美国化解地方金融风险的举措与启示

本文先探讨美国地方金融监管经验，接着分析美国经验对我国金融监管部门的启示，认为农商行是地方金融风险化解与处置的主战场，并指出要对中央与地方监管事权进行统筹协调。未来随着地方金融管理局发展职能的剥离，其将更加聚焦在监管这一单一目标上，也更易与中央监管形成合力，填补以往的监管空白。

美国地方金融监管经验

2023年至今，美国已有数家地区性银行资不抵债倒闭。这其中既包括媒体广泛报道的硅谷银行、签名银行，也涵盖一些报道较少的费城共和第一银行（Republic First Bank）与堪萨斯州心脏地带三州银行（Heartland Tri-StateBank）等。从资产规模看，后两家小型社区银行才是美国地方银行的代表性样本，美国监管机构对此类破产社区银行的常规处置范式对我们而言更具借鉴意义。

此轮中小银行破产潮是多种因素导致的，归结起来大致可分为负债端存款挤兑、资产配置不合理、期限错配严重，商业地产经营风险加大、美联储加息周期超预期延长、对小型金融机构的监管放松等原因。虽然几家地区性银行的破产不一定会产生系统性金融风险，但美国监管机构仍快速接管，果断处置，将有可能发生的次生风险影响控制在了最低水平。

美国监管机构处置中小银行风险的方式并非标准模板，联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation，简称FDIC）、货币监理署（Office of Comptroller of Currency，简称OCC）、美联储和财政部的具体做法对完善我国监管思路有一定的启示。地方银行挤兑风险发生时，FDIC利用系统性风险例外条款保护储户存款，避免存款快速流失、储户不信任风险传染至其他中小银行，接管救助的同时，尽可能避免由此产生的道德风险。出险中小银行的抵押贷款资产由其他银行来购买，FDIC同意分担收购贷款资产未来可能出现的损失。与此同时，美联储在流动性层面对中小银行提供支持。以上这些问题导向的处置方式有助于恢复并稳定公众信心，缓解中小银行存款流向大型银行这一趋势。然后，监管部门会建议资产门槛在一定规模以上的银行增加持有的资本金以对冲经济波动。

美国监管机构应对与化解地方金融风险的处理范式正是在一次次危机中不断改进与完善的，其监管模式深受其国家历史、政治和文化的影响，以危机为导向的监管体制改革也是其演变路径的一个重要特征。当前的美国监管结构相对复杂，可描述为采用功能方法，附加一些机构元素更为贴切（G20报告）。其一个显著特点是其双面性，银行可以选择州宪章或者联邦宪章。银行和证券活动在州政府层面和联邦政府层面由多层机构监管，保险目前在州政府层面接受监管，期货主要由联邦政府监管，具体看，监管权被划分到以下的成员机构：美国联邦储备委员会（ F E D ） 、F D I C 、美国证券交易委员会（SEC）、美国期货交易委员会（CFTC）、金融犯罪执法网络（FinCEN）、金融业监管局（FINRA）、OCC、国家信用合作社（NCUA）、消费者金融保护局（CFPB）、国家保险业协会（ N A I C ） 、 国家期货协会（NFA）。与此同时，每一个州有其自己的银行监管局。这种多头双重的金融监管体系并非完美，监管竞次不仅存在于联邦机构之间，也存在于联邦与州之间，已有学术研究表明双系统竞争的潜在负面影响。

系统回顾此次加息周期美国地方金融风险滋生与爆发的全过程，既有银行自身经营不善的问题，也有监管标准放松的原因。首先，金融危机后，监管机构充分重视了大而不能倒的风险，大型银行一直被严格地监管，但近年来对中小型金融机构的监管标准有所降低，尤其前总统特朗普任内通过的《经济增长、监管放松和消费者保护法案》，进一步规定资产规模1000亿美元以下的金融机构免于压力测试，允许美联储自行决定资产规模1000亿美元至2500亿美元的金融机构参加压力测试与否。资产规模低于100亿美元，同时交易性资产不高于总资产5%的金融机构免于沃尔克规则的约束等。其次，货币政策与金融稳定的相互影响远超预期，尤其加息周期持续时间较长（Higher for Longer）带来的冲击。再次，金融中介顺周期性和盲目加杠杆加剧了金融体系的不稳定状况。最后，信息化时代媒介传播对存款挤兑风险的冲击放大作用也不容忽视。

