强化产业、就业、载体三个支撑推动新型工业化与新型城镇化协同发展

习近平总书记指出，城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。工业化是城镇化的根本动力，城镇化是工业化的空间载体，两者相互促进、互为因果。近期，课题组在江西省景德镇市、鹰潭市调研发现，传统工业城市经历了工业化和城镇化互促共进的阶段，工业化带动城镇化明显。进入高质量发展阶段，工业产业加快转型提质，但工业化带动城镇化后劲不足，面临诸多挑战。实践证明，工业化和城镇化良性互动的关键在于“产业升级—就业提供—人口集聚—城镇发展”的动态循环，应进一步夯实产业基础，强化载体支撑，提升就业容量，带动人口高效集聚，形成以产兴城、以城带产、产城融合的新型工业化与新型城镇化协同发展新局面。

一、基本情况

景德镇市因瓷而生，鹰潭市因铜而兴，分别有“世界瓷都”“世界铜都”之称，是传统工业城市。2023年，景德镇市和鹰潭市地区生产总值（GDP）分别为1201亿元、1282亿元，常住人口分别为161.67万人、115.09万人。两地工业化进程中，陶瓷、铜等产业蓬勃发展，创造的就业岗位吸引了大量农业劳动力转移进城，推动了城镇化快速发展。2000—2023年，景德镇市非农就业占比由40%提升到82%，常住人口城镇化率由45.83%提升至67.51%、年均增长1个百分点；鹰潭市非农就业占比由40%提升到82%，常住人口城镇化率由34.76%提升至67.13%、年均增长1.4个百分点。

（一）工业经济地位重要，主导产业特色鲜明

2023年，景德镇市工业增加值占GDP比重达40%，其中陶瓷规上工业增加值占比达35%。2000—2023年，鹰潭市工业增加值由20亿元提高至570亿元、年均增速17%，占GDP比重达46%，居全省前列，总体进入工业化后期；其中铜产业增加值占规上工业增加值比重高达87%，成为经济发展第一动力、财税收入主要来源。

（二）做大做强主导产业，强化城镇化产业支撑

景德镇市坚持陶瓷工业强市，通过做大日用陶瓷、做精艺术陶瓷、做强先进陶瓷壮大陶瓷产业集群，2023年陶瓷工业总产值达861亿元（仅次于广东省佛山市），从业人员15万余人。鹰潭市围绕铜产业建设1个国家级高新区和2个省级工业园区，并推动园区专业化、产业集群化转型。2023年集群规上铜及铜加工企业达240家、营收超4000亿元，铜基新材料产业集群获批国家中小企业特色产业集群。

（三）积极导入多元产业，扩大城镇就业容量

景德镇市加快培育先进陶瓷、航空、精细化工和医药等新兴产业，建成1个国家级高新区、3个省级工业园区，基本实现“一县区一平台”，2023年共实现营收1200余亿元，吸纳从业人员9.7万余人。鹰潭市从“眼镜销售之乡”向“眼镜制造之都”转型，2023年余江眼镜产业园共集聚300多家企业，产业工人1.6万余人，眼镜产量占全国21%，产业集群营收达101亿元。

进入高质量发展阶段，传统产业转型升级面临挑战，两市工业化带动城镇化后劲不足。一是城镇化进程放缓。2020—2023年，景德镇市、鹰潭市常住人口城镇化率年均分别提高0.8个、0.9个百分点，慢于2000—2020年间年均1个、1.5个百分点的增速。二是工业增加值占比过快下降、工业就业占比过早下降。2012—2023年，景德镇市工业增加值占比由53%降至40%，鹰潭市由59%降至46%，年均降低1个百分点，快于全国平均水平（0.6%）。从工业就业占比看，以佛山、东莞为代表的制造业大市，工业就业占比（50%以上）见顶回落多发生在城镇化率60%以后，而景德镇、鹰潭在城镇化率不足60%时即已见顶回落（分别为26%、19%）。三是就业供需不匹配，本地吸纳就业能力转弱。2020年鹰潭市工业就业人员占比（18%）显著低于工业增加值占比（45%），偏离度达27个百分点；农业就业占比（18%）明显高于农业增加值占比（6%）。以铜工业为代表的重工业对本地农村剩余劳动力吸纳能力不高，大量农民工选择外出务工。四是生产性服务业发展滞后。2012—2023年，景德镇市服务业增加值占比由33%快速提升至51%，服务业从业人员占比由42%提高到47%，服务业成为城镇就业最大“容纳器”。但信息、科学技术、商务服务等生产性服务业从业人员占比仅6%，不利于工业实现实质性转型提质。

