我国银行业普惠金融发展的现状、问题及建议

银行业是我国普惠金融发展的主力军。党的十八大以来，我国银行业普惠金融发展取得显著成效，但同时仍存在短板弱项。本文指出，银行业普惠金融发展应构建分层有序、差异化竞争、优势互补的供给格局，增强政策的针对性、连续性及衔接配套，坚持市场化方式推动普惠金融业务可持续高质量发展。

中央金融工作会议指出，要做好普惠金融这篇大文章。银行业是我国普惠金融发展的主力军，在做好普惠金融大文章中发挥着重要作用。党的十八大以来，我国银行业普惠金融发展取得显著成效，金融服务覆盖面稳步扩大、可得性大力提升，各类银行机构积极参与，专营机构和专营机制作用显现，数字科技赋能增效。但同时也要看到，我国银行业普惠金融发展仍存在短板弱项，大中小银行业务同质化严重，差异化竞争、优势互补的组织体系和商业模式尚未形成；一些银行开展普惠金融业务商业可持续性不足；相关支持政策的针对性、连续性、协同性有待加强等。新形势下，银行业普惠金融发展应构建分层有序、差异化竞争、优势互补的供给格局，增强政策的针对性、连续性及衔接配套，坚持市场化方式推动普惠金融业务可持续高质量发展。

银行业普惠金融发展取得长足进步

金融服务覆盖面稳步扩大、可得性大力提升

全国银行机构网点已覆盖97.9%的乡镇，基本实现乡乡有机构、村村有服务、家家有账户。截至2023年末，银行业金融机构小微企业贷款余额70.90万亿元，其中，普惠型小微企业贷款余额29.06万亿元。金融机构涉农贷款本外币余额56.6万亿元，同比增长14.9%。推出利率优惠、财政贴息的脱贫人口小额信贷（原扶贫小额信贷），累计发放9600多亿元，支持2300多万户次。农民、城镇低收入群体、老年人等普惠领域弱势群体的存、贷、汇及日常支付等金融服务可得性持续改善。

各类银行机构积极参与

银行业普惠金融市场服务格局发生了深刻变化，形成了大中小银行共同服务的新格局。中小银行一直是服务“三农”、小微的生力军。近年来，在监管部门推动、政策引导和科技赋能下，大型商业银行在普惠金融领域越来越发挥重要作用。总体看，大型商业银行发挥“头雁作用”和网络优势，下沉服务重心，向农村、偏远地区延伸拓展金融服务；中小银行扎根当地，细分市场，深耕“三农”和中小微企业；政策性、开发性银行根据职能定位加大对特定领域的普惠金融支持。此外，政府性融资担保机构、农业保险公司等通过“银政担”“保险+信贷”等方式做好风险缓释，基本形成“银行+担保+保险”的多层次、广覆盖、多元化的普惠金融机构体系。

专营机构和专营机制作用显现

2017年以来，在政策引导下，大、中小银行先后纷纷设立普惠金融事业部或专营机构，实行普惠金融条线型垂直管理。通过建立专门的综合服务、统计核算、风险管理、资源配置、考核评价机制，将内部资源、政策向普惠金融业务倾斜，下沉经营重心，建立权、责、利相结合的激励约束机制，促进银行从机制、机构、人员、技术等方面提升普惠金融服务的专业性，加大普惠金融支持力度。

数字科技赋能增效

数字科技在普惠金融领域应用前景广阔，特别是针对普惠客户散、小、多、弱的特点，金融科技手段有助于解决信息不对称、数据基础差、信用风险高等“最后一公里”问题。为此，银行业金融机构制定数字普惠金融发展战略，推进数字化转型，搭建数字普惠金融平台，开发线上普惠金融产品，充分运用数字技术提高普惠金融获客能力、信用评价能力和风控水平。银行业数字普惠领域贷款规模和占比逐步提高，服务范围日益拓展，从存取款、转账支付等基本金融服务拓展到贷款融资、投资理财等综合金融服务；从小额分散的个体金融服务拓展到相对大额集中的全产业链授信；从前端的信用评估、客户获取拓展到中后端的风险控制和产品研发。

银行业普惠金融发展中存在的问题

大中小银行业务同质化严重

大中小银行在普惠金融领域未能形成差异化竞争、优势互补的机构体系和商业模式，资源配置效率和服务质效不高。大银行在业务产品开发、信息科技方面具有明显优势，但未能很好地利用这些优势去开拓新市场，弥补中小银行产品开发的不足，而是与中小银行同质化竞争优质客户。中小银行，特别是地方法人银行，具有得天独厚的网点、软信息等“属地”优势，但在资金成本、深挖本地市场、产品开发方面存在不足，难以满足普惠金融对象多元化、个性化的金融需求。大银行的业务优势、金融科技优势未能很好地与中小银行的“属地”优势互促互补，两者之间贷款对象趋同、产品服务同质化严重。大中小银行在普惠金融领域缺乏错位竞争和优势互补，更多的是为完成监管考核任务采用同质化的业务模式，资源配置效率和个性化普惠金融业务尚待提升。

