以组建专业子公司为方向，赋能农合机构高质量发展

自2001年全国第一家省联社成立至今，全国农信社深化改革已经持续了超过20年。省联社受体制机制限制，已越来越无法适应新形势下农合机构的发展需求。本文认为，联合银行模式无疑是当前阶段省联社改革的最优选择。本文建议以组建专业子公司为方向，赋能农合机构高质量发展。

自2001年全国第一家省联社——江苏省联社——成立至今，全国农信社深化改革已经持续了超过20年，从2003年国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号）扩大农信社改革试点，到2007年海南省联社成立，全国共有26个省（自治区）成立了省联社，采用“省—市（县）法人主体”的二级法人管理模式，对辖内农信社履行“管理、指导、协调、服务”的职能。经过20多年的发展，省联社管理体制下的全国农信系统实现了化解历史包袱、完善法人治理、提升经营管理水平的显著成绩，为服务“三农”、中小微企业和县域经济发挥了重要作用，成为名副其实的农村金融主力军。截至2023年末，全国农村合作金融机构（包括农村信用社、农村商业银行、农村合作银行，简称农合机构）共有法人机构2110家，占全国银行法人机构总数的46.8%，总资产达到52.1万亿元，存款余额41.4万亿元，贷款余额28.9万亿元，分别占全国银行业的12.4%、14.6%和12.2%。

省联社受体制机制限制，服务能力难以满足农合机构需求

但是，近年来，随着我国经济发展进入新阶段，各地农信社改制农商行的步伐明显加快，其中，江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、湖南、广东、青海、宁夏等10个省份和地区已经全面完成改制农商行工作，原有农信社合作制模式逐步被股份制模式的农商行所取代。如此一来，基层已经没有农信社了，省联社“联合谁、管理谁，又服务于谁？”将存在法理问题，而且其“服务”已越来越无法适应新形势下农合机构的发展需求，省联社的科技和资金业务发展水平明显落后于国内商业银行，成为制约农合机构可持续发展的重要因素。

第一，金融科技服务能力不足。随着金融科技的快速发展，商业银行的数字化转型不断深入，越来越多的银行加注线上金融业务，利用互联网金融服务的“长尾特征”，极大地拓宽了金融服务覆盖的广度和深度，以线下营业网点为代表的传统农村金融服务模式受到了巨大的冲击，农合机构面临着前所未有的竞争压力。省联社成立的初衷就是要发挥“小法人+大平台”的特点，通过发挥集约化、规模化优势，解决农合机构“想做做不了、做了做不好、做了不经济”的问题，但现实中，由于各省（自治区）基层农合机构数量众多且发展水平差异较大，不同地区、不同发展水平的机构在系统开发、平台建设、产品设计等方面有着不同的诉求，而省联社本身不是市场化的金融科技公司，资金、人才、技术都受到限制，思维方式和运作模式也偏行政化，导致系统开发、平台建设以及产品创新等服务往往要经历漫长的协调、沟通和决策过程，科技服务能力远远跟不上金融科技的发展速度。

第二，资金理财业务竞争力较弱。目前，各省（自治区）农合机构资金理财等业务主要以两种模式开展：个别资本实力强的头部农商行自建金融市场部、理财业务部等独立开展业务，实行部门制或事业部制管理；实力较弱、缺少自营能力或没有取得交易资格的农合机构，往往以资金上存的方式，由省联社资金业务管理部门统一运营管理，而这些机构通常也没有发行理财产品的资质。无论是哪种模式，与当前国有大行和股份制银行相比，农合机构的资金理财业务的市场竞争力都存在较大差距，具体体现在三个方面：

盈利能力不足。省联社的资金业务配置主要以风险权重占比低、流动性高的现金类和固收类资产为主，对混合类、权益类、商品及金融衍生品类配置很少，此外，投资策略相对保守，配置资产以持有至到期为主，独立开展业务的农合机构则受限于资金规模，议价能力弱，面临的资金成本往往更高。

创新能力不足。资金业务对于银行的人才素质的要求较高，农合机构地域偏远、条件艰苦，对于高端人才的吸引力不足，产品研发能力无法满足快速多变的市场需求，而省联社受限于体制机制和监管约束，更侧重于行业管理，创新的意愿和能力都不强，加之不从事实际经营，不懂市场和业务，实践中的创新成效不足。

