扩大个人养老金参保和缴费规模

个人养老金制度的实施，对于发展多支柱养老保险体系、提高居民养老金水平及促进经济社会发展等，具有十分积极的社会意义。本文建议，未来应参考国际上激励个人养老金参保以及扩大基金规模的有益经验，做好制度间衔接和互通，从税收优惠、产品和投资管理及经办服务上完善制度设计，实现对个人养老金参保和缴费的激励。

个人养老金制度的实施，对于发展多支柱养老保险体系、提高居民养老金水平及促进经济社会发展等，具有十分积极的社会意义。不过，从2022年11月启动实施以来的实践情况来看，个人养老金的参保和缴费积极性仍有待激发。有限的参保和缴费规模不仅可能破坏保险制度中的互助共济机制，还影响着投资收益规模和制度可持续性。未来应参考国际上激励个人养老金参保及扩大基金规模的有益经验，做好制度间衔接和互通，从税收优惠、产品和投资管理及经办服务上完善制度设计，以实现对个人养老金参保和缴费的激励。

个人养老金制度的参保和缴费积极性有待激发

根据人力资源和社会保障部公布的数据，截至2023年6月底，个人养老金制度参加人数仅为4030万人，且面临开户不缴费或低缴费的问题，缴费人数占参保人数的22%，人均年缴费仅2316元，未达到12000元缴费上限的五分之一。个人养老金参保和缴费积极性不足主要源于以下原因：

第一，我国养老保险体系总体结构失衡，第三支柱的补充性养老保险发展缓慢，对整个养老保险体系发展的贡献不足。从近些年我国补充性养老保险制度的发展来看，由于收益低、社会信任和宣传不足等，社会参与积极性不高成为制度发展的首要障碍，个人养老金同样面临这一共性问题。

第二，个人养老金的制度设计存在挤出一部分参保和缴费群体的风险。账户实行完全积累制、封闭运行意味着账户资金不能随意支取，流动性欠缺，让本就对该制度的收益预期和风险缺少了解的潜在参保群体的参保积极性大大降低。

第三，个人养老金每人每年缴纳的上限为12000元，可预见达到领取基本养老金年龄后领取的待遇水平对提升职工或居民的总体养老金水平的贡献度不高，因此对预期养老金水平较高群体的吸引力不足。

第四，当前基金整体规模小，投资产品不足且风险结构单一，投资范围和权益类配比受限。一方面，一些如货币基金、同业存单指数基金等低风险产品暂时未被列入个人养老基金范围；另一方面，股票等高投资收益的投资方式被排除在外。因此，无法保证较高的抗风险性和收益率。

第五，税收激励的效果不强。对于高收入群体而言，缴费上限这一税优基数相对偏低，因此节税的激励效果有限。由于我国设置了较高的个税起征点，对于纳税起征点以下的大多数低收入人群而言，不仅无法享受当前税收递延的减税福利，还可能因参保增加了未来领取时的纳税负担。

扩大个人养老金参保和基金规模的国际经验借鉴

第一，从国际经验来看，各国在养老金体系构建中，十分注重各支柱保险的均衡发展、结构合理且各支柱保险账户相通。例如英国政府为鼓励雇员参加个人养老金计划，从基本养老金缴费中的个人缴费、单位缴费分别剥离缴费基数的2%、3.8%，共计5.8%转移到个人养老金账户中，进行自主的投资，并对从第二支柱国家收入关联养老金计划（SERPS）退出的雇员予以2%的特别奖励金。在美国，参保人亦可从雇主退休计划向个人退休账户（IRA）转账，IRA内部各账户之间大多数也能进行互通。养老金各支柱账户之间的互通，不仅能够平衡养老金构成，还有助于增加个人养老金的投资规模，提升参保人投资金融产品的积极性。

