地方金融监管与风险防范

依法将所有金融活动全部纳入监管，着力防范化解金融风险，离不开建立健全完备有效的金融监管体系。本文从调整完善地方金融监督管理体制、压实各方金融风险防范与处置责任、进一步强化央地金融监管协同、分类处置主要金融风险隐患、创造良好金融生态环境等方面加以论述。

金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分，关系中国式现代化建设全局。金融监管是防范金融风险、治理金融乱象、规范金融秩序的关键性制度设计。依法将所有金融活动全部纳入监管，着力防范化解金融风险，离不开建立健全完备有效的金融监管体系。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确提出“深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”“加强金融管理部门工作人员统一规范管理”“地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”。2023年10月底召开的中央金融工作会议提出，“发挥好地方党委金融委员会和金融工委的作用，落实属地责任”。2024年5月27日，中央政治局审议通过《防范化解金融风险问责规定（试行）》，要求进一步推动在金融领域落实全面从严治党要求，督促各级领导干部树立正确的政绩观，将严的基调、严的措施、严的氛围在金融领域树立起来并长期坚持下去。这体现了党中央对金融工作的集中统一领导，体现了金融事权主要是中央事权的要求，也体现了责任边界明晰的要求，对金融领域的监管更加集中，规则更加统一，层级更加简化，管理更加规范。

调整完善地方金融监督管理体制

随着本轮机构改革的推进，国务院金融管理部门分支机构设置进一步优化。2023年8月18日，人民银行在3 1个省（自治区、直辖市）的分支机构举行挂牌仪式，恢复省级分行制度，省内原有城市中心支行更名为市分行。2024年4月8日，人民银行县支行正式划转，金融监管总局县域监管支局统一挂牌。地方金融监管体制改革加速落地，目前，全国除西藏外的31个省级行政区的地方金融管理局已经全部完成改革，挂省委金融委办公室、地方金融工委、地方金融管理局三块牌子；在省级以下地区，也有十多个副省级城市和省会城市建立了“两委一局”。从领导配置上看，大多数地区均由省长（市长）出任当地金融委主任，分管金融的副省长（副市长）身兼金融办主任、金融工委书记。部分省级行政区分管金融的副省长（副市长）同时兼任地方金融管理局党组书记、局长，如河南、天津等地；也有部分地区由金融管理局局长担任金融办主任、金融工委书记，如山东、云南等地。从工作职责上看，省委金融委是省委办事机构，负责地方重大金融事项的决策、协调和推动，主要包括国资改革、风险处置和资本运营等；省委金融工委是派出机构，负责落实省委对地方金融系统的集中统一领导，主要包括政治、思想、组织、作风和纪律建设等方面；省地方金融管理局专司监管，负责监管“7+4”类地方金融组织。

至此，按照“中央统一规则、地方实施监管”的原则，突出“金融监管主要是中央事权，地方金融监管是有效补充”的央地双层金融监管体制基本形成。从国家管理体制上看，“充分发挥中央和地方两个积极性”，实施“条块结合”双重领导体制，是我国的一项特色制度优势。从中央层面看，国务院金融监管部门在县级以下设置薄弱，信息收集不易，监管资源不足，难以克服信息不对称带来的监管风险。地方金融组织虽然数量庞大，但个体规模小，外溢性小，在保持金融监管框架基本不变的基础上，将金融组织授权地方监管，是一个较优选择。从地方层面看，以往金融管理权散落于多个部门，边界不清、职责交叉，协调难度大，也亟须对地方金融实施“归口集中管理”。经过本轮机构改革，在党中央集中统一领导下，规则制定由国务院金融监管部门负责，并对地方金融管理部门予以指导；建立中央和省委金融委双层架构，将地方表达诉求、反映情况的渠道制度化，一定程度上解决之前地方金融监管在中央没有归口指导部门的问题，有利于增强央地金融管理目标的一致性和实施微观管理的权威性。

压实各方金融风险防范与处置责任

从党的领导体制来看，中央金融委重在做好统筹协调把关，中央金融工委重在加强金融系统党的建设，地方党委金融委和金融工委重在落实属地责任。从金融监督管理分工来看，人民银行主要负责货币、支付、征信、反洗钱等领域的监管；外汇管理局负责外汇监管；证监会负责证券、基金、期货等领域监管；金融监管总局负责对证券业以外的金融业实行统一监管，牵头打击非法金融活动，牵头建立兜底监管机制；地方金融监管部门负责地方金融组织及相关活动的监管。根据目前各地区“两委一局”的架构体系，地方金融监管部门还将负责协调联络中央金融监管部门、金融机构及辖内分支机构，履行好中小金融机构、农村金融机构的风险防范等职责。从风险处置责任来看，金融机构承担主体责任，股东要及时补充资本，完善公司治理，稳定资金来源，开展自救；地方政府要承担属地责任，牵头组织拟订风险化解处置方案，动员统筹经济资源化债，做好资产清收法律援助，维护地方金融稳定。监管部门承担监管责任，督促风险机构调整资产负债结构，做好流动性管理，承担最后贷款人职责，依法查处和追究违法违规行为及相关责任人。

