月，民政部等五部委联合发文《关于加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》，从立法层面规定了村（居）民委员会公共卫生委员会（以下简称“公共卫生委员会”）的职能。在党和政府的决策部署下，全国上下齐心协力，共克时艰，打赢了疫情防控阻击战。作为落实常态化疫情防控政策执行主体，基层政府在COVID-19疫情应急治理中有效发挥了监控预警、防灾减灾、社会动员等基础作用，检验了基层政府在国家整体应急管理体系中的作用与能力。但随着疫情传播能力的持续强化与疫情防控形势的不断优化调整，也暴露出基层乡镇政府突发公共卫生事件应急治理能力的诸多短板与死角。为健全基层防控机制，抓实各项防控工作，中央层面多次出台相关政策文件、召开专题会议，强调要针对疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力［1］。

1 文献回顾与问题提出

基于流行病理及传播的空间性差异，突发公共卫生事件背景下防控政策及措施的必要性已形成基本共识。“疫情扩散”“村民染病”“村民发病”三者形成了一个循环动力耦合，若政府不采取应急管理措施对疫情加以管控，这个动力耦合将使得扩散动力循环增强，导致疫情大规模暴发；关于应急情境下的各层级政府、横向部门间的关系与协同问题，学者们认识到，“垄断式”管理模式无法回避应急管理者的“有限理性”与“利益视角”，应急管理陷入规章怪圈、机构怪圈、分工怪圈，引发“有组织地不负责任”，科层制下政府官员问责压力不均，责任范围的扩大、管理任务的不确定性使官员采取各种策略行为转嫁责任［2］，复合型应急管理事务横向职责不明确，沟通缺乏时效性。地方政府间跨域治理碎片化增加了跨域公共事务治理成本，降低了跨域公共事务治理绩效［3］，跨域联动和属地管理矛盾、条块关系矛盾等组织结构问题仍然存在［4］。

为应对突发性的高风险公共卫生事件，农村地区早期粗暴化采取的封控式应急管理政策扰乱了原有的社会运转秩序，加大了客观（物理）距离和主观（心理）距离，而“人是社会关系的总和”，封控管理对农村村民心理健康症状的影响在抑郁、焦虑、敌对、恐怖、人际关系敏感等方面尤其突出［5］。因年龄、受教育程度、居住空间等因素的影响，老幼特殊群体难以跨越传统媒体和新媒体使用与感知障碍的鸿沟［6］，大数据平台与流行病学轨迹等现代化应急管理手段在老幼特殊群体上的应用微乎其微，加剧了其风险感知与有效防控的难度；从农村地区应急管理政策执行效果的角度来看，基层应急管理中个人利益、群体利益、公共利益的相互冲突与权利主体之间的利益分歧和利益失衡降低了基层应急管理效能［7］。具有熟人社会、半熟人社会特征的农村，不同应急主体之间错综复杂的宗族血脉、利益关系使得应急管理政策在实际实施中并不能完全按照应急预案执行；以疫情防控政策对农村社会生活生产的影响来看，农业生产具有“人误地一时，地误人一年”的特点，封控式管理对农业生产经营的整个链条和各个领域带来显著影响，这种冲击扩大了失业群体与经济损失，极易导致大面积返贫。重重因素叠加，加大了农村突发公共卫生事件治理的难度。

我国突发公共卫生事件应急管理的研究起步较晚，研究文献数量不多，各个研究方向发展不平衡。针对农村场域的研究成果相对稀缺，对农村应急治理中鲜活现象的观测与思考更为鲜见。这与实务中存在的“城乡差距”［8-9］相互印证。国内发表的农村突发公共卫生事件应急管理主题文献以概述性体例为主，聚焦在具体事件成因分析、具体应急措施的效果评价［10］、应急管理体系的整体性思考［11］等层面，对基层公共卫生事件应急能力的组合要素及相互关系的匹配性研究较为单薄。笔者以近年突发重大公共卫生事件为背景，在对湖南省A县 C 村、河南省 S 市H村等乡镇进行田野调查的基础上，思考并回答以下问题：①农村突发公共卫生事件治理的复杂性具体有何表征，如何识别其阻滞因素及短板效应？②如何基于此种认识，化解农村基层公共卫生事件治理中长期存在的难点、痛点？