对我国金融监管部门的启示

金融监管的目标通常会随着经济、市场的增长与发展而变化，欧美国家金融监管制度传承了传统的市场竞争优先模式，其主要监管目标是有利于消费者的有效市场竞争、消费者保护与金融市场稳定。中国的体制、文化与欧美国家差异很大，更重要的是，中国经济正处于转型期，金融市场虽高速发展却并不成熟。因此，市场竞争性不是中国监管机构的首要目标，强大的人民币、不发生系统性风险是金融高质量发展的内在要求，这就意味着金融服务实体经济能力需要进一步增强，其风险抵御能力更要进一步提高。

对地方法人金融机构而言，业务的创新与发展，可以消化历史风险，但另一方面也可能会培育新的风险。中小金融机构在经营中预见风险的能力必不可少。过度依赖同业和表外业务是不可持续的，其想要健康发展除了不能有太高的杠杆，更要在日常经营中对风险做出预判，制订解决方案完善相关制度。经济转型期中小金融机构风险加速释放是正常现象，若放松监管标准会减少其合规成本，释放其市场活力，也在一定程度上降低了监管部门的负担，但同时会增加区域性风险发生概率与系统性风险隐患。

对监管机构而言，金融机构有做大业务规模的冲动，一方面有利润、吸引外部投资或职务晋升的考虑，另一方面也有大而不能倒与监管机构的博弈。在此过程中内部风控和外部监管往往疏于防范其中隐藏的风险。因此，应对风险指标实行常态化监测，对金融创新实行穿透式监管，避免以金融创新之名逃避监管。但同时切忌监管“一刀切”，一棒子打死虽能有效控制风险，但容易带来“处置风险的风险”，政策推出应注意掌握合适的节奏和力度，避免政策执行越来越严，“层层加码”现象的出现。

近几年地方法人银行陆续出现的风险事件使行业震动颇大，特别是监管部门对几家风险银行处置产生的影响及次生风险都较大。在已经恐慌的市场条件下，时度效的把握欠妥，快速降低了市场对其他中小银行的信任，时机稍显不适。具体表现如下：一是大型银行对中小银行的同业支持变严，价格也拉开了差距，中小银行流动性出现紧张。二是客户特别是异地客户对中小银行资质、票据不认可，对业务开展影响很大。三是监管处理方式比较强硬，对同业负债的处置一刀切，造成了市场恐慌。对金融机构来说，停滞式的处罚非常不利于其解决历史问题，中小银行对舆情很敏感，一旦出现处罚和负面，同业的认可度很低，靠自身发展去化解风险速度慢、难度大。

农商行是地方金融风险化解与处置的主战场

地方金融风险来源主要是地方法人金融主体，主要包括城商行、农商行（农信社）、小额贷款公司、融资担保公司、商业保理公司等机构。防控地方金融风险隐患一直是地方金融监管部门的主要工作内容。以之前昙花一现的P2P为例，经过系统的风险处置，现在已基本上完全退出。金交所、伪金交所近两年也得到及时的清理整顿。从资产规模看，地方法人银行机构是区域金融风险的重点关注对象。从分行业金融风险指标的总值来看（系统性预期损失值、条件在险价值以及系统性风险指标），银行业金融机构对系统性金融风险的边际贡献最大，证券业占比较低。银行和保险行业受资产配置同源性影响，微观风险的三个指标走势较为类似，证券行业相较于银行、保险属于轻资本运营，占比较低。因此，不论是区域性金融风险，或是系统性金融风险，重点防控对象均是银行业机构。银行业法人金融机构的分布情况则是地方农商行数量占比较多，同时其资产规模普遍较小、资本压力相对较大。而且与国有行、股份行相比，区域性银行（城商行和农商行）风险抵抗能力普遍较弱。当前货币政策的宽松虽然遏制了银行业风险覆盖能力变差的趋势，但对地产与城投这两个与银行紧密关联行业的悲观预期并未得到充分修正。在此背景下，更应强化以资本监管为核心的监管方式，并关注不良贷款生成速度较快，资产负债过度错配、长期错配带来的风险。