一些银行开展普惠金融业务的商业可持续性不足

近年来，在政策导向、同业竞争以及监管考核驱动下，各类银行纷纷下调贷款利率，普惠贷款利率总体呈下降趋势。但普惠金融利率并不是越低越好，对于小微企业和农户等普惠金融主体而言，资金可得性往往比资金成本更重要，特别是针对普惠金融主体的短期贷款而言，即使利率水平相对高，实际成本也并不高。在净息差不断收紧的情况下，中小银行受制于资金实力、成本定价、业务范围等因素，利润空间不断收窄。从盈亏平衡来看，中小银行（特别是地方法人小银行）普惠金融业务基本处于“保本紧平衡”状态，很多机构则是亏损经营。受此影响，中小银行普惠服务的内生动力和积极性明显不足，业务可持续性堪忧。实际上，大银行在一定程度上也是用其他业务的盈利去弥补普惠金融业务的亏损。

普惠金融支持政策的针对性、连续性和协同性有待增强

多年来，相关部门不断出台和完善相关政策工具，但从实践效果看，仍然存在优化空间。货币政策方面，目前县域法人银行只能使用支农支小再贷款等政策工具，无法适用煤炭清洁高效利用、科技创新、普惠养老、交通物流领域再贷款等利率更低、覆盖面更广的政策工具。财税政策方面，各地已基本建立以贷款贴息、风险补偿、奖励补助、费用补贴等为主的普惠金融财政奖补机制，但实践中存在奖补申请流程缓慢、补偿门槛较高、风险分担补偿机制难以有效落实、补偿基金专户资金不足、补偿分配不均等问题。差异化监管政策方面，尽职免责等机制难以有效落地对银行普惠金融业务进行“量”“价”考核，难以激发银行的内生动力。此外，财政、金融、监管政策之间缺乏内在逻辑衔接，政策效果的互补、协同及评估不足。实践中，甚至出现政策不接地气，相互消耗、抵消的现象，容易引发“政策套利”和逆向选择等问题。

相关建议

构建分层有序、差异化竞争、优势互补的银行普惠金融体系

引导不同类型银行发挥自身比较优势，以客户需求为导向，开展差异化普惠金融服务，形成多元化、多层次、多渠道的普惠金融组织体系。政策性银行、开发性银行主要发挥资金优势，为资金实力和抗风险能力较弱的中小银行提供转贷、担保等服务。大银行可探索通过资金、人才、科技优势为地方法人银行赋能，优势互补，共同拓展客户，提升服务质效。可考虑让大银行以一定比例资金购买中小银行发行的普惠专项债、小微信贷资产证券化产品等，开展批发性资金转贷业务，为中小银行提供低成本资金支持。鼓励大中小银行在数字化转型、风险管理、综合化服务等方面加强合作。地方法人银行要强化支农支小、服务当地的定位，充分发挥“地缘”“人缘”优势，在深耕当地客户、有效防控风险方面发挥更大作用。

坚持市场化原则，探索业务产品个性化、财务可持续、风险可控的业务模式，完善普惠金融业务长效机制

商业银行普惠金融业务没有简单划一的模式，更不能“一刀切”，应区分不同银行类型，因地制宜、因行施策。对中小银行，特别是地方法人银行，要在资金成本、风险容忍、监管考核上给予其更大的灵活性和包容度，在业务产品开发、贷款风险定价、展业获客等方面鼓励中小银行更多遵循市场化原则、实施商业化运营。同时，在宏观层面降低总体融资成本的同时，建议在资金成本、资本充足、拨备覆盖、利润考核、尽职免责等方面加快完善落地针对普惠金融业务的配套规则，真正解除各类银行特别是中小银行开展普惠金融业务的后顾之忧，加大政策激励，培育银行内生动力，健全银行普惠金融业务可持续发展的长效机制。

增强政策的针对性、连续性及衔接配套，形成政策合力

普惠金融政策应重在形成正向激励、打造公平的竞争环境。各类银行提供普惠服务都应获得相应支持，不因机构出身、规模、级别等产生政策“歧视”或厚此薄彼。建议梳理、整合差别化存款准备金率、支农支小再贷款、涉农贷款增量奖励政策，从奖机构变为奖业务，并增强财政、金融政策的协调配合。加大对县域法人银行货币政策工具支持力度，适时拓展科创、碳减排、普惠养老等专项货币政策工具的金融机构支持范围，加大对县域法人银行的支持。健全“增信、分险、降损”的普惠金融风险补偿机制，充分利用政府风险补偿基金、政府性担保体系，以及银保、银担合作模式，降低政府性融资担保费率和反担保要求，强化普惠金融业务风险分担。

（唐晓雪为中国人民银行金融研究所《中国金融年鉴》编辑部主任。本文仅代表个人观点，与所在单位无关。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）