第二，各国通过多样化、灵活性的政策设计，提升不同年龄结构、不同收入水平群体的参保率。一是对缴费上限进行科学调整。美国IRA根据社会经济发展水平不断提高缴费上限，从1974年的1500美元提高到2020年的6000美元，50岁以上的参保人可在此基础上追加缴费1000美元，能够较好地满足临近退休人员意识到养老保障重要性因而多缴费的需求。2020年，美国有4790万个家庭（占37.3%）参加了IRA，IRA资产占家庭资产的比例平均为11%，这得益于美国政府灵活调整个人养老金的缴费上限来满足不同养老保障水平的参保人需求，提高了制度吸引力。二是对不同群体设置不同的参保补贴标准。为吸引农民等基本养老金替代率不断下降的群体参保，德国的里斯特养老金计划设置了直接补贴，缴费达到上限的，可获得全额直接补贴；未达到上限的，补贴将按比例相应减少。直接补贴分为基础补贴和子女补贴，其中基础补贴175欧元/年，2008年前出生的子女补贴为185欧元/人，2008年后为300欧元/人。三是养老金领取方式较为灵活，例如里斯特养老金计划规定可按月领取，也可一次性领取30%，剩余部分按月领取。

第三，各国在个人养老金制度中配套了完善的税收优惠设计。首先，对不同收入水平的人群设置不同的税收优惠。例如美国对IRA的不同参保群体设置了不同的减税办法：一是收入越高，可减税缴费额越少；二是未参加雇主退休计划的参保人比参加雇主退休计划的参保人的可减税缴费额大；三是单身、鳏寡等情形的参保人可享受一定的减税额，从而最大限度地吸引低收入群体参保。其次，对超额缴费进行高税率征税，以此来规避高收入群体超额缴费甚至避税的行为，以保障社会公平。例如美国对于超额缴费部分，须按照每年6%的比例缴纳费用。最后，各国普遍采用EET（缴费环节免税，领取环节征税）税收优惠方式。美国IRA采取在领取时对缴费额和投资收益一并纳税，参保人可享受到延迟纳税的福利。这与本国的累进税率制相契合，退休前参保人的收入高因而赋税高，退休后收入低因而赋税低，因而这一方式有效减轻了参保人在退休前的税费负担。英国则规定参保人在缴税后可获得20%的收入税返还，按40%及以上边际税率缴纳所得税的个人还可申请更高的税收返还比率。

第四，各国致力于扩大个人养老金的基金规模，进行市场化投资，以提高投资收益率。例如2020年美国的IRA资产规模达10.8万亿美元，占美国养老金市场资产的34%。英国的个人养老金累计规模达到了3.24万亿美元，为英国当年国内生产总值（GDP）的1.19倍。发达成熟的金融市场为各国进行多元的市场化投资提供了有利条件，美国60岁及以上的IRA账户持有者有50.9%的资产配置于股票及股票基金、18.8%的资产配置于债券及债券基金、11.4%的资产配置于均衡性基金；英国的专业养老基金公司、保险公司和信托投资三类金融机构竞争个人养老金投资，为分散养老基金投资风险，货币市场还提供了短期存款和国库券，个人养老金的投资分布在股票、债券、存款和其他方式的比例分别为25.9%、44.8%、2.0%、27.3%。庞大的基金规模和多元的投资结构保证了投资的抗风险能力，美国个人养老金的平均投资收益率高达5.9%。并且，投资费用比率通常与投资资产额成反比，费用中的审计费等均是定额，不受资产总量的影响，投资额越大，投资费用比率越低。为进一步解决低收入群体所面临的投资产品的销售费用较高的问题，英国政府还设立了管理成本较低的存托养老金计划，年管理费由25%降到了1%。

