“全国- 区域”双轨机制背景下深化碳市场的路径研究

针对当前碳市场整体建设的不足须对区域碳市场进行重新定位，从系统谋划角度继续发挥先行先试的作用。为进一步挖掘市场化机制推动“双碳”目标的实现，建议尽快制订碳市场的远景发展规划，明确未来国家及区域碳市场的发展方向和目标；加强碳市场与其他低碳发展政策的统筹管理和协调；持续完善碳市场政策体系，实现金融精准支持“双碳”目标。

“全国-区域”碳市场并存的我国碳市场发展现状

碳市场作为碳定价重要政策工具，成为越来越多国家激励减排的有效手段。通过总量控制和碳定价机制，形成对碳减排的约束和激励，有利于引导各类市场主体主动减排。自2011年以来，我国在广东、北京、天津、上海、重庆、湖北、深圳7个省市开展了碳排放权交易试点工作，为我国积累了丰富的碳市场建设与运行经验，发挥了碳交易机制在促进节能减排方面的作用。截至2023年12月底，试点区域碳市场已覆盖钢铁、水泥、石化等20余个行业近3000家重点排放单位，累计配额成交量约为6.61亿吨二氧化碳当量，累计成交额达191.60亿元人民币。研究表明，碳交易政策使得试点地区的碳排放强度下降了9.5%。此外，碳市场规模和活跃度每增加1%，将分别带来试点地区碳排放强度下降0.9%和0.7%。

尽管试点区域碳市场已稳定运行多年，全国碳市场也已鸣锣开市，但当前碳市场均不同程度地暴露出一系列问题，如市场结构不合理、制度建设不完善、碳金融产品创新不足以及法律规范缺失等。未来，全国碳市场将逐步纳入钢铁、建筑建材、电解铝等行业的控排企业，这将导致区域碳市场容量逐步缩小，进而降低区域碳市场运作的经济效益，导致区域碳市场可能无法充分发挥其在不同行业减排的激励和引导作用，从而影响到整体市场化减排的效果。

在全国碳市场已经运作的前提下，本文认为中国区域碳市场的战略定位应进行相应的调整，以便更有效地支持全国碳市场的发展。因此，本文的目标在于深入分析当前碳市场建设中存在的主要问题，并提出关于区域碳市场新定位的思考和建议，探讨推动区域碳市场与全国碳市场有机融合的发展路径。

限制碳市场服务“双碳”目标的主要问题

“双碳”目标的提出以及全国碳市场建设的加速推进，意味着中国碳市场的发展进入新的阶段，但在面临新机遇的同时也面临新的挑战。

中国碳市场国际化布局欠清晰，限制争取国际碳定价权的影响力

随着全球政治经济形势和气候治理格局的变化，部分国家开始以碳排放为壁垒限制国际间的贸易往来。在这种情况下，孤立的碳市场无法有效发挥对出口型商品及服务的碳定价功能，也难以解决由碳排放引起的贸易壁垒问题。中国一直致力于推进全球气候治理和国际合作，但在碳市场国际化进程中尚未取得突破性进展。这可能会限制中国在引领全球气候治理和争取国际碳定价权方面的影响力。因此，国际合作和碳市场的开放与连通对我国来说尤为重要。这将为中国提供更多的减排选择和资源，帮助我国更好地参与全球贸易体系，推动绿色低碳产品和技术的国际交流与传播，增强中国在全球绿色产业链中的竞争力。

碳市场与其他低碳发展政策的协同性有待提升

在“双碳”目标的背景下，一系列低碳发展政策的出台和实施在环境成本内部化方面发挥重要作用。这些政策包括可再生能源电力消纳保障机制、绿色电力证书交易制度、排污许可证制度、生态补偿制度以及用能权交易制度等。然而，目前各种交易机制之间存在着一定程度的交叉重叠，这导致政策之间的衔接、协同和竞争互促关系不够理想，协同治理尚未实现。举例来说，碳市场总量目标的实施与可再生能源配额制度的实施可能存在直接或间接的相互影响，绿电、绿证及自愿减排市场的激励方向与支持领域需要进一步完善。

碳市场金融属性定位不明晰，限制金融充分发挥有效支持作用

碳市场及碳排放权产品的金融属性定位不明晰，给传统金融机构参与碳市场带来了障碍——缺乏明确的金融属性定位使得传统金融机构对碳市场的参与和投资存在较高不确定性，影响它们对碳交易产品的投资意愿，也导致碳市场流动性不足。国家金融监管部门对交易场所的监管要求限制了成熟交易方式在碳排放权产品的应用，增加了市场操纵风险，特别是集合竞价和连续竞价模式在碳市场中受到限制，可能导致市场价格易受操纵，不利于市场稳定运行。此外，金融在支持碳市场建设中的角色尚未有效发挥，碳市场建设的创新、激励、跨期和风险管理之间的关系仍未得到很好的理顺。相关交易机制、交易产品、碳金融市场培育和能力建设等方面都有待进一步完善。