2 4R危机管理理论下农村突发公共卫生事件治理能力阻滞效应

应急管理能力的提升需要相应的应急管理理念作为支撑，在社会安全风险日益凸显以及应急管理内容复杂化的整体环境下，提高基层应急管理能力是当前我国推进治理体系和治理能力现代化进程中必须回应和攻克的现实问题。罗伯特·希斯的4R危机管理理论与全周期管理理念、常态化治理理念高度吻合，其“利益最大化、成本最小化”的事前预防以及贯穿全过程的缩减管理［12］，或可成为新时代应对突发公共事件和农村基层社会治理的有效方向。4R危机管理理论框架下的农村突发公共卫生事件管理流程见表1。

2.1 危机缩减能力疲软：风险意识淡薄，应急预案偏离实际

因农村地理环境相对封闭、居住结构较为分散，事前风险沟通成本较高，且基层政府风险沟通重视度不足，“重治轻防”理念指导下的缩减管理较为薄弱。在风险感知上，留守主力人群信息获取能力低下，存在公共卫生感染风险小的误区；在应对处置经验方面，农村场域应急管理实务中积累的经验主要局限于发生频率较高的自然灾害事件的应对，对突发公共卫生事件等非常态化的突发事件的应急管理缺乏完备的制度设计和较为成熟的治理经验，应急理念的宣传和应急演练得不到重视而流于形式，宣传教育内容存在时滞。在湖南省A县 C 村、河南省 S 市H村等地调研过程中发现，集会式的大型宣讲与接点式的单独沟通在短期内效果有限，但基层管理人员普及与村民接受公共卫生事件防治理念与措施需要一个过程，风险沟通与突发公共卫生事件在时间上的冲突若不能有效避免，反而会在宣传中“人传人”的进一步扩大感染风险。

2.2 危机预备能力有限：应急人力、物力供需失衡，应急物资分配效率低下

公共卫生事件的暴发具有突发性与强传染性，日益便捷的交通网络为实现农业农村现代化打下了坚实基础的同时，也使疾病传播风险从城市向农村“输入式”蔓延。作为村一级公共卫生服务的实际提供者，农村基层卫生组织的人力资源数量和能力有限，无法填补重大突发公共卫生事件的救治空缺，卫生应急队伍普遍存在医疗部门分流人员或非卫生技术人员参与的情况，应急专业性不够，应急协同性不足。

重大公共卫生事件暴发初期，广泛存在的村域应急资源供需失衡现象，一方面是因为农村自有资源不足，农村有限的公共卫生财政经费主要用于医疗机构的一线治疗需求，且应急人力储备与应急物资的有效供给往往难以持续保障。另一方面，上级政府自有储备资源在应对重大公共卫生事件时往往“自顾不暇”，即使仍有余量，通过上级政府所调配的援助人员、防治性物资的种类与总量仍然有限，且需要层层审批、清点、分配，现有模式时效性较差。当应急资源无法满足绝大多数群体的需求时，甚至无法满足在前线抗击险情的医务工作者需求时，应急物资分配的不合理性会恶化疫情发展态势，产生涟漪效应［13］，如医务工作者因防护物资不足而感染进一步加剧人手短缺、农村民怨加深与管控服从度下降、危机持续时间不可避免的延长，形成危机怪圈［14］。

2.3 危机反应能力局促：应急部门反应迟滞，应急管理精准化程度不足

危机管理的一个核心问题是及时做出适宜的决策［15］。基层政府应急反应迟滞原因有二：一是行政体制不协调，科层式体制下“重硬实力轻软实力”的问题严重。农村突发公共卫生事件应急管理由同级人民政府与上一级主管部门双重领导，政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制中心、卫生监督机构各司其职，在事件处置初期尚未建立起统一领导、分级分类的应急管理体系，应急权力分散，应急处置需要层层审批。不同部门行使权力不可越界，无权指挥其他部门及上级部门。诸如防疫物资管理、信息沟通等涉及政府内部多个部门，缺乏跨界性协同合作的应急管理体系会加大应急管理时滞。