个人养老金扩面的具体建议

第一，明确制度定位，做好制度衔接。个人养老金制度作为多支柱养老体系中的重要组成部分，应与其他养老保险制度分工明确、界限清晰，并建立对接机制。一是确保缴费和个人账户积累的转移接续。在退休或离职等情形下，允许参保人将第一支柱基本养老保险、第二支柱中的企业（职业）年金的个人账户积累转移至个人养老金账户，并进行对投资风险包容度更高的市场化投资。二是打通企业（职业）年金等第二支柱与个人养老金的税收优惠比例和额度，如果参加企业年金或职业年金的个人缴费未达到税收优惠上限的比例或额度，或未参加第二支柱保险的，可允许个人养老金缴费享受这一差额部分或全部的税收优惠。三是进行投资管理上的对接，未来可探索个人养老金和第二支柱的企业（职业）年金均采用委托人投资运营模式，由市场上专业性金融机构，例如专营养老保险、基金和信托业务的公司等进行投资运营，建立一个统一的投资市场，以便于各账户间投资管理的互通。

第二，提高税优限额，丰富税优模式。未来应适当提高税延养老保险税前抵扣标准，并建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制。只有丰富税优模式选择，才能鼓励不同税基群体积极参加个人养老金，最大限度地实现制度普惠。对于中高收入群体，提高年度缴费金额上限，能够加大EET模式下税收优惠力度，从而提高税收递延的激励效应。但税惠力度也不能过大，因为一旦对个人养老金给予较高的税收优惠，会吸引大批有支付能力的中高收入群体参保，他们的养老金水平进一步提升，而低收入群体因无力购买因而无法得到税收优惠，最终“补贴富人”，导致全社会收入差距扩大。对于低收入群体，可借鉴税收返还和缴费补贴的国际经验，做好配套保障，或进一步拓展TEE（缴费环节征税，领取环节免税）等对免税群体较为友好的税优方式。

第三，合理配置投资产品结构，创新投资管理。一方面，从纵向的生命周期角度来看，应根据投资者风险承受能力设计不同风险和收益等级的金融产品。随着参保人的年龄增大，应逐渐降低高风险产品的比例。从横向的参保范围来看，应合理设计缴费负担层次，确保各群体的收入水平能够在缴纳基本养老保险费之后，还有余力参加个人养老金。另外，为更好地推广个人养老金，应做好个人养老金相关产品的宣传，尽可能消除社会对金融产品风险大的片面认识，提高潜在参保和缴费群体对个人养老金制度的信任度。另一方面，应提高个人养老金的投资回报率以提升吸引力。从国际经验来看，个人养老金的可持续性和投资收益取决于账户的规模。按照目前“每人每年缴纳个人养老金的上限为12000元”的规定，每个人的账户积累可购买的市场中的金融产品十分有限，收益率也很难达到预期的水平，甚至可能无法跑赢通胀。建议逐步放开养老金投资范围，适当放宽投资风险限制，鼓励各类金融机构根据个人养老金账户的特征设计投资产品和运营方式，鉴于个人养老金资金具有期限长的优势，今后可将其投资在需要长期资金支持的实体经济项目上。

第四，完善配套性的制度安排设计。首先，为了保障账户跟踪、各层次养老金账户之间的资金积累转移等服务，应推进建立整合账户管理平台，将基础养老金账户、企业（职业）年金账户、个人养老金账户进行统筹管理，通过统一的养老金信息管理平台降低账户管理成本，整合参保信息，进行总体退休收入预测。其次，适度提高个人养老金领取的灵活度，放宽个人养老金领取的条件，保障参保人在发生重大变故的情况下大额资金的应急需求，提高账户资金的使用效率。最后，针对当前相对偏低的缴费上限限制了有能力缴费人群的问题，应明确个人养老金缴费上限调整办法，建立缴费标准的动态调整机制，参考基本养老保险的缴费办法确定原则，个人养老金的设计可与社会平均工资、距离退休时点的时间等因素相关联，以实现制度的充分激励，吸引更多人参保和缴费。

（康蕊为中国社会科学院社会发展战略研究院助理研究员。本文获中国社会科学院“青启计划”资助，编号2024QQJH161。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）