重点排放单位碳资产管理和能力建设体系有待完善

碳资产管理业务在活跃碳市场交易、降低重点排放单位碳成本以及实现碳资产保值增值方面扮演着重要角色。以区域碳市场为例，多数重点排放单位由于尚未建立完善的碳资产管理体系，对涉碳投资和碳决策流程较为慎重，一定程度影响了市场活跃度和发展潜力。此外，重点排放单位自身核查和履约管理能力不足也是碳市场运行面临的挑战之一，导致区域碳市场出现履约期交易集中的情况，不利于市场的稳健运行和碳减排目标的实现，也影响到企业自身的低碳发展。

须厘清区域碳市场新定位

在“双碳”目标下，进一步明确区域碳市场市场定位和角色，充分发挥区域市场的主观能动性和积极性，是“双碳”目标实现的重要保障。鉴于此，在“双碳”目标下，区域碳市场如何进一步发挥碳交易这一市场化机制作用，配合碳达峰碳中和系统性变革引领要求，需要尽快厘清并突出其市场新定位。

发挥链接全国与国际碳市场的支点作用

随着中国深层次参与全球应对气候变化议题，未来全国碳市场必将面临着与国际碳市场深度合作、交流的要求，彰显我国在应对气候变化领域的领导力并推动碳定价的国际合作。与沪港通、深港通、沪伦通等资本市场跨境连通相比，碳市场作为新兴市场，在推动与境外合作交流过程中更需要试点试验，从试点碳市场的局部为全国碳市场的全局提供有益经验和可行路径。因此，可选取市场基础和开放条件较好的区域碳市场作为试点，探索深化与国际其他区域碳市场在产品、机制层面链接合作的基础，建设一个面向国际的碳市场试验田，为全国碳市场后续开展国际交流合作先行先试，夯实基础。

进一步扩大行业、企业覆盖范围

当前全国碳市场的总量控制与碳达峰目标之间缺乏有效的衔接，全国碳市场尚未形成与碳达峰路径相衔接的近期、中期和远期的发展路线图，导致全国碳市场发展的预期仍有待完善。这也使得与之匹配的区域碳市场的发展存在更大的不确定性，导致市场化减排对国家、省、市碳达峰目标的支撑作用尚未明确。碳市场的实践已经证明，在控制排放的行业中，碳市场对减排起到积极作用。然而，目前还有大量行业尚未纳入碳市场机制，而这些行业也将面临碳达峰和碳中和目标的考核要求。碳市场的发展应着重在推动上述行业实现碳达峰和碳中和方面发挥积极作用。因此，进一步扩大区域碳市场的覆盖范围，多措并举促进各行业进行节能降碳，是地方落实“双碳”工作的现实需要。

积极探索“期现联动”机制

从国际经验来看，碳排放权期货是发现碳价格信号、实现低成本减排的市场化手段，欧盟碳市场期货交易规模已远超现货交易规模，是推动碳减排机制发挥作用的主力产品，已成为目前全球最有影响力的碳定价机制之一。未来全国碳市场要提升我国碳定价机制在全球的影响力，应对国际碳排放定价格局，发展碳期货是必经之路。因此，在我国落实碳达峰任务且全国碳市场建设还不成熟的关键时期，建议可以广东碳市场为试点，前瞻性探索开展以区域碳交易市场为样本的碳配额现货与期货产品协同发展的可行性分析研究，建设碳期货现货的联动机制，为全国碳市场运行成熟后开展全国碳期货市场建设未雨绸缪。

为探索监管协同和风险补偿机制提供经验

区域碳市场可通过探索加强碳交易主管部门和金融监管部门在监管协同、创新风险补偿机制等方面完善区域碳市场机制，拓展碳市场参与主体，提高企业和相关机构对碳资产管理重要性和价值的认知，并将碳资产管理纳入战略规划和经营决策中，引导企业建设完善碳资产管理体系，包括建立碳资产登记和核算制度，推动碳资产评估和审计。

促进我国碳市场有序发展服务“双碳”目标的对策建议

我国碳排放权交易市场建设的完善应当立足国情，有选择地借鉴和吸收国际规则，尤其应当根据中国的发展现实和需要，完善经验总结与规则创新。在此基础上，充分发挥国内市场优势，不断提升我国碳排放权交易机制的国际化程度。