理论上，各金融管理部门坚持“谁审批、谁监管、谁担责”“管合法更要管非法”，行业主管部门防范和配合处置本领域的非法金融活动，相关职能部门严把准入申请、广告宣传等关口，就可以将地方各类金融业态纳入统一监管。但从实践来看，央地各金融监管部门职责边界的界定，是基于双方信息交互，不断试错评估外部性，动态调整与博弈的结果。在深化体制改革中，仍有三个问题需要厘清：一是对地方金融组织监管的中央责任。在转型过程中，地方金融监管部门履职会面临专业、数据、技术、制度和资源等方面的困难。如缺乏功能完备的信息管理系统，应对金融科技创新风险经验不足等。需要中央在把握规则制定权之外，在监督管理技术、风险处置经验和信息统计工作中深度参与，共享监管信息和风险情况，发挥“宏观鹰眼”和“技术支撑”作用，协助其履职。二是对非法金融活动的界定争议处理。为严防一般商业行为演化为非法金融活动，一些金融创新行为监管责任归属不明，进而衍生出金融风险，建立责任归属认领机制和兜底监管机制，是建立全覆盖金融监管体制不可或缺的。原则上，对区域性非法金融活动定性存在争议的，可提交当地金融监督管理局派出机构认定，必要时，可提交省委金融委进行统筹协调。如果是全国性普遍问题且影响较大，可按程序报国家金融监督管理总局或中央金融委决策。三是对地方政府风险处置责任的明晰。对地方金融组织的风险处置责任，因省级人民政府对地方金融组织拥有审批权、监督权和处罚权等核心权力，应全权承担风险处置责任。对地方法人金融机构而言，地方政府既是主要出资方，又决定高管人事安排，机构也主要服务于地方经济，在其风险处置中，地方政府应承担相应的属地责任。对国务院金融管理部门牵头负责管理的风险处置任务，地方应予以配合。

进一步强化央地金融监管协同

金融创新发展与金融监管强化是金融监管领域的永恒矛盾。近年来，随着跨部门、跨产品、跨市场、跨区域的新型金融产品的创新发展，部分行业部门“只管生、不管养”问题突出，金融监管不协调，执法不严的问题逐渐暴露。金融监管要真正实现“横向到边、纵向到底”，需要拉紧责任链条，优化分工协作，强化管理部门、行业主管部门、司法机关、纪检监察机关之间的监管协同，在市场准入、审慎监管、行为监管、打击犯罪等各个环节严格执法，筑牢金融监管安全网。同时，还要建立健全监管责任落实和问责制度，做好“对监管的监管”。

在监管协同中，要将“稳中求进”的总基调在金融实践中落实到位。坚持党中央对金融的集中统一领导，一体理解、把握、落实“防风险、强监管、促发展”，兼顾各方诉求、平衡各方利益，强化监管协同，打破区域壁垒、部门壁垒、信息壁垒，形成一盘棋，提高跨区域跨部门金融风险联动防控能力。在纵向协同方面，中央金融委与省委金融委双层机制，在纵向上可确保地方对中央精神的学习传达，细化分解，督办落实；在横向协同方面可有效动员地方各类资源保证中央重大决策部署的组织实施，在监管方面坚决做到“监管姓监”“长牙带刺”“有棱有角”，以零容忍的态度重拳整治金融乱象。主要集中在三方面：一是在打击非法金融活动中的监管协作。基于地方金融组织的业务复杂性和跨界性，涉及非法金融活动的，由地方政府牵头负责辖内非法集资等非法金融活动防范和处置，具体包括开展风险排查、案件查处、善后处置和维护稳定等工作。行业主管部门和职能部门负责本领域非法金融活动的防范和配合处置工作。如金融监管总局“三定方案”中，专门将“与其他部门的职责分工”作为一条。二是行政执法与刑事司法衔接。在金融监管总局和证监会的“三定方案”中，都提出要设立稽查总队，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。下一步，可考虑通过制定信息共享、案情通报规范，探索行刑衔接平台，建立金融案件联合挂牌督办制度，更好地发挥金融管理部门的专业优势和检察机关的司法优势，一体提升金融监管工作质效，推动金融领域违法犯罪源头治理。三是一体推进金融反腐与风险防范化解。惩治金融腐败与防控金融风险有内在关系，金融风险背后往往有金融腐败，金融腐败容易诱发金融风险。可从根本上理顺内部管理和外部监督的体制机制，促进纪检监察、巡视巡察、审计等贯通协调，建立起“查清问题、防控风险、追赃挽损、弥补短板、重塑生态”统筹衔接模式。如山东省明确纪委监委与驻地金融监管部门建立常态化联络机制，定期通报金融企业涉嫌违反金融监管法规等问题情况。

分类处置主要金融风险隐患

中央金融工作会议明确指出“经济金融风险隐患仍然较多”，并指明了重点领域，主要包括中小金融机构、地方债务、房地产、金融市场和外汇市场。在处置风险时，要按照“稳定大局、统筹协同、分类施策、精准拆弹”的方针，掌握好权和责、快和稳、防和灭的关系，妥处存量，严防增量，避免引发处置风险的风险。具体到当前主要风险点，需要各有侧重，分类处置。

