完善地方金融监管，服务金融强国建设

完善地方金融监管不仅是地方金融安全与稳定的重要保障，也是金融强国建设的安全基础。当前，央地协同金融监管机制建设已在顶层设计上完成了总体布局，但在实践中可能面临地方与中央金融监管目标难统一、监管合力难形成、金融稳定与创新发展难平衡等挑战。本文借鉴国际金融监管经验，为进一步完善地方金融监管体系提供建议，支持服务实现金融强国。

近年来，私募融资和短期融资违约、地方政府隐性债务风险大、关联交易界限不清等事件，表明地方金融监管仍面临诸多挑战，体系和制度建设有待进一步完善。为此，2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》（简称《方案》），明确提出深化地方金融监管体制改革。当前，正值深化地方金融监管体制改革的重要阶段，如何在金融监管集中统一原则下，协调提升中央和地方监管效能，对促进金融稳定和发展意义重大。

现行地方金融监管体制

中央派驻地方监管机构

《方案》宣布组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，打破传统金融分业监管模式，填补科技创新下对金融新业态的监管，与中国人民银行、中国证券监督管理委员会共同形成“一行一局一会”的金融监管新格局。“一行一局一会”在全国范围内设立了36家派出机构，包括北京、上海等中国内地31个省（直辖市、自治区）监管机构，在大连、宁波、厦门、青岛、深圳设立计划单列市派出机构。其中，中国人民银行进行分支机构改革，撤销天津、沈阳等九大跨区分行和北京、重庆两大营业管理部等，不再保留1761个县（市）支行，相关职能收至地（市）中心支行。中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责。

地方监管机构

《方案》指出，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。目前已有上海、天津、江苏、内蒙古等多地的地方金融管理局官网完成了更名，由原来的“地方金融监督管理局”更名为“地方金融管理局”，撤销原有的金融工作局、金融办公室等。以党领导金融工作体制为指引，省（市、区）的地方金融管理局与党委金融委员会办公室、党委金融工作委员会同列，共同构成了地方政府设立的金融监管体系。

地方金融监管面临的挑战

地方与中央的金融监管目标难统一

中央时刻强调在强监管、防风险的基础上，推动我国金融高质量发展。而地方监管部门由地方政府金融服务（工作）办公室演化而来，更关注金融发展，容易忽视风险控制。例如永城煤电控股集团有限公司债券违约，引发债市信用危机，省委、省政府牵头助力集团兑付。与此同时，地方存在中央兜底心理，且中央监管机构及其派出机构相对处于信息劣势，无法及时履行监管职能，地方也未能发挥监管效能。

地方与中央的金融监管合力难形成

在新一轮改革前，央地金融监管权力职责不明确、缺乏协调统一机制、风险事件处置不清晰等问题，导致地方金融监管中存在短板，未能及时预警、识别与防范风险，出现四川多家融资担保机构停业、包商银行破产、河南村镇银行诈骗等事件。当前中央监管机构派驻地方机构与地方金融管理局须明确分工、厘清权责，发挥监管合力效能。

地方的金融稳定与创新发展难平衡

创新是金融发展的重要驱动力，但创新的金融产品和服务可能存在未知的风险。而金融稳定的核心是降低系统性风险，确保金融体系的稳健运行。当前数字化、网络化、智能化的发展加大了地方金融监管在防范风险与鼓励创新之间的平衡难度，重发展、轻监管的模式有利于激发市场创新活力，但同时可能导致P2P爆雷、网络金融诈骗、金融资产类交易场所违法违规经营等金融风险。

金融监管的国际经验

美国的分业监管模式

美国设立了多个联邦级的金融监管机构，负责监管和管理国家范围内的金融市场和金融机构，主要采取分业监管模式。银行业监督管理机构主要包括美国联邦储备系统、美国财政部、联邦存款保险公司、全国信用合作社管理局。证券业监督管理机构主要包括美国证券交易委员会、商品期货交易委员会。保险公司由所在的州及各州的保险监管部门进行监管，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会作为州保险监管局的辅助监管机构。

美国各州通常也设立了州级的金融监管机构，负责监管本州范围内的金融市场和金融机构。联邦政府和各州政府之间通常设立金融监管协调机制，通过联邦与州级监管机构的合作和协调，确保金融监管的一致性和有效性。例如银行可以由联邦监管机构货币监理署颁发牌照，由此成为全国性银行，也可以接受华盛顿州金融机构部银行部门颁发的牌照，成为华盛顿州特许银行；纽约州金融服务局宣布签名银行倒闭后，由联邦存款保险公司接管等。

此外，美国制定了一系列的金融监管法律和法规，包括《多德-弗兰克法案》《金融规制改革新基石——重构金融监管与规制》《证券交易法》等，用于规范金融监管，保护投资者利益，防范金融风险。