管理能力不足。省联社和农合机构的资金业务完全依赖资金业务部门，风险防控的职责通常由单一岗位承担，缺少不同业务种类及全生命周期的风险管理体系，对于前、中、后台风险管理不能实现有效隔离。从理财视角来看，农合机构发行的理财产品属于表外业务，不影响表内风险，但实践中，农合机构往往要承担投资损失可能导致的声誉风险，甚至由声誉风险连锁传导产生的表内业务风险，所以实际承担了理财业务的隐性风险。

新一轮全国省联社改革启动，联合银行模式突破体制枷锁

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视农信社改革工作，连续多年的中央一号文件明确提出要“深化农村信用社改革”，并强调农村信用社改革方向是要“淡出行政管理，强化服务职能”。2022年3月2日，在国新办新闻发布会上，原银保监会主席郭树清提出要“一省一策”因地制宜推动深化中小银行和农信社改革。当年4月18日，浙江农商联合银行挂牌成立，成为全国深化农信社改革的“第一单”，这也标志着新一轮农信社改革大幕正式拉开。随后，在“一省一策”的政策指导下，全国各地农信社改革进程迈入快车道，截至2024年4月1日，全国已经有浙江、河南、山西、广西、四川、辽宁、海南等7个省份和地区完成省联社改革工作，其中，浙江、河南、山西、广西、四川采用组建联合银行的模式，辽宁、海南采用统一法人模式，另外，湖北、贵州也宣布要组建省级农商联合银行。

目前来看，这一轮改革过程中，各地对于省联社改革模式的选择普遍集中于联合银行或统一法人。由于省级统一法人模式是将辖内所有的农合机构法人合并为一家，法人数量势必会大幅减少，与党中央“保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定”的政策精神存在一定的偏差，因此，除了个别在行政（如直辖市）、地理（如海南）、文化、商业可持续性等方面存在特殊情况的省份外，其余大部分省份可能都更偏向于组建省级联合银行模式。相比目前市场中讨论最多的其他三种改革模式（统一法人模式、金融控股模式、金融服务模式），联合银行模式无疑是当前阶段省联社改革的最优选择。

第一，保持两级法人地位和县域法人数量稳定，淡化省联社的行政管理属性。无论是浙江的“自下而上”入股模式，还是河南、山西、广西、四川等的“自上而下”入股模式，组建联合银行都不影响辖内机构的县域法人地位，联合银行在省政府的授权范围内，根据对成员行的持股比例，依法依规履行管理、指导、协调和服务职能。改革后，联合银行由纯行政化的合作金融机构转变为依赖“行政+股权”的商业性金融机构，按照现代公司治理的机制建立各司其职、协调运转、有效制衡“三会一层”治理架构，淡化管理的行政色彩，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

第二，突破合作制的体制枷锁，强化省联社“大平台”的服务职能。省联社本身不是银行业金融机构，仅能为辖内机构提供资金清算、结算，组织资金调剂等基础性服务，而联合银行是持有有限金融牌照的银行，可以为成员行提供更多更专业的金融服务，以国家金融监督管理总局批复的浙江、河南、山西等联合银行经营范围为例，除了基本的资金清算、结算业务、资金调剂外，联合银行还能够代理发行、兑付、承销政府债券；买卖政府债券、金融债券、外汇；从事同业拆借和统一银行卡品牌业务。同时，联合银行还可以申请设立科技、理财、金融租赁、消费金融等专业子公司，增强专业服务能力，实现“大平台”为“小法人”赋能，全面提升农合机构的金融服务能力和核心竞争能力。

第三，改革难度小、成本低，全国多省份已探索出可借鉴的成功经验。目前，全国已有5个省份的农商联合银行挂牌开业。一方面，省联社多种改革模式已经在学术界、业界经过多年的研究讨论，改革先行者选择这一模式必然存在其内在的合理性和必要性。另一方面，联合银行模式不涉及利益冲突，各方目标方向一致，协调成本低。联合银行注册资本通常由省政府直接注资，不需要中央财政出钱，也不会增加成员行的负担，同时，改革过程不涉及机构的合并、兼并重组等，省政府还能够继续保留一定的行政管理职能，因此，改革阻力较小，相对可行性更强。

