完善我国地方金融监管体制的逻辑

地方金融监管是我国金融监管体制的重要组成部分。近年来，围绕金融服务高质量发展和金融强国建设目标，我国地方金融监管体制改革明显加快并取得积极成效。本文透过现象看本质，阐释我国地方金融监管体制改革背后的理论逻辑和实践逻辑，探讨了进一步完善地方金融监管体制的着力点。

地方金融监管是我国金融监管体制的重要组成部分。近年来，围绕金融服务高质量发展和金融强国建设目标，我国地方金融监管体制改革明显加快并取得积极成效。透过现象看本质，我国地方金融监管体制改革体现出鲜明的目标导向和问题导向特征，背后有着深刻的理论逻辑和实践逻辑。

完善地方金融监管体制的理论逻辑

以1974年巴塞尔委员会的成立及1975年协议（库克协议）的发布为标志，金融监管成为一个相对独立的政策领域。自此经济学界一直在探讨金融监管相对于其他经济政策的地位，以及如何提高监管效率问题，其中中央银行在金融监管中的作用、分业监管还是混业监管、微观审慎监管还是宏观审慎管理及金融监管治理等均是重要命题。在此过程中，地方金融监管与上述命题相互交织，日渐成为各方讨论的一个重要问题。

金融自身的脆弱性及“多点、散发”特征要求金融监管既要有统一性，也要体现地区差异性。从经典经济学出发，市场失灵理论是政府干预经济的基础，也被视为金融监管理论的起源。在此基础上，金融脆弱性理论的提出和发展则为金融监管提供了逻辑支撑。明斯基的“金融不稳定假说”以凯恩斯不确定性和投机资本的思想及费雪的债务理论为基础，提出金融业本身具有内在不稳定性，故而应引入“外部力量”来克服这种脆弱性，并通过不断完善监管制度来降低金融危机发生的频次和危害。后来，克雷格尔（Kavidson）等在明斯基的基础上提出了著名的“金融安全边界”理论，认为金融脆弱性会“以不易觉察的、缓慢的”方式对金融安全边界进行侵蚀，并且资产价格波动、金融自由化等均会诱发金融脆弱，使得金融危机兼具系统性和区域性。由于金融脆弱性具有天然性，难以从根本上消除，且引发脆弱性的因素呈现“多点、多区域、动态散发”特征，因而不仅需要从顶层设计和长效机制上“一盘棋”地深化金融改革，还应针对金融脆弱性的变化因素因地制宜地做好监管和规制，维护金融市场稳健发展。

法律的不完备性乃是常态，要求辅之以不断完善的金融监管体制以缓解风险累积问题。与金融脆弱性理论相比，法律的不完备性理论不再局限于传统经济学关于“市场失灵—政府监管”的范式，而是从法律的完备性，即“法律设计最优且切实加以执行”角度阐述了金融监管的必要性，从而将人们对于金融监管的认识引向深入。与模型假设相比，现实中的法律不可能完全预见到未来的经济行为变化，总是存在滞后性和不完备性，此时如果预期中可能发生的风险行为造成的危害程度足够大，使得引入“主动监管”的收益能够覆盖监管成本，这种情况下就需要强化金融监管。总结历史经验，金融泛化、非法金融活动等多源于监管空白和监管套利，背后是相关法律制度的不完备，以及立法与执法间的交互衔接不完善。这种情况下，不断完善地方金融监管体制，建立清晰的监管规则，提高监管的“主动性”和覆盖面，提高监管调整与风险变化的适配性，方可能真正缓释金融风险积累。

央地分权须兼顾效率和制衡，客观上要求在调动“两个积极性”基础上不断完善地方金融监管体制。市场失灵是金融监管存在的实践基础，但纠正市场扭曲之职能应由哪一级政府来承担，以及如何划分职责，则是一个国家内的基础性制度安排。长期以来，围绕央地分权利弊基本形成了共识：集权有利于推动统一市场建设，有助于增强中央政府宏观调控能力，但也可能抑制地方积极性，不利于发挥地方创新性和灵活性；分权有利于发挥地方积极性，但也可能加剧地方间的无序竞争和不平衡，容易滋生风险乱象。按照上述逻辑，如何在效率与制衡间求得平衡，便成为央地事权分配的核心。一般认为事权划分考虑信息、外部性、规模经济和激励相容等因素，能够提高效率和活力，同时为保护秩序并体现制衡，还应体现哑铃分权原则（事权向中央和县级两头集中）和决策权、监督权、执行权分离原则。我国区域差异大、复杂度高，发挥地方在金融改革中的积极性必要且重要，但放权不当也易带来道德风险，必须把握好调动“两个积极性”的度。为此，在完善地方金融监管体制的过程中，我们坚持金融事权在中央的基本原则，明确防范处置金融风险央地都有责任，并尤其注重发挥地方的属地积极性。

