优化中央和地方权责关系，构建强大金融监管体系

党的十八大以来，习近平总书记对金融监管作出了一系列重要论述，明确指出“强化监管，提高防范化解金融风险能力”，指明了中国特色金融监管之路，为我们建设金融强国提供了根本遵循和行动指南。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于金融工作的重要论述精神，加快构建中国特色的强大金融监管体系，促进金融强国建设。

党的十八大以来深化金融监管改革的回顾

党的十八大以来，在习近平经济思想的指引下，我国在深化金融监管改革方面取得了显著成就。2013年11月12日，中共中央明确提出，“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”，对深化金融监管做出了全面的安排部署。其中需要特别强调的是，这里明确提出的央地在金融监管方面的职责和风险处置责任是对改革开放以来，特别是中国加入世贸组织以来我国金融监管体制建立、健全和改革的实践经验进行科学总结基础上提出的一项重要改革任务。改革开放之后一直到党的十八大之前，我国经历了一个较长的经济高速增长阶段。这一阶段也是一个金融市场快速发展、金融体系逐步建立健全的阶段。随着经济改革逐步深化，特别是随着整个金融体制的改革，我国的金融监管体系逐步建立健全，基本形成了由中国人民银行、证监会、保监会和银监会构成的分业监管体制。从纵向来看，中央的金融部门在地方上的分支机构或派出机构，加上随着地方性商业银行等金融机构的不断发展而由地方政府（主要是省级政府）设立的不同形式的金融管理机构，实际上形成了中央和地方相结合的一种金融监管模式。但是，总的来看，在金融监管得到改进的同时，还没有形成一个合理有效的央地协调的监管体系。在这个时代背景下，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了中央和地方在金融监管方面的职责协调任务，是非常及时的，具有很强的前瞻性。

党的十八大之后，随着国内经济发展与国际经济环境的明显变化，我国经济进入“三期叠加”阶段，经济发展逐步从“高速增长”迈入增速放缓的“新常态”，党中央、国务院稳步推进供给侧结构性改革。2015年底召开的中央经济工作会议明确了“三去一降一补”五大任务，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。金融市场经过多年的快速扩张后，金融领域、房地产市场积聚了一定风险，特别是“影子银行”问题日益突出，同时地方债务问题风险逐步显现，还有形式不断变换的金融创新与金融监管的矛盾也比较突出，加之全球经济复苏乏力，在这个大背景下，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议对金融改革和金融监管提出了新的要求，实施了新的改革措施，其中最重要的就是加强金融监管协调、补齐监管短板。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加强和优化金融管理职能，优化金融监管力量，健全金融监管体系”。2018年3月31日，《深化党和国家机构改革方案》指出，要解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题。

为了进一步完善我国金融监管体系，2023年，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，将所有金融活动纳入监管，涉及面之广、力度之大，前所未有。既加强了党对金融监管工作的集中统一领导，也优化了中央和地方金融监管的权责关系，更有利于解决过去存在的央地间、部门间监管不协调等问题，对于构建现代金融监管体系具有历史意义。2024年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上的讲话中深刻阐述了建设金融强国的目标和内涵，明确把“拥有强大的金融监管”作为其中一项重要内容，指明了我国金融监管建设的目标和方向。

优化中央和地方金融监管权责关系

在推进国家治理体系和治理能力现代化建设，以及构建高标准的社会主义市场经济体制的过程中，如何构建和不断优化中央和地方的关系是一个重大课题。不论是在经济调节领域、公共服务提供领域、社会管理领域、生态环境保护领域，还是在市场监管领域，都需要按照以人民为中心的理念，更好地履行政府的各项职能，实现有效市场和有为政府有机结合；都需要既科学构建不同政府部门之间的协调配合关系，也构建合理有效的中央和地方的协调配合关系。从国内外已有的研究情况来看，在金融监管领域如何实现中央和地方之间的协调关系，还是一个非常值得深入研究的课题。我们在研究金融监管领域央地之间关系的时候，需要学习和借鉴其他领域央地关系的研究成果和经验，也需要认真考虑金融监管的特殊性。

党的十八大以来，我国在基本公共服务领域划分与构建中央和地方之间财政事权和财力方面已经取得了十分显著的进展和成就。关于央地之间事权划分的原则，其中最重要的就是要坚持党的领导，坚持财政事权由中央决定等。具体的原则主要有：体现基本公共服务受益范围以及支出责任与财政事权相适应等。这些原则对于我们认识金融监管方面的央地关系构建和优化具有重要的意义。

一是必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导。我国的金融监管体制的改革历程表明，为了更好地体现以人民为中心的发展理念，为了更好地体现保护金融消费者合法权益的理念，为了更好地推动全国统一大市场的建设，为了实现金融高质量发展和建设金融强国，必须坚决贯彻落实党中央的决策与部署。习近平总书记指出过，“金融系统出现的许多问题，根源就在于金融领域不少单位贯彻党中央决策部署不力，落实党的领导弱化虚化，党的政治建设薄弱，党风廉政建设抓得不紧”。从当前来看，就是要完善并强化金融委员会和金融工委的功能。确保金融监管工作始终沿着正确方向前进。

