建立粮食产销区省际横向利益补偿机制研究

粮食主产区、主销区、产销平衡区的利益是否均衡既关乎国家粮食安全问题，又涉及区域协调发展。建立完善的主产区利益补偿机制是均衡粮食产销区利益的重要举措。理论研究和现实情况均表明，现有的纵向利益补偿机制还不足以均衡粮食产销区间利益，有必要探索建立粮食产销区间横向补偿机制。2023年底中央经济工作会议和中央农村工作会议上，提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。2024年中央一号文件明确，要探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。这些都为加快推动建立省际横向利益补偿机制，更好平衡粮食主产区和主销区利益关系做了方向指引。

一、相关概念的提出与研究综述

（一）利益补偿

1998年，我国开启了粮食供需市场化改革，为了确保粮食流通领域的市场化改革不会影响到粮食安全，国家将各省（区、市）划分为粮食主产区、主销区以及产销平衡区，并将保障粮食安全的责任重点落实到粮食主产区。为了确保完成中央下达的粮食生产任务，粮食主产区需要将有限的土地、资金用于粮食生产，放弃了部分发展二、三产业的机会，从而导致其工业化和城镇化的进程慢于粮食主销区和产销平衡区。粮食主产区为了保障粮食安全，放弃部分“发展权”，遭受了利益损失。因此，有必要对粮食主产区进行一定的利益补偿。

（二）省际横向利益补偿

美国财政学家马斯格雷夫在《比较财政分析》中提出，公共产品“谁受益谁付费”。粮食主销区和产销平衡区是粮食安全受益者，对粮食主产区进行横向补偿在学理上有其合理性。省际横向利益补偿突出强调补偿主体和受偿主体的行政级别均为省级，即省对省进行横向利益补偿。这既是对以往以省为单位落实粮食安全责任政策的延续，又能更好统筹补偿资金，还降低博弈成本，便于横向补偿工作的推进。

（三）利益补偿机制

粮食产销区横向利益补偿机制就是针对粮食主产区在粮食生产中存在利益受损、产销区利益不均衡的问题，通过设计和构建一系列的制度和路径，推动粮食主销区和产销平衡区的人、财、物、技术等资源顺利进入主产区，让粮食主产区的利益得到合理补偿，从而调整和优化“三区”之间的利益关系。具体来说包括补偿路径机制、补偿定价机制、补偿反馈机制以及具体制度安排等内容。

二、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制面临的困难挑战

（一）思想认识上存在分歧

地方对建立省际横向利益补偿存在不同认识，一是认为粮食安全属于全国性公共产品，理应由中央财政承担支出责任，即纵向利益补偿机制最为合适；二是认为主产区经济社会发展落后的原因诸多，历史惯性、地理区位、资源禀赋等因素是主要原因，粮食生产绝不是主要原因之一，所以由主销区和产销平衡区对主产区横向补偿缺乏合理性；三是认为主销区和产销平衡区发展二、三产业上缴中央的税收更多，中央财政通过各种名目给予主产区的转移支付也较多，相当于间接做了补偿，不需要进行二次补偿。思想认识不一致，在一定程度上阻碍建立省际横向利益补偿机制的探索工作。

（二）具体举措上缺乏借鉴指导

QUexcnoVB19Tv+XMMC1EEUBXdimKFffwmOSU+x0/Nfg= 国家明确了横向利益补偿机制改革的总体方向、原则和目标要求，但对地方来说，建立省际横向利益补偿机制是一项全新的改革创新举措，缺乏成熟的路径模式供其参考借鉴。一些粮食主销省份与主产省份建立了合作关系，但从合作机制看，主要依据价格机制、供求机制、风险机制、竞争机制等市场机制进行的产销合作和产业合作，不是真正意义上的产销区之间的横向利益补偿。此外，我国还缺乏专门的法律和规章制度予以指导和规范。2023年底审议通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》只对主产区利益补偿机制做了相应规定和说明，并未提及横向补偿机制。

（三）现有事权责任划分支撑不足

省际横向利益补偿最终需要财政支出予以落实，财政支出需要对应相关事权责任。《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》和《粮食流通管理条例》等规章均要求各省党委、政府对本省粮食安全负责，并不对其他省份粮食安全承担责任。十八大以后的央地事权改革也将粮食安全作为中央地方共管事权，对中央、省、市、县四级政府规定了相应的事权范围，这些事权安排也是仅对本省、本市、本县的涉粮食安全事项做出规定，不涉及其他区域。这就意味着保障其他地区的粮食安全不是本级政府事权，不需要承担支出责任。

（四）横向利益补偿受宏观经济影响

近两年，受宏观经济影响，部分地区财政收入甚至出现了负增长，财政收入增速下行的状况可能会长期存在，财政支出保持刚性增长，地方财政压力普遍较大。即使是经济状况良好的粮食主销区也是如此（见表1）。对于粮食主销区而言，实行横向利益补偿就意味着新增财政支出。经济不景气时期，尤其是在主销区自身财政紧张的情况下，不利于推动建立相关横向补偿机制。

三、建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的实现路径

粮食产销区横向利益补偿机制是以调整优化粮食产销区利益关系为突破口、着力解决“粮食主产区利益受损，种粮抓粮积极性不高”问题，按照“谁受益谁补偿，谁承担谁受偿”的原则，明确中央政府和地方政府的责任分工，综合运用财政和市场两种手段，推动资金、技术、人才等各类发展资源由粮食主销区和产销平衡区省份顺利流向粮食主产区省份，最终实现粮食安全的有效保障和粮食产销区间的协调发展（见图1）。