英国“双峰式”监管模式

英格兰银行下设的金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC）统筹宏观审慎决策，对“双峰”发出指令与建议，“双峰”负责具体执行。“双峰”分别是金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）和审慎监管局（Prudential RegulationAuthority，PRA）。前者是独立的监管机构，负责对金融市场的行为进行监管和金融消费者保护，确保金融市场在全国范围内的稳定、公平和透明；后者是英格兰银行的组成部分，负责对金融系统进行审慎监管，确保金融体系稳定和机构安全。

完善地方金融监管的建议

厘清央地监管权责，持续推进集中统一的监管原则

一是进一步明确中央统筹风险防范、地方维稳的监管职责划分，避免监管责任重叠和监管漏洞。中央监管机构负责风险监管框架、制度与体系的建设，统筹跨区域风险监管工作，重点防范系统性风险。地方在中央金融风险防范相关办法指引下，负责具体执行风险化解工作，避免扩大金融风险传染范围。派驻地方监管机构主要负责二者的协调工作，同时对地方监管机构的风险管理情况进行监督和指导。

二是以党领导金融工作为指引，做好金融体系党建工作。充分发挥地方党委金融委员会办公室和金融工作委员会的作用，进一步强化金融机构的党建工作，全面提升金融监管干部的政治素质和清正廉洁，杜绝并严厉打击金融监管硕鼠，为地方金融监管提供人才保障。

整合资源、加强沟通，搭建央地协同监管框架

一是增强央地监管合力，合理配置监管资源。设立央地金融监管信息共享平台，实现央地监管部门间的信息互通共享。充分发挥中央派驻地方监管机构的职能，针对不同地方风险多样性和监管难度，动态调整中央派出机构的编制配置。地方监管机构横向协调地市监管机构，优化监管所需的人力、物力、财力、技术等省内资源配置。定期召开派出机构与地方监管的联席会议，就重大监管事项进行讨论和决策，形成统一的监管态度和措施。

二是共建监管技术平台，实现科技监管与监管科技的深度融合。整合中央的技术资源和地方的数据资源，利用大数据、人工智能等技术手段加强监管和风险管理，建立统一的监管技术平台，包括数据分析、风险评估等，提升监管效能。同时央地金融监管机构都需要不断跟进科技金融的发展，了解新型金融业务、更新监管平台技术，及时应对新兴风险和挑战。

激励与约束并存，进一步强化地方监管的主体责任

一是建立奖惩机制，强化金融监管的属地责任。对地方监管部门履行监管责任情况进行评估，建立激励机制，奖励履职尽责的监管部门，也为属地分配更多的金融资源，支持地方金融和经济发展，保护地方监管的积极性和主动性。同时实行负面清单，建立严厉的惩罚制度，对监管不力的属地及其部门进行问责。

二是赋予中央派出机构监督地方监管效能的权力，加大对地方监管机构的监督力度。由中央派出机构加强对地方监管人员监管行为的检查和评估，定期进行监管结果考评，并将考评结果纳入干部绩效考核和评优评先体系，确保地方有效履行监管责任。

健全监管法律法规体系，夯实金融稳定基石

一是加强立法，强化执法。完善金融监管相关法律法规，包括金融机构监管法等。加大对金融违规行为的查处力度，提高违法成本，维护金融市场秩序。建立健全金融司法审判机制，加快地方及跨省行政区域金融法院建设，利用地方信息优势，提高对金融案件的审理效率和质量，确保司法公正。

二是加强8afcbfdbf8c7bc442461e0ead6d33a37金融市场基础制度建设。加强市场准入制度、信息披露制度等，尤其是“7+4”类地方金融组织信披制度建设，提升金融市场运行效率和透明度。通过建立规范、一致的金融业务合规标准和要求，为金融发展提供良好的环境和规则，增强金融市场的稳定性和可持续发展。

建立稳定与发展的长效平衡机制，助力金融强国建设

一是牢牢守住不发生系统性金融风险底线。中央加强系统性风险的防范，针对地方上报的金融业发展规划进行风险评估，同时对地方金融机构进行压力测试，评估地方金融系统的风险价值，保障金融风险外溢可控。地方监管机构守住不发生系统性风险底线，坚持推进金融创新，利用科技监管手段、沙盒监管模式，避免发生“脱实向虚”，引导和保障金融创新为实体经济发展服务。

二是推动有为政府与有效市场更好结合。地方监管机构可充分利用有效市场及时释放和化解金融风险，试行建立地方金融稳定保障基金用于处理极端风险事件，实行有为监管。同时，以良好的政策环境和支持措施，激发市场活力和创新动力，发挥市场竞争中优胜劣汰的筛选机制，避免过度干预和监管，确保市场在资源配置中的有效性和公平性，为金融创新提供空间和韧性。

（姜富伟为中央财经大学金融工程系主任、教授，靳馥境为北京交通大学经济管理学院金融系副主任、讲师，丁慧为中央财经大学金融学院博士研究生。本文属于国家社科基金重大项目“三重压力下双支柱调控的政策效应评估与优化研究”（22&ZD063）的阶段性成果。责任编辑/周茗一）