二、原因分析

进入工业化和城镇化快速发展后期，鹰潭市和景德镇市工业化带动城镇化发展后劲不足，既符合普遍发展规律，也有自身原因。

（一）传统优势产业发展势弱，压缩工业就业容量

一是传统主导产业比较优势削弱。受经济下行、要素成本上升、资源环境压力加大、产能过剩等多重因素影响，铜、陶瓷等原材料工业发展势头减弱，经济效益明显下降。鹰潭市铜材料高度依赖进口、经营效益受铜价涨落影响大，且铜精深加工产品占比不足50%。景德镇市瓷土资源已进入枯竭期，15%的企业表示资金周转紧张，开始从用工等方面降低成本。二是特色加工贸易产业向海外转移。鹰潭市某眼镜企业负责人表示，目前产品以贴牌代工为主、90%出口欧美市场，但受加征关税和部分美企要求中国供应商在2025年前转移40%产能至东南亚等贸易钳制影响，企业不得不在海外建厂设线，目前已有5%订单转移至越南，国内产能和用工规模随之削减。景德镇市某灯泡生产企业负责人反映，受经贸摩擦、乌克兰危机等影响，2023年订单量、销售额同比下滑30%、20%，部分生产线已转移至劳动力成本更低的越南。

（二）产业用工需求与劳动力供给不匹配，就业结构性矛盾突出

一是机器代人加快普及，低技能普工就业难。随着制造业自动化智能化升级加快，中低技能就业岗位被机器人替代，大龄、就业技能偏低的农民工就业愈加困难。鹰潭某眼镜企业已实现全流程自动化生产，以前产品生产要12名工人、12道工序，现在一个人可操作4个产品，40名工人可以干以前200人的活。二是就业“退二进三”趋势明显，年轻熟练技工招不到。景德镇市某灯泡生产企业负责人反映，企业在职员工中普工占30%，技工占60%，研发管理人员约10%，近年招聘岗位中对技能人才需求量占比超80%。但由于车间工作环境差、园区生活配套少、“两班倒”“单休”等原因，年轻人宁愿去送外卖、做餐厅服务员，也不愿意在工厂上班。即使开出近1万元的月工资，也难以招到合适的技术工人。多家企业人力资源部门负责人表示，当前急缺35岁以下熟练技术工。三是研发人才短缺，制约产业转型升级。据鹰潭市工信部门统计，全市生产性服务业从业人员占比不足5%，眼镜行业从业者中一线工人占比超70%、科研人员占比低于9%。景德镇陶瓷大学毕业生从事陶瓷相关行业占比不足25%，多数企业仍面临科技研发人才不足的问题。

（三）部分城镇化平台载体承载能力不强，城乡两栖现象突出

鹰潭市36万农村常住人口中，约5.5万人在工业园区务工，2万人进城陪读，11万人在城镇灵活就业，他们长期在城乡之间往返，在城镇长期定居意愿不高。究其原因，一是县城短板弱项明显，人口集聚能力不强。鹰潭下辖贵溪市、景德镇下辖乐平市经济发展长期依靠铜、化工等重工业，城区工厂多、环境污染大，城镇道路、污水处理等基础设施建设缓慢，曾经的工人住宅区成为居住环境差的城中村、棚户区，县城综合承载能力较弱，2023年县城人口占比分别仅为17%、23%；县域城镇化率分别为56%、45%，低于全市平均水平10个、21个百分点。二是产城融合不佳，工业园区功能配套不完善。尽管工业园区已实现“一县区一平台”，但多远离城区10公里以上。由于“重产轻城”，园区内交通、商超、教育、医疗、住宿等生活性服务设施配套滞后，大部分园区除仓储物流、电子商务之外的其它生产性服务机构亟待健全完善。生活配套少、工作环境差，既难以吸引年轻人进厂，也难以吸引产业工人举家定居。