以组建专业子公司为方向，赋能农合机构高质量发展

组建金融科技子公司，打造农村金融数字化服务标杆

金融科技与传统的银行业务不同，金融科技需要更敏捷的组织结构和决策过程，要能够更快地响应市场需求并推出创新产品，而现阶段，省联社通常采用的是部门化的科技服务方式，这种服务带有一定的行政属性，与科技服务本身的市场化属性存在矛盾。组建金融科技子公司，将主要以履行管理职能的省联社科技部转向为科技服务公司，通过企业化管理、市场化运作提高金融科技服务质效，重塑农合机构发展的动力引擎。

金融科技子公司定位于地方金融科技服务、金融风险防控中心，作为贯穿全省农合机构金融科技服务体系的独立金融科技平台，专注于为全省农合机构提供具有规模效应的金融科技系统研发、中后台服务、大数据分析、人工智能、互联网金融、金融科技定制化等金融科技服务。一方面，可以强化对全省农合机构数据的整合应用和运营维护，加强对农合机构整体风险防范能力的提升，为实施乡村振兴战略提供强有力的金融科技支撑；另一方面，可以不断拓展服务半径，逐步为全省民营银行、村镇银行、小贷公司、互联网金融公司等中小金融机构和中小企业提供金融科技服务。

组建理财子公司，提升产品创新和资产管理的能力

资管新规实施后，要求商业银行必须通过设立子公司开展理财业务，暂不具备条件的，应当设立理财业务专营部门，对理财业务实行集中统一经营管理。农合机构由于“小法人”特征，规模、人才等方面存在天然短板，无力单独设立理财子公司，而省联社又不具备发起设立理财子公司的主体资质，因此，农合机构将面临业务被“砍掉”、客户和资金流失的风险，而客户同样面临获取服务成本提高、质效下降的难题。随着农商联合银行的成立，这一难题成为可解。

由联合银行作为主体设立理财子公司，负责全省农合机构的理财产品研发、资金投资和风险控制、资产管理、估值核算、业务运营等，通过集约运作，发挥规模效应，帮助成员行做大做强资产管理和财富管理业务。首先，理财子公司可以集中力量组建专业人才队伍，建设更先进的系统，解决辖内单家机构发行理财面临的规模、人才、系统、客户等障碍；其次，相比当前的银行理财模式，理财子公司产品的投资范围限制更少、销售门槛更低、代销渠道更广，还可以建立全省统一的农信理财品牌，提升客户认可和信任度，满足客户日益增长的财富管理需求；最后，理财子公司能够将理财业务从现有体系内剥离，避免理财业务风险传导至银行体系，实现有效的风险隔离。

组建金融资产管理子公司，构建农信系统的风险化解长效机制

自1923年第一家农信社成立以来，全国农信系统“摸着石头过河”，在实践中逐步摸索建立了“百家救一家”的流动性风险互助机制和“强帮弱、好帮差、先进带后进”的帮扶机制，这些机制在过去农信社防范化解风险过程中发挥了重要作用，但农合机构“小法人”的特征也决定了风险始终易发高发，“风险周期率”的破解仍然需要从顶层设计着手，建立一套能够维持农合机构稳健发展的长效机制，而这套机制的逻辑就是要整合系统内资源及各方力量，抱团取暖、同舟共济，形成风险化解合力，这是几十年来农合机构改革发展的经验，也是金融化险的普遍规律。因此，这一轮全国农信社深化改革过程中，多个省份向中央申请了专项债，成立了农信社风险统筹基金（或稳定发展基金），作为防控重大金融风险的系统性工具。同时，我们可以进一步学习借鉴国有银行剥离不良资产的有效做法，积极争取政策支持，由组建后的联合银行牵头发起设立省级金融资产管理子公司，借助金融资产管理公司特殊的法律地位和专业化优势，以及比传统商业银行更加多样化的资产处置手段，以时间换空间，为农合机构防范化解风险提供一条自立自强、安全稳定的长效之路。

（郭蒙为广东省农村信用社联合社改革创新部副经理。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）