一是中小金融机构风险。随着贷款利率持续下降，银行净息差缩小，内源性资本补充难度上升。202 4年以来，监管部门对“手工贴息”等高息揽存行为进行规范，随着经济企稳回升、企业存款活化及年内新一轮存款利率下调的预期，银行业净息差持续收窄态势有望得到缓解。要将“及时处置”作为核心原则，防止风险过度累积影响金融机构的可持续发展，对于风险较高的中小银行，要实施高强度监管，要积极与地方党委政府和相关部门共同谋划实施改革化险的路径，逐步使相关风险收敛。

二是房地产领域风险。过去房企高杠杆积累了不少矛盾和风险，加之房地产市场供求关系改变，全国新建商品房销售面积和国房景气指数下降，市场过度避险情绪仍然明显。近期，人民银行及有关部门集中发布多项支持房地产的金融举措，多地快速响应，对首付比例、利率下限、限购政策等进行优化，助推需求释放，促进房地产市场健康发展，部分重点城市的房地产成交量已出现回升迹象。要坚持“房住不炒”战略定位，加强预售资金监管，防止出现新的交付风险；因城施策精准实施好差别化住房信贷政策，满足各类房地产企业合理融资需求，抓好“金融16条”，通过维护房地产市场稳健运行实现风险化解。

三是地方平台债务风险。2024年以来，在巩固前期化债成果前提下，通过减少政府隐性债务、压减支出、盘活存量资产资源等方式逐步化解风险，地方隐性债务规模逐步下降，平台债务风险得到整体缓解，地方政府债务风险总体可控。但地方债务分布不均匀，部分地区仍面临较大还本付息压力，需要打好攻坚战和持久战。要严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，指导金融机构按照市场化、法治化原则，合理运用债务重组、置换等手段，促进平台公司稳步转型。

四是非法金融活动风险。近年来，在监管部门和地方政府持续努力下，打击非法金融活动力度不断增强，监管空白和盲区持续收敛，由于多重复杂因素影响，当前仍有部分第三方财富管理公司等违法违规开展金融业务，以区块链、虚拟货币为噱头的非法集资依然存在。要坚持管合法更要管非法、管行业必须管风险，明确职责分工，在建立监管责任归属认领机制和兜底监管机制的基础上，各方要主动抓好落实，确保工作有效衔接。

创造良好金融生态环境

坚持在市场化、法治化的轨道上推动金融创新发展，是中国特色金融发展之路“八个坚持”的重要内容。习近平总书记强调：“金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治。”良好的金融生态环境，是金融业持续健康发展的重要保障，做好新时代金融工作，必须坚持把优化金融环境作为推动金融高质量发展、防范化解金融风险的重要任务。

一是进一步加强金融法治建设。中央金融工作会议提出“要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航”。近年来，金融法治根基不断夯实，但部分领域仍然存在短板弱项，要做到立法与时俱进。要加快出台《金融稳定法》和《地方金融监管条例》，修订《中国人民银行法》《商业银行法》等基础性法律。加强金融法治建设重在执行，要做到有法必依、严格执法、敢于亮剑，推动部门合作、央地合作，推进联合执法，扭转部分领域金融违法成本较低的局面。注重整体协同，推动金融法律与其他法律的有效衔接，完善部门规章和规范性文件，完备金融法治体系。加强宣传，引导市场各方归位尽责，形成良好市场生态。

二是完善金融基础设施和信用体系。要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。对金融基础设施实施宏观审慎管理，进一步提高合规内控系统信息化要求，建立更加有效的监管框架，强化对各类风险因素的监测，确保金融基础设施稳健高效运行。诚信是金融强国建设的基石，要积极培育中国特色金融文化，充分利用人工智能、大数据等新一代信息技术，加强信用信息资源建设，发挥信用对提高资源配置、降低制度性交易成本等方面的重要作用，构建新发展格局。更要发挥好信用在金融风险识别、监测、管理、处置等环节的作用，防范化解风险，推动风险处置向市场化转型。

三是注重经济金融良性互动。金融监管的首要目标是防范金融风险，统筹好防风险和促发展的关系，才能实现更周全的“稳”与更高质量的“进”的良性互动。做好“五篇大文章”是推动经济金融良性互动的关键。要做好科技金融，为创新驱动发展提供资金支持；发展绿色金融，谋求生态友好型新经济增长点；完善普惠金融体系，提升金融服务的覆盖面、便利性、可得性；大力发展养老金融，完善多支柱养老体系；提升数字金融渗透率，全面提升各类金融服务效率。要构建多层次金融机构体系，形成大中小机构合理分布、良性竞争的发展格局，大型金融机构进一步发挥主力军和压舱石的作用，在服务国民经济和社会发展的重点领域发挥关键作用；加快深化农村信用社改革化险，推动中小银行回归本源，扬长避短，实施具有区域、行业和客群特色的差异化经营。

（魏革军为中国人民银行陕西省分行党委书记、行长，国家外汇管理局陕西省分局局长。特约编辑/孙世选，责任编辑/丁开艳）