三、推动新型工业化和新型城镇化协同发展的对策建议

传统工业城市产业基础好、发展动力强，以工业化带动城镇化潜力仍然较大。应充分挖掘新型工业化带动作用，强化产业支撑、就业支撑、载体支撑，推动新型工业化和新型城镇化协同发展。

（一）构建现代化产业体系，强化产业支撑

一是夯实产业发展基础。加快构建以先进制造业为主体、先进制造业与现代服务业融合发展的现代化产业体系，高位推进铜基新材料、先进陶瓷等先进制造业产业集群建设，立足产业基础培育壮大战略性新兴产业。创新发展工业旅游，大力发展工业设计、工业互联网、现代物流等现代生产性服务业，提高产品附加值和技术含量，加快形成新质生产力。二是推动企业降本减负。鼓励各地出台加大对库存压力大、订单流失多的企业减税降费和社保、房租减免等支持政策，持续引导金融机构加大制造业中长期贷款投放力度。支持劳动力密集型中小企业通过跨境电商、直播电商等新模式稳订单、拓市场，提高制造业盈利能力。三是增强承接产业转移能力。支持中部潜力地区与东部沿海地区以共建跨区域产业合作园区、发展飞地经济等多种合作模式搭建承接产业转移平台，采取特殊的财税、金融和土地政策，探索建立产值、收益、用地指标等利益分享机制。

（二）促进制造业就业扩容提质，强化就业支撑

一是全面增强就业吸纳能力。提高制造业从业人员收入水平，完善产业工人最低工资标准调整机制，强化工资收入分配的技能价值激励导向和技能成才观念教育引导。支持吸纳就业能力强的劳动密集型行业发展，顺应自动化智能化发展趋势加快发展技能密集型产业和生产性服务业，开发更多技能型就业岗位。二是实施农民工技能提升行动。以新生代农民工为重点，面向低技能农村转移就业劳动者、返乡农民工等，聚焦制造业用工紧缺行业和新业态新模式行业需求，围绕企业职工岗前和岗位环节大规模开展订单式、定向式及项目制技能培训，研究设立技能培训奖励或补助资金。三是深化职业教育产教融合。支持高校和职业院校围绕产业体系需要优化专业布局，提高专业设置与市场需求匹配度。鼓励引导企业深度参与职业院校专业规划、教学设计、课程设置、实习实训等，持续深化产教融合，以“校中厂”“厂中校”形式共建实习实训中心，优化技能研发人才供给。

（三）提高城镇综合承载能力，强化载体支撑

一是加快推进县城补短板强弱项。统筹中央预算内相关专项资金重点支持中部潜力地区人口大县提升基础设施和公共服务水平，提高所得税、增值税等税种对中部潜力地区人口大县的分成比例，加大资金支持力度。加快推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级，增强县城综合承载能力，促进农业转移人口就地就近城镇化。二是持续完善产业园区功能配套。加快推进产业园区改造升级，加大对工业园区及周边生活配套区、社区服务中心、文化、体育、教育、卫生、住宿等民生设施建设的投入，为企业职工解决吃、住、行、娱乐、就医、子女入学等实际问题，优化劳动者工作生活环境，建设青年友好型产业园区，实现人产城融合。

〔本文系中国城市和小城镇改革发展中心2024年度基础课题“推动新型工业化与新型城镇化协同路径和对策研究”（编号：2024B02）成果转化〕

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员）