日本金融监管政策的变革

随着金融产业环境和金融科技的多元化发展，各种新型金融商品不断涌现，金融服务的形态也逐渐从传统意义上的单纯事务性处理向资产管理业务、投资咨询等领域发展。在风起云涌的金融大潮中，如何维护金融系统的安全和市场稳定？如何切实保护存款人和被保险人权益？邻国日本以其灵活的金融监管政策和稳定的市场生态格外引人注目，让我们一起来探究其金融监管发展经纬和变革经验。

日本金融市场的形成

日本金融监管体制是在二战后特殊时期形成的。为重建战后经济，相继出台了一系列强力保护商业银行运营从而达到支持实体经济发展目的的金融监管政策。这些政策直接成就了战后日本经济的崛起。由大藏省 （相当于中国的财政部）和中央银行（日本银行）共同牵头，对包括都市银行、地方银行、外国银行在内的商业银行和专业金融机构，主要包括信托银行、专业外汇银行、信用合作社、长期信贷银行，以及保险公司、证券公司实施监管。这些银行和金融机构必须定期向大藏省报送其业务报表和其他资料。

根据《银行法》《长期信贷银行法》及《外汇外贸管制法》等法律规定，大藏省具有特殊的金融监管权，是名副其实的大权独揽，不但在金融机构的审批、管理和监督等方面握有绝对的话语权，当时为了维护金融体系稳定，法律赋予了大藏省拥有对金融机构实施常规现场检查的权力，包括现场考察评估资产质量、调查法律法规的执行情况、评价经营管理水平，等等。

中央金融监管权力机构设在了大藏省，地方上金融监管权力则由大藏大臣授权的地方财务局局长负责。而信用组合则是交由各个都道府县知事负责监管。大藏省制定监管政策和法规，同时又负责现场检查和监督，既是“裁判员”又是“运动员”，权倾天下。在大藏省一枝独秀之下，日本央行散发着暗淡的光芒。根据《银行法》的规定，日本央行与商业银行分别签订监管协议履行监管职能。根据双方签订的协议内容，日本央行同样有权力要求在日本央行开户的金融机构定期向央行报送其业务报表等资料。且日本央行有权力对在其处的开户金融机构进行现场检查和评估，促进经济发展与控制风险和保护消费者权益冲突，权力寻租开始滋生，不良债权监管无序，丑闻频频爆发。从行政治理的角度来看，大藏省和日本央行的履职内容与功能重叠，既浪费了监管机构的人力物力，降低了工作效率，又给商业银行和金融机构带来了额外的工作负担，同时也造成了大藏省和日本央行之间的利益冲突日益加剧。

日本金融市场的变革风暴

在社会各界对金融监管层的混乱和腐败怨声载道之时，日本桥本内阁在1996年启动了史称日本金融大爆炸的“金融体系改革”，给日本金融市场带来了变革风暴，创新型金融商品接连涌现，机遇与风险并生。日本新的金融监管机关金融厅（Financial Services Agency，FSA）横空出世，破茧而出。金融厅，顾名思义是管理金融的行政机关，其管理职能清晰定位为确保日本金融体系的稳定运行，检查金融机构业务的合规性和适当性，把控风险，切实保护存款人、被保险人和投资人的合法权益。金融厅每年制定《金融行政方针》对金融产业的发展做出宏观性的规划。

金融厅是取代大藏省的日本最高金融监管权力机构。日本金融厅加强系统重要性机构监管，和日本央行明确经济政策分工，保持协调沟通，进行充分意见交换。根据《银行法》的规定，日本央行职能清晰定位在制定货币金融政策、金融机构之间的资金结算、维护金融秩序方面。

金融厅从成立之初即直接隶属于日本内阁府（ 总理府），与大藏省和央行完全脱离，独立行使金融监管权力原来属于大藏省的金融政策制定权转移到金融厅。金融厅主要依据《银行法》《信托法》《证券法》《保险法》等系列法律和法案，遵循国际统一会计标准和法律规范，对银行业、证券业、保险业、信托业和整个金融市场进行科学有序的监督和管理，打破了过去传统的分业监管模式，实现了金融监管的统一。2003年日本邮政公社、日本政策投资银行等政策性金融机构的监督权限也转移至金融厅。在2004年《投资服务法》的主要架构上，不再有传统形式上金融行业的区分。金融厅监督执法主要采取与金融机构对话、行政指导、行政处分等形式。在金融行政上，基于使用者保护与公平市场，实施严格和适当的行政处分权，跟进并鼓励各个金融机构改善业务，确保财务稳健性和业务适当性。