坚持事权在中央的原则。习近平总书记2023年10月30日《在中央金融工作会议上的讲话》中强调，“把握好权和责的关系。要坚持金融事权在中央的基本原则，同时必须认识到，防范处置金融风险央地都有责任。要明确中央和地方职责分工，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制”。习近平总书记在这里所论述的金融事权在中央的基本原则，既包含金融资源配置事权，也包含金融监管的事权。这就是我们认识和研究金融监管领域事权的根本遵循。不论是金融市场的准入、金融市场主体行为的规范，还是金融违法行为的查处，特别是金融风险的防范和化解，这些金融监管的事权都必须由中央决策。当然，也有一些金融监管事权或业务影响范围主要局限在某一地区，不存在什么风险外溢性，也可以委托地方承担。但是，总的来看，由于大部分金融活动具有比较强的外溢性，特别是金融风险的产生往往具有较强的隐蔽性，所以，金融监管的事权在中央是一项必须坚持的原则。

二是坚持属地责任的原则。恰当的政府干预和制度约束，于维护国家金融安全不可或缺。习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上的讲话中指出，“金融事权主要在中央，但地方也有属地责任”。习近平总书记在这里所强调的地方的属地责任，主要着眼于金融风险的防范和处置，但也是覆盖金融监管全过程的。地方党委和政府，不仅要把好包括小额贷款公司等地方金融组织的市场准入关，监管好地方金融组织的行为规范，还必须密切监测辖区内的各种金融活动，包括那些名目不断变换的非法金融活动，并及时出手进行防范和查处，确保金融活动合法有序进行。

从当前情况来看，中央层面的金融机构改革已经完成。部分地方机构改革已经完成，整个地方层面的机构改革在2024年底将要完成，党委和政府的金融管理机构将全部进入全面运行阶段。此轮金融机构改革前，原中国银保监会的派出机构到地市，县级有部分设立监管组。这次改革后，金融监管总局机构从中央到省、市、县构建了四级垂直管理的组织架构，必将有利于实现金融市场的全方位的监管，消除监管空白和盲区。地方层面改革到位后，地方（包括省级、计划单列市、省会城市以及部分符合条件的地市）都是金融办、金融工委、地方金融监管局“三合一”的组织结构。我国的中央和地方的金融监管机构体系和能力建设体系进入一个全新的阶段，必将有利于加快我国金融市场的高质量发展和金融强国建设。

坚持从中国国情出发，合理借鉴外国有益经验

在构建央地职责划分清晰、协调一致的金融监管体制的进程中，我们既要坚持从中国国情出发，建设具有中国道路、理论、制度和文化特色的金融监管体制，也需要积极、大胆地合理借鉴一些发达国家或地区在金融监管中央地方关系方面的成熟做法和经验，使我国的金融监管体制和方法在推进高水平对外开放方面发挥更大的作用。

习近平总书记明确指出，发展金融业需要学习借鉴外国有益经验，但必须立足国情，不能照抄照搬。从已有文献来看，世界上各国的金融监管体制差异较大，从不同监管部门的设置和分工来看，就有以中央银行为重心的监管体制，其代表国家就是美国，还有法国、印度等国家。第二类就是大多数发展中国家实行的分业监管体制。第三类就是越来越多的国家实行的综合监管体制，典型的国家有日本、韩国等国家。我国目前实行的可以归类为综合监管体制。

从世界各国的实际情况来看，金融事权基本上都是由中央政府或联邦政府掌握。有学者认为，从国际上看，金融监管事权主要是中央（联邦）层面的，地方金融监管部门的作用是补充性的、 差异化的，监管活动主要围绕非主体金融机构开展。有学者在对美国、欧盟、英国与中国金融监管机构框架进行比较后认为，不同的国家或地区在处理金融监管领域中央和地方关系方面有一定差异性，但是总的来说，金融监管的分权是有限的。这从一个侧面说明，金融监管事权集中于中央政府是一个基本趋势。但是在不同的国家制度下也还存在一定的差异。

从国家经济治理的层面来看，我们在研究国外的金融监管央地关系的时候，可资借鉴的主要有两个方面。一是要坚持法治原则。通过立法，来确定和规范不同政府机构或部门、不同层级的政府在金融监管方面的权力和责任。加快推进依法实施金融监管。从我国当前的情况来看，虽然金融立法在不断推进，但也存在立法滞后等不足。这就需要积极推进金融监管领域的各项立法工作，特别是关于地方金融监管的立法工作。持续优化制度供给，积极推动法律法规“立改废释”。二是在新的央地金融监管体制建设进程中，加强各个金融管理部门（包括监管部门）、不同层级政府的金融管理部门之间的信息共享机制建设。特别是在金融创新比较活跃的时期，监管部门及时地搜集和共享金融市场信息，有助于提升监管效率，降低监管成本。

（许光建为中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授、博士生导师。责任编辑/周茗一）