宏观审慎管理、功能监管和行为监管及金融消费者保护等监管新动向，为完善地方金融监管体制赋予了新内涵。2008年金融危机以来，宏观审慎管理、防范“大而不能倒”风险并建立有序处置机制、金融消费者权益保护成为金融监管改革的三大核心内容，我国地方金融监管改革也不同程度体现了上述理念和要求。首先，宏观审慎政策以防范系统性金融风险为目标，具有“宏观、逆周期、防传染”的属性特征，更强调从系统整体而非单个机构角度防范金融风险，着眼点在于解决金融体系的两个关键外部性，即金融机构之间的关联性和共同风险敞口（复杂性）导致的风险传染，以及金融体系的顺周期性，主要措施包括前瞻性地识别系统性风险、采取逆周期调节措施降低风险发生概率、有序处置出险“大而不能倒”机构以缓解风险溢出和溢回效应。地方金融是我国金融体系的有机组成部分，近年来风险的跨界跨业跨市场传染客观上要求监管部门也要更多体现宏观审慎要求，从系统、宏观和整体的视角审视、防范和处置属地金融风险。其次，功能监管以特定类型的金融业务为监管对象，核心目标在于对同类金融业务使用同一标准和规则进行监管，旨在避免相同或相似金融业务规制不一致及其带来的监管套利问题，减少重复监管和监管空白，提高监管的一致性和公平性。按照功能监管的基本理念，地方金融监管重在解决金融创新活动不断涌现、交叉性金融业务的监管归属问题，力求实现对各类金融机构业务的全面、统一覆盖，减少监管空白。再次，行为监管重在通过制定公平的市场规则，建立现场检查和非现场检查监管体系，对金融机构的经营活动及交易行为实施监督管理，确保信息及时有效披露，降低金融市场交易中的信息不对称，促进公平交易。地方金融监管部门是行为监管的主要承担者之一，在打击非法金融活动、禁止误导销售及欺诈行为、规范债务催收、消费者隐私保护等方面发挥着“桥头堡”作用。最后，加强金融消费者权益保护方面，我国地域广阔，不同群体对金融投资和金融消费的需求多元，价格操纵、欺诈等现象容易发生，地方金融监管部门身处市场前沿，能够深入金融消费者群体之中，通过加强投资者适当性管理，普及金融知识，增强居民金融风险防范意识，不断加强金融消费者权益保护。

完善我国地方金融监管体制的实践逻辑

近年来我国地方金融监管体制改革步伐明显加快，2017年召开的全国金融工作会议和2023年召开的中央金融工作会议均对改革进行了明确部署。透过形式看内容，我国地方金融监管体制具有鲜明的时代特征，背后透着深刻的实践理性。

近年我国地方金融监管改革历程，为进一步完善地方金融监管体制奠定了实践基础。总结近年我国地方金融监管改革实践，地方介入金融监管的逻辑主要有如下四种情景：一是调动地方参与金融改革积极性，如2003年农信社改革，将改革管理权交由地方，通过“花钱买机制”方式，重点压实省级政府的管理责任，地方普遍通过成立农信社省级联社行使行政管理职能。二是促进地方经济金融发展。中央金融监管集中管理后，地方政府无法有效影响全国性金融机构为地方经济发展进行信用扩张，转而通过出台地方金融政策、影响地方法人金融机构经营来促进地方经济金融发展。三是风险防范和处置上，一旦金融机构出现风险事件，或非法金融活动扰乱金融秩序，考虑到风险的涉众性和所属地方相关部门的信息优势，就需要压实地方风险处置属地责任。四是地方须担起金融监管责任。近年来各类所谓的金融创新不断涌现，一些地方出现了网络借贷、助贷等新金融业态，为引导金融创新服务地方经济，同时更好发挥地方的积极性，客观上要求地方承担起监管职责。近年我国地方金融监管改革也基本上沿着上述实践逻辑不断推进。2017年召开的第五次全国金融工作会议明确，地方政府要在“坚持金融管理主要是中央事权前提下，按照中央统一原则，强化属地风险处置责任”，各省成立地方金融监督管理局，负责“7+4”类金融机构监管，并做好打击各类非法金融活动及相关风险处置工作。2023年召开的中央金融工作会议进一步明确，地方党委金融委员会、金融工委和政府金融监管部门要“将工作重心放在加强机构党的建设、防范处置风险、做好地方金融机构日常监管上，特别是要把属地风险处置和维稳责任担起来，营造有利于高质量发展的金融生态”。