二是因信息获取渠道单一、粗糙，信息处理效率低，导致应急管理措施生硬、迟滞、走形现象频发。我国数字乡村建设为乡村治理信息化铺平了道路，推进政务治理与互联网平台相结合，但基层政府有限的适配技术难以囊括留守孩童、老人这类特殊群体；应急管理主体的单一性无法发挥多元主体信息共享优势，伴随着农村熟人社会特征的逐渐瓦解，主体之间缺乏合理有效的交流，在风险沟通中无形中加大了信息收集与传达误差，不利于信息共享系统的构建；行政体制不协调、官员避责策略、信息处理低效率致使应急管理部门判定危机等级、实施应急措施缺乏时效性，采取的应急管理政策不精准，过于激进或不够严格。

2.4 危机恢复能力轻视：事后恢复大局观不足，缺乏系统总结与经验沟通

当突发公共卫生事件防控形势好转后，基层政府以恢复经济运转为着力点，有序推进复工复产，但对医疗机构的财政补贴与对农村村民的心理安抚重视度不足。虽然对所征用的医疗防疫资源、所调配的医务人员给予了一定财政补贴，但受到自身财力的限制，相应的奖励与医务人员的付出不成正比。经受多日隔离封控的农村居民所产生的恐慌心理与封控创伤后遗症即使会随着时间的推移而减淡，当重大卫生事件再次到来时仍有极大概率会引起村民的应激行为，如抢购生活物资、强行离开疫区、产生抑郁心理等；在系统总结与经验沟通方面，基层政府危机学习意识淡薄。公共卫生事件影响消退之后，各职能系统内部及相互之间的信息共享、经验交流随即终止，针对各类公共卫生事件的监测和报告工作机制较为少见，真实的涉事数据的缺失与较大的记录误差使得经验总结可参考度较低。同时，对其他地区的经验学习深度也不够，经验沟通往往流于形式，没有根据不同群体来分类设计相应的经验式模拟应急演练。对系统总结和经验沟通的不重视为危机复发埋下了祸根，危机恢复期如若处理不善导致公共卫生事件卷土重来，将会对农村地区造成二次伤害。

3 农村突发公共卫生事件治理能力优化路径

3.1 更新理念：强化基层官民风险意识和危机学习能力

罗伯特·希斯认为危机的缩减管理是一个持续的过程，缩减危机需要对以前的管理工作进行反思，开展有效的培训与演习来提高应急管理者的预见性，找到降低不测事件及其影响的方法［15］。作为基层公共卫生服务职能的直接承载主体之一，公共卫生委员会应围绕“基层公共卫生领域政策规定、应急处置技能、健康科普知识”掌握等中心工作开展农村应急知识宣传教育活动，结合农村自身特点合理确定常态化应急演练周期，提高村民科学防范和应对突发公共卫生事件的能力；不断创新教育形式、扩大教育范围、加大教育力度，设立意见箱、热线电话，结合刷墙、张贴公告、开展讲座、座谈会等宣教方式，推进危机防范意识深入人心。基层政府应当破除应急管理人员重治轻防观念，由被动应急转向主动防范；因地制宜制定农村应急预案，确定合理的预案更新周期，强调预案的可操作性和完整性；建立危机经验学习小组，反思重大突发公共卫生事件应急管理的薄弱环节，评价既往处置措施的合理性，从教训中获取经验。