房地产行业调整周期超预期延长

过去十余年房地产行业的快速扩张离不开金融资源的支持，两个行业整体相互依赖，呈孪生关系。从房地产行业与金融行业的巨灾风险指标看，中国金融体系整体波动与房地产行业风险波动高度相关，且房地产行业的风险波动状况高于整体市场水平。近三年来，房地产企业债务陆续爆雷以及市场对中小银行涉房风险资产的担忧，中国金融体系巨灾风险指标攀升并一度越过了警戒线。本次风险波动主要由房地产行业引起，随着地产稳定政策的出台和货币面的宽松，近期风险指标有所收敛，相较于风险值高点有所回落，这显示出市场在逐步消化该负面因素，预期也趋向于平衡和统一。短期来看，房地产行业和金融行业还在相互影响、相互作用。长期来看，金融领域需要防范房地产行业债务风险向其他相关行业蔓延。经济活动层面则需要新的发展点，提升金融资源配置效率，重塑市场信心。

城投平台分化进一步加剧

对于城投平台债务，本质上政府的还款能力还是体现在政府效率和土地价值上，当前有的中小银行比较激进，投放力度依然很大，有的中小银38e5e6a521391733bb4a8094d877d3a9行已经将投放标准提高到市级以上平台，县级平台债很少涉及。对中央监管部门而言，平台债务风险的化解需要财政政策与货币政策妥善的协调配合，社会融资成本的进一步降低也减少了平台企业的利息支出负担，时间换空间，债务置换在当下是一种可行的应对思路。与地产商多是民企不同，平台公司均为国企，有的还是地方银行的大股东，对地方监管部门而言，属地平台债务风险处置需要与中央金融监管部门更好地协同，提高风险化解的效率。

总体看，地方银行的资金成本、运营成本较大行为高，套息交易、波段操作或更为激进，例如此前农商行加仓中长债被窗口指导。由于历史原因，中小银行的治理机制存在较大的缺陷，股东、管理层的权利不受控制，有较多的历史关联交易，再加上在一定程度上盲目扩张一些风险较大的业务，近年来不断爆出中小银行的经营风险。更进一步看，农村金融机构与城商行相比，出险概率更高，尤其是经济欠发达省份的农商行，其拨备覆盖率不够乐观。即便是经济发达省内，个体间资产质量的差异性也非常大。与城商行不同，农商行各法人机构在业务开展与人事任免上缺少话语权，社会资本或国有资本对农商行、信用社的投资意愿也不强，资本若得不到有效补充，其抵御风险的能力便得不到提高。

中央与地方监管事权的统筹协调

金融强国是我国金融业发展的目标，金融行业的高质量发展与中国经济转型升级紧密相关，在此过程中所有金融活动将依法全部纳入监管，防控系统性金融风险与区域性金融风险将是监管部门持之以恒的工作重心。我国至今没有发生过系统性风险，这与我们中央集权为主的金融监管模式密不可分，这也是能守住不发生系统性风险底线的制度保障。在完善党领导金融工作的体制中，地方是风险处置的最前线，地方的属地责任要进一步落实好。对地方金融监管部门而言，其受地方政府领导，既要促进当地金融发展，又要配合中央监管部门处置风险。与此同时，各地经济发展之间往往又存在着竞争关系，因此，地方金融监管有效性如何加强、中央与地方金融监管权如何合理统筹协调需要进一步深入研究。

以美国中小银行重整破产潮为鉴，我国地方中小银行的重组合并在未来一段时间内或时有发生。中小金融机构数量在大幅增加后，将迎来一段洗牌期，经营能力差，自身造血能力弱，无法在市场竞争中存活的机构必将被淘汰。当前地方金融监管体制以中央金融管理部门的地方派出机构为主，若没有地方政府的协调参与，处置地方金融风险也难言有效，在此背景下，中央与地方监管加强协同的必要性与重要性更加凸显。未来随着地方金融局发展职能的剥离，其将更加聚焦在监管这一单一目标上，内在冲突的消解使得地方监管部门的工作目标更有针对性，也更易与中央监管形成合力，填补以往的监管空白。

（沙楠为清华大学国家金融研究院新结构金融学研究中心副主任、南方科技大学访问学者，周皓为清华大学五道口金融学院讲席教授、南方科技大学商学院讲席教授。责任编辑/王茅）