日本金融厅的深层次改革

2005年前后成为日本商科教学经典案例的“活力门事件”（Livedoor shock）是金融厅进行深刻变革的导火索。东京大学退学的励志青年崛江贵文创立的活力门公司伪造经营情况，虚增销售额和税前利润，粉饰成长，致股票价格飙升。又分批在市场上抛售约34万股，非法谋取暴利之后，该公司的股票又跌回暴涨前的价位，投资者损失惨重。因涉嫌违反《证券交易法》有关规定，2006年1月，东京地方检察厅特搜部与日本证券交易监视委员会联合强行搜查公司总部和董事长住所。次日，日本股价暴跌。日本“活力门事件”暴露了日本金融监管体系深层次方面存在的危险漏洞，促使日本金融厅痛下决心刮骨去毒进行深层次的改革。

金融厅制定了《金融商品交易法》来保护投资人合法权益，该法于2006年6月获得国会通过，2007年9月实施。2016年3月金融厅提出了包括《资金结算法》《分期销售法》《贷款业法》等在内的一系列法律修正案，并于同年5月25日正式通过， 于2017年春季实施。这次修法，是日本金融监管史上的重要一章。内容上以 FinTech相关的规则为修法重点， 核心是如何让金融机构在确保合格的前提下尽快进行技术化。此外，日本首先推出了虚拟货币，通过对发行虚拟货币的商业银行授权，进行准入限制，控制发行总量，为之后日本央行发布法定数字货币做准备。

在日本数字货币交易业发展迅猛的形势下，为了更好地处理金融科技——特别是加密货币领域里的相关工作，日本金融厅加大了对加密货币交易所的监管和执法力度。并于2018年实施了全面内部改革，以期更加适应金融行业里遇到的新问题和挑战。

此次内部重组主要包括以下几个方面：

增加企划部的工作职责，新增对信息通信科技下新制度的研讨职责；成立战略发展和管理局（Trategy Developmentand Management Bureau），取代原来的调查局（InspectionBureau）；成立政策和市场局（The Policy and MarketsB u r e au），取代原来的规划和协调局（Plan n i n g a n dCoordination Bureau）。日本金融厅政策和市场局的主要任务是针对快速发展的金融科技行业，制定相应的法律监管框架，强化金融厅应对出现的新课题、新问题等内容。日本金融厅下设的监察局没有进行任何调整，但在工作职责里增加了线上线下一体化监督检查的内容，进一步强化了金融厅自身对数字货币交易行业的绝对监控地位。通过此次改革，日本金融厅着重从组织结构上向新科技问题和敏感课题方面转化。并且，金融厅在资金预算中，对区块链、数字货币、FinTech活用等方向的课题研究经费有明显增长。

目前，金融科技的迅猛发展对各国的金融行业业态结构和金融系统安全、金融产品用户的权益保护形成了新的挑战。金融科技在日本的发展迅猛，得益于日本雄厚的科技实力，日本政府高度重视金融科技的发展，出台多部法律保护持有比特币的消费者权益，金融厅对被认定为是数字货币从业者的企业支持其合法经营。让数字货币的使用者更放心。金融厅在履行发放交易所牌照方面既合规又灵活，着力提升金融科技实力、刺激竞争、活跃市场。

日本金融厅还建立了一个金融科技支持平台，成立了专家小组来促进金融科技初创企业的发展。并且，金融厅通过多次修订《银行法》来放松对金融创业企业的投资规定，允许银行持有非银机构高达100%的股份。而且，金融厅还多次修订支付服务法案来贯彻虚拟货币交易所的注册要求，其中也包含在日本本土之外向日本消费者提供服务的虚拟货币交易所。

金融厅与财务省精诚合作，不断监督完善金融机构财务报表，加强信息披露和风险管理，力争达到保证金融市场功能的公平、公正、科学、透明运转，保护投资者和存款者权益的目的。金融厅还通过制定《监督指南》和《金融监督原则和监督部局职员知识（行动规范）》等官厅内部行政管理手册，来大力弘扬廉洁清正监管之风气，树立官民一致反腐的清廉、亲民形象。金融厅还依据国际先进会计标准判断贷款风险，从不良债权发生源头开始一直到不良债权核销进行层层有序的监管，切实规避风险。新的金融监管机构改革摒弃了传统落后的强保护监管模式，开启了遵循市场规律的科学化金融监管新纪元。

地方金融改革

日本中小企业经济发达，地方金融机构对中小企业的支持作用有效促进了地方经济的发展。地方金融机构分布在日本各地，有100多家，被称作“日本经济发展的毛细血管”。然而，由于日本人口老龄化和少子化状态日渐严重，日本地方经济发展状况逐渐恶化，在2013年开始推行的安倍44 Cover Story 封面专题总第 1 2 7 期TSINGHUA FINANCIAL REVIEW June 2024经济学影响下，日本央行实施负利率政策，地方金融机构经营更加艰难，营业利润滑坡。