3.2 下沉资源：完善农村应对突发公共卫生事件资源保障体系

根据罗伯特·希斯的危机治理4R工作程序，尤其要注重危机风险评估、资源调配、危机波及范围和应变举措选择等每一阶段的时效性和灵活性［15］。公共卫生事件的防治与处理过程中应结合网格化治理推进资源下沉；引导公共卫生资源向农村流动，确保突发公共卫生事件发生时能够节约高效的调配资源。具体而言，要推进人力资源、物资储备、医疗条件、资金保障多方面资源下沉：建立导师库制度，深化高等医学院校与疾控中心机构的合作，培养高水平实用型专业人才；建立应急物资与药材储备专人专账管理制度，集中管理、统一调拨、定期检查、更新和清理，对常规物资进行必要的“流动性”储备；加强基层政府对医疗领域的财政补贴力度，升级医疗防护设备，实行分类管理、集中收治与管辖区内急救装备资源共享；建立突发公共卫生事件应急处理经费保障机制，加大对偏远地区、贫困地区的补贴力度，推进居民基本医疗保险和商业保险相结合的保障体系。

3.3 优化体制：构建多元主体共同参与的公共危机治理格局

农村村民是农村社会的构成主体，农村社会组织是协调农村社会运转的“润滑剂”，公共卫生委员会将成为落实基层防控工作的重要力量。农村突发公共卫生事件协同治理框架中，在坚持乡镇指导和村党组织领导的前提下，通过整合民政、卫生健康、中医药管理、疾控等不同主体间人力、信息、物质资源，强化公众参与逻辑，构建官民合一的多元主体防疫阵线，来激发多元主体的参与动力［15］；充分发挥村民反馈和日常筛查的合力作用，培养村民防疫、治疫积极性；建设网格员专业队伍，通过责任和权力的双重下沉来提高资源配置效率；建立信息报送制度，引入大数据、云计算、GPS、GIS等手段，构建多元信息一体化平台，加强信息平台与预警平台、应急管理平台的有效衔接；引导舆论导向，加大对造谣传谣的处罚力度。

3.4 革新机制：完善“上下联动、横向协同”的应急处置机制

根据理论研究，危机管理需要一个富有弹性的、适应性很强的组织结构以满足各种危机所需［15］。基层政府应急管理权力有限，部门之间权责分明，不具备快速反应、应急决策的权限与能力，纵向维度存在“路径依赖”式组织惯性，横向维度面临部门协同不足与复合型应急事务推诿的双重困境。为此，在纵向维度，要树立各级管理者的权责意识，属地问责、层级问责，平衡各级官员的风险担当与问责压力，弱化各级行政主体避责动机［6］，解决上下级之间的“委托-代理”问题。加强统一领导、综合协调，简化各级行政步骤，构建上下联动的应急管理体系。建立问题反馈机制，对于一线人员反映的问题要及时调查研究并做出合理的解释；在横向维度，应组建以政府牵头的应急管理领导小组，由行政首长担任总指挥，推动卫生与各部门共同组建联防联控的应急指挥总部。坚持现代化评估方法，完善问责监督机制，将权力与责任定位到部门与个人，加大对不作为、不监督的处罚力度。秉持应管尽管理念，填补部门之间的权责短板与死角，推进整体性应急管理模式的形成。

4 结语

受城乡二元体制影响，我国“重城市、轻农村”城乡有别的突发公共卫生事件应急管理格局影响深远。相较于城市而言，农村医疗卫生体系薄弱，青壮年人口外流严重，人口结构呈现出“空心化”特征。农村应急体系建设薄弱，应急管理制度较为落后，更多的是对城市应急管理体系的生搬硬套，未能做到因地制宜，在公共危机的处理上“重治轻防”，具有相当大的被动性和局限性。

应急管理是一个适应性学习的过程，COVID-19疫情演化进程中，我国公共卫生防疫政策不断完善，引导着基层政府在法治轨道上运用法治思维和法治方式开展应急管理工作，基层政府应急能力大幅提升。4R危机管理理论以缩减管理为核心，高度契合我国曾长期实行的常态化管理政策，具有较高的利用价值，为今后公共卫生事件防控基层治理机制的改进积累宝贵经验。

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