坚持问题导向是完善我国地方金融监管体制的重要方法论。与我国经济“新兴+转轨”阶段性特征相适应，近年来我国金融业发展也呈现传统与转型并存、增量与增量叠加的局面。在金融发展和监管升级的动态过程中，地方金融监管体制仍然存在着一些有待完善的方面，对此我国金融监管改革主动回应现实问题。例如，针对地方金融发展、金融监管与风险处置职责不匹配，“重发展、轻监管”现象，设立专门的地方金融监管机构承担监管职责，并明确要求“扭转重发展、弱监管和风险击鼓传花、捂盖子的积弊，消除监管空白和盲区”，同时合理划分中央和地方职责分工，健全权责一致、激励相容的风险处置责任机制。又如，针对中央金融管理部门派出机构与当地金融管理部门的监管分工与协作不清晰，地方金融监管“重审批、轻日常管理”倾向，建立了以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，并组建各地党委金融委员会、金融工委加强金融机构党的建设，加强地方金融机构日常监管，切实承担起属地风险处置责任。再如，针对地方金融监管资源主要集中于省市两级、县级资源不足、与地方金融机构的分布错配、监管覆盖面不足问题，通过将中国人民银行县支行划转至国家金融监管总局，充实其县域金融监管力量，并明确提出“管合法，更要管非法”，健全监管兜底机制，构建横向到边、纵向到底的金融监管体系。还如，针对金融监管失之于宽、失之于软，重复监管和监管真空并存现象，在原银保监会基础上组建国家金融监管总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，要求将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管“五大监管”，着力构建完备有效的金融监管体系，实现监管全覆盖，并强化监管问责。

坚持目标导向是完善我国地方金融监管体制重要的实践经验。金融监管是经济学问题，需要回答“为什么管”“管什么”及“谁来管”等问题，也是管理学问题，需要回答“如何组织实施监管”的问题。故而，推动实现金融监管目标不仅要遵循一般性的理论逻辑，还应体现时代特征和实践要求。比如，围绕建设金融强国和金融服务高质量发展目标，需要在处理好中央金融监管与地方金融监管、地方金融发展与地方金融监管、地方金融创新与地方金融监管关系的基础上，加快推进本轮地方金融监管改革落实落细，理顺各级党委金融委员会、金融工委、政府金融监管部门及中央金融管理部门派驻机构的分工协作关系，完善地方金融监管制度。又如，着眼于防范化解区域性、系统性风险目标，需要按照宏观审慎管理要求和“一盘棋”思想划分中央和地方职责分工，加强央地监管协同，同时地方在落实属地风险处置、维稳责任时也应前瞻、系统地审视风险，防止风险外溢传染。再如，为保证所监管“7+4”类金融机构的稳健性，需要从准入开始，建立事前、事中和事后相互衔接、一体化的地方金融监管体系，保证足够的监管资源，提高监管的精准性、协同性、有效性，并在基于资本金的审慎监管基础上不断升级监管手段，增强穿透监管和持续监管能力。另外，考虑到金融业务所具有的专业性和后验性属性，基于纠正市场失灵、打击金融诈骗和保证公平交易目标，地方金融监管部门应始终将金融消费者权益保护放在首位，突出金融的人民性。

进一步完善地方金融监管体制的着力点

目前我国地方金融监管正按照党中央、国务院统一部署加快推进，加强央地协同、压实属地责任已见成效。今后一段时期，在金融监管改革大框架内，要不断优化监管资源配置，减少监管错配现象，当前首要的是做好如下三方面工作：

一是完善地方金融监管立法和制度。没有制度，一切皆不可持续。目前我国地方金融监管立法亟须补短板，满足不同层次监管需求。国家层面于2021年12月发布的《地方金融监督管理条例》（草案征求意见稿）是完善我国地方金融监管体制重要一步，应贯彻中央金融工作会议精神并充分考虑金融业态和风险新变化，加快条例出台，为地方制定相应法规提供法律依据。地方层面应按照“金融事权主要在中央，但地方也有属地责任”要求，严格落实中央金融工作会议确立的原则，立足于当地金融发展创新和风险变化，健全金融监管实施细则并抓好执行。考虑到地方金融新业态新模式发展变化快、差异大，金融监管立法应适当赋予地方监管灵活性和弹性，但也要避免地方间的金融监管立法竞争性问题。

二是健全完善地方金融监管机制，不断提高监管质效和风险防范能力。地方金融监管部门组建后，首要的是按照“协同、共享、促进”目标完善各项监管机制，提高风险防范和处置能力。主要是，构建监管信息共享机制，搭建集中、基于金融机构业务和数据管理的信息采集和报送系统，逐步实现监管信息分层级共享，降低监管成本，提高监管质效。金融风险突发性强、传染快，兼具“黑天鹅”和“灰犀牛”特征，防范金融风险重在早识别、早预警、早暴露、早处置和多部门协同，为此要建立覆盖不同类型金融机构、全链条的金融风险监测预警机制，适时动态跟踪并及时识别风险变化。此外，面对新金融、新技术、新业态给金融监管带来的挑战，可研究探索监管科技应用，建立大数据监管平台，提升跨行业、跨区域、跨市场交叉性金融风险识别、预警能力。

三是进一步提升地方金融监管的协同性。随着各省级和符合条件的市级党委金融委员会、金融工委和政府金融监管部门组建履职，中央金融委积极发挥统筹协调作用，我国地方金融监管的协同性将得到显著提升。着眼未来，在以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融管理体制下，仍须进一步细化完善中央与地方、地方金融监管部门与中央金融管理部门地方派出机构协调机制，具体的途径包括有效汇集信息并实现数据共享、加强人员沟通和常态化交流，以及建立制度化、跨区域的监管协作机制等。

（马新彬供职于中国人民银行。文中观点仅代表个人认识，不代表所在单位意见。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）