在这种严峻形势下，金融厅合并整合地方金融机构。规模较小的区域银行不具备大银行的灵活性，在地方政治、金融势力错综复杂的环境下，合并整合过程中经历重重阻力。幸而中央政府和金融监管机构决心满满，日本财政出资30亿日元补助金，积极支持地方金融机构IT系统优化整合统一运行。被誉为“日本的经济宪章”的日本《反垄断法》在整个日本经济法律体系中占有举足轻重的地位。《反垄断法》的制约是面临的主要困难之一。日本政府审时度势，灵活应对，果断推出《反垄断特例法》，根据该特例法规定，地方金融机构可以在未来10年内在地方占据绝对优势且不受《反垄断法》追究。该特例法的适时出台，为地方金融机构的合并重组起到了非常关键的保驾护航作用。

日本央行更是提供了史上最强支持整合政策，对于新整合的地方金融机构，给予央行存款利率提升0.1个百分点的优惠待遇，且无须事后偿还。金融厅战略发展和管理局则积极帮助地方金融机构在整合过程中加强与地方企业客户的沟通和交流，提升地方金融业在促进地方工业和社会可持续发展方面的支持力度和社会贡献。

值得一提的是，面对近年来海外市场恶化、利率走高的严峻形势，商业地产业因为受到快速加息影响，导致物业所有者出现选择违约的频率增高，金融厅在此关键时刻，敢于担当积极作为，高度关注信贷风险领域的变化趋势，审慎评估大型银行对海外商业地产的风险敞口，适时提醒日本大型商业银行就商业地产保持高度警惕，提前拨备坏账做好应对未来金融危机的准备。

小结

迅猛发展和演变的金融科技浪潮正在深度改变和提升传统金融行业的服务模式和效率空间，同时也给金融监管机构在如何平衡合规管理和创新激励、如何维持金融体系弹性和确保消费者权益的关系等方面带来了严峻挑战。日本政府在经过桥本内阁“金融大爆炸”改革的洗礼之后，出台多项政策积极鼓励金融机构参与到自由竞争和金融创新的热潮之中，金融市场随之发生了深刻的变革，各种新型金融商品诞生，消费者在激情选择的同时由于信息不对称而陷于高风险金融产品的旋涡之中。日本金融监管机构金融厅的适时把控，在挽救消费者损失、避免潜在的金融风险、抗住华尔街金融危机的风暴影响等方面发挥了不可低估的作用。同时，在金融监管制度转型过程中，日本政府采纳社会各界意见，倾听地方中小企业家呼声，在提振地方经济、整合地方金融机构方面也积累了较为丰富的经验。

金融厅紧密跟踪国际、国内经济环境变化潮流，构筑了针对创新型投资产品的风险规避和管控体系。日本金融监管制度的变革，为日本金融体系根治顽瘤，解决监管机构之间的职能冲突，支持金融科技发展，提高各机构工作效率、透明度和政策协调性做出了重要贡献，为后来日本经济的复苏奠定了良好基础。

他山之石，可以攻玉。我国地方金融监管制度存在基层机构建设不全，金融监管人员不足和能力欠缺，监管机构重叠制度建设不全等问题。在去年开始的新一轮金融监管体制改革的进程中，建议注意以下四点：一是积极响应国家的号召，走出去，博采众长，为我所用，积极吸收借鉴国外优秀的经验和做法，与中国国情相结合，探索出一条高效的地方金融监管创新之路。二是加大力度完善我国金融监管模式，进一步明确各层级尤其是基层县域金融监管机构的定位和权限边界，最大化避免央地职能冲突和业务重叠，彻底解决推诿扯皮问题产生的制度设计缺欠，强化统一地方金融监管职责，压实地方主体责任，助推“四新”（新机构、新作风、新建树、新形象）工程在县域金融监管改革中落地生根。三是统筹优化地方金融监管机构的力量和配置，进一步增强地方金融监管的覆盖面和渗透力，积极防范和化解系统性金融风险。强化地方金融风险属地处置职责，加强对地方存量风险的化解，鼓励地方监管机构和中小银行制定远景规划，提前采取必要措施，应对经济形势和金融风险的潜在变化。进一步强化地方金融管理职能，加大网格化和细节化管理力度，完善对财务造假欺诈上市的惩罚赔偿制度，健全资本市场投融资功能，保护金融消费者合法权益。改变过去重发展轻监管无序发展的金融乱象的局面，以金融新兴业务风险监管为抓手，对金融科技创新的支持与合规风险管控并行，支持地方金融服务产品创新和核心技术高科技企业上市，确保行业合规健康发展，全面振兴地方经济。四是加强对地方金融监管机构的专题培训和学习交流，提升地方金融监管人员的政策理解能力和执法监督能力，有序承接中央到地方垂直监管任务职责，构建央地协同精准完备有效的现代金融监管体系，推动金融监管高质量发展，谱写筑建金融强国的宏伟篇章。

（丁安平为早稻田大学特聘研究员。责任编辑/周茗一）