推进全国统一碳市场与区域碳市场的协同发展，推动制订国内碳市场的远景发展规划，谋篇布局引领全球气候治理新格局

一是建议国家相关主管部门结合碳达峰总量目标，研究设置清晰的碳市场总量控制目标和细化行业减排预期，探索“双碳”目标对碳交易机制有效覆盖，进一步厘清国家与区域性碳交易制度体系的关系，支持区域碳市场错位发展，作为新形势下全国碳市场建设的试验田和先行先试的缓冲带，为全国碳市场的建立提供扎实的实践基础；二是地方碳交易主管部门应深入理解全国碳市场建设政策体系和运行机制，适时根据国家层面政策合理调整地方试点建设政策体系，勇于善于在行业纳入、配额分配、交易机制等层面进行深度创新，继续发挥区域碳市场的探索服务功能；三是尽早推动制定“双碳”目标下国内及国际碳市场发展路线图，持续开展碳市场的国际合作，服务国际国内双循环战略布局；四是依托现有国际碳减排合作机制或多双边应对气候变化合作机制，如结合“一带一路”倡议框架，以“一带一路”碳市场建设研究为突破口探索建立互联互通的碳减排合作体系，或利用中美在应对气候变化领域达成的系列共识文件，推动基于自愿减排机制下的湾区碳市场合作（如中国广东-美国加州），从而科学降低国际绿色贸易壁垒，助力中国争取国际碳定价权，推动中国气候治理体系和治理能力的现代化。

实现碳市场与其他低碳发展政策协同增效

一是厘清碳市场与用能权市场关系。探索碳配额与用能权指标的互换互认以及管控范围差异性，综合考虑产业准入、新上项目碳排放评价等制度的要求或建立进度，探索将新建项目有偿配额购买管理融入项目碳排放评价制度体系，将能效管理、碳排放评价制度、碳市场等政策在源头进行协同。二是进一步明确碳市场与绿电、绿证间的关系和支持导向。结合国内绿电认证有效溯源工作的进度，围绕核证并予以抵扣外购可再生能源电力消费量，统筹考虑排放因子间的关系。推进减排量开发与绿电交易、绿证开发协同管理，避免环境权益的重复计算。三是探索电力市场与碳市场的协同运行。深入探索碳电价格传导机制，理顺碳电价格关系，有序推进碳电耦合产品开发。四是探索联动碳标签等协同提升产品低碳竞争力。建立和完善全生命周期的产品碳足迹核算方法和认证体系，探索构建基于碳足迹水平、碳减排水平和碳中和情况三类不同信息展示的碳标签体系，以激励企业加强内部生产和供应链的低碳管理，助力企业应对国际碳规制。研究欧盟、美国等发达经济体碳关税征收方式及挂钩碳配额价格的情况，探索联动产品碳标签体系，创新性建立产品已支付碳价的核验认证制度，助力企业积极应对碳关税等国际碳规制。

持续完善碳市场政策体系，实现金融精准支持“双碳”目标

一是建议碳交易主管部门和金融监管部门通力合作，研究明确碳市场金融属性，持续完善碳市场法律法规体系和碳金融市场体系，强化金融在碳市场建设中的支持作用，支持和推动具有减碳或负碳效用的碳排放权产品的创新；二是推动建立完善的价格形成机制、风险防范机制和市场监管体系，加强碳排放权相关产品标准的制定，进一步优化碳交易规则、交易模式及管理制度，加快出台相应的政策激励和约束机制；三是研究推出相关行业、企业碳排放核算评估体系，引导各部门摸清碳“家底”，提升重点排放单位实现碳核算数据的可比性和一致性，适时出台强制性环境信息披露政策。

继续发挥区域碳市场先行先试作用

全国碳市场启动后，以石化、钢铁、造纸、航空、陶瓷为代表的重点行业在一段时期内仍将保留在区域碳市场中，应鼓励区域碳市场进一步深化在上述行业的市场培育和建设，有序推进碳市场建设的国际化，充分发挥碳定价机制尤其是自愿减排交易的价格引导和激励作用，就有可能以更低成本、更高效率实现碳达峰碳中和。此外，发挥广东等区域碳市场先行先试作用，如探索扩大区域碳市场的控排范围，将纺织、建筑、交通等具有地方特色的行业纳入区域碳市场，并结合“一带一路”倡议与粤港澳大湾区建设目标，联合港澳，探索建设粤港澳大湾区碳市场和跨境碳金融服务，接纳中国资金在“一带一路”共建国家投资的项目采用中国国内减排机制（如碳普惠制）技术标准开发的自愿减排量，为国家碳市场深化发展提供跨区域合作的经验，为服务“双碳”目标探索路径。

（肖斯锐为广州碳排放权交易中心总经理助理，陈浩为广州碳排放权交易中心战略发展中心副主任，蔡晓琳为中国人民银行广东省分行金融研究处副主任科员。责任编辑/周茗一）