（一）加强国家层面的顶层设计

首先，发挥中央政府牵头协调作用。鼓励粮食产销区间因地制宜地开展横向补偿探索，同时提供必要的制度保障。其次，明确改革目标，并制定路线图和时间表。建立横向利益补偿机制是对主产区利益补偿机制的补充、对现有体制机制的创新，国家层面要有明确的时间表和路线图，确保地方循序推进。再次，为地方具体探索提供充分指导，在地方的探索可能出现偏差时给予纠正。最后，发挥总结归纳提炼的作用。对各地的实践成果进行评估，注重对经验成果进行归纳总结，以便更好指导下一轮的地方实践，最终形成定型的横向利益补偿制度。

（二）切实发挥地方政府的探索推动作用

横向补偿是在粮食产销区间，以省（区、市）为单位开展的利益补偿活动。省（区、市）政府不但要推动横向补偿工作，还要承担补偿主体或补偿对象的角色。省级政府要在基本原则方向内，因地制宜地设计补偿方案，包括补偿资金规模的确定、补偿资金的筹措、补偿的方式方法、责任义务的监管等内容。另外主销区和产销平衡区的省（区、市）政府代表主销区和产销平衡区作为利益获得者，承担补偿主体的角色，主产区的省（区、市）政府代表主产区作为利益受损者，承担受偿主体的角色。

（三）探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制

利益补偿机制主要包括补偿路径、定价机制、反馈机制等。横向利益补偿机制中最为关键的问题是补偿标准的确定，定价机制是核心。参考国内外的研究成果，可采取博弈型补偿的定价机制，由补偿方和受偿方通过磋商谈判，形成初步补偿协议，一轮结束后评估补偿效果，根据评估效果，进行第二轮博弈补偿，如此形成动态演化博弈，最终形成一个稳态，确保三方主体利益均得到优化。在此过程中顺便完成制度的反馈机制，推动制度不断优化。

（四）综合运用政府行政和市场机制手段

建立利益补偿机制需要发挥政府和市场作用。一方面，充分发挥财政手段调节作用。粮食主销区和产销平衡区合理使用财政资金对粮食主产区进行利益补偿。借鉴生态保护、疫情防控、脱贫攻坚等领域的横向补偿和协作经验，粮食主销区和产销平衡区对主产区采取包括横向转移支付、人才技术支援、政府定向购买、设立专项资金（基金）等财政政策中的一种或组合的方式予以横向利益补偿。另一方面，激发市场机制作用。财政手段的横向补偿主要发挥“输血”功能，市场化的手段则是发挥“造血”的作用。从现有的实践来看，采取的市场手段包括产销区省份间签订协议建立紧密的直接贸易关系、通过政策引导主销区的工商资本进入主产区组建跨区域粮食经营实体、依托粮食经营实体构建延伸粮食产业链条，推动传统农业向现代农业升级。

四、相关对策建议

（一）完善政策法规，建立横向补偿工作制度保障

建立健全相关的法律法规和加快配套体制改革，为建立横向利益补偿机制提供法律和政策支撑。在相关法律法规中明确横向利益补偿是粮食主产区利益补偿机制的重要组成部分这一地位。在政策层面中进一步丰富“米袋子”省长负责制的内涵，省（区、市）政府不应仅局限于负责本省粮食安全问题，而是深刻理解粮食安全“央地同责”，在能力范围内为全国的粮食安全保障承担相应责任。

（二）强化责任分工，抓住横向补偿机制关键环节

国家发展改革委、财政部、农业农村部等相关部委联合组建专题工作组，加强对地方横向利益补偿工作的指导、协调和监督，帮助解决省际横向利益补偿工作中遇到的各类理论和现实问题。地方政府围绕中央政府下达的目标任务，分别立足于利益补偿方和受偿方的角色，重点围绕补偿范围、补偿标准、补偿方式、考核方式等进行协商，从而形成双方都能接受的具体实施方案。

（三）拓宽补偿资金来源，做好横向补偿财力保障

补偿资金能否到位、是否充足是横向利益补偿工作能否顺利推进的关键问题。承担补偿责任的粮食主销区省份，需要创新资金筹集方式，多渠道拓宽补偿资金来源，做好补偿资金的保障工作。借鉴我国其他领域的横向利益补偿实践，从兼顾补偿资金的足额和稳定两个属性要求来看，应将财政资金作为横向利益补偿资金的主要来源渠道。一是建立健全财政投入保障制度。增设横向利益补偿的科目，将横向利益补偿所需资金纳入财政预算安排。二是对本省份的支农资金进行整合，统筹安排横向补偿资金和本省支农资金。三是统筹部分土地出让收入，充实横向转移支付资金。四是探索建立“横向利益补偿基金”，通过财政资金吸引更多的社会资金参与其中，从而扩大补偿资金规模。另外，随着市场经济的纵深发展，可以探索通过“粮汇交易”的市场化手段拓宽横向利益补偿资金的来源。

（四）加强完善监督管理，提升横向补偿实施效率

横向补偿工作的顺利推进离不开有效的监督管理，一方面是将横向利益补偿机制建设纳入中央对省级政府的绩效考核，让省（区、市）政府提高对横向利益补偿机制建设工作的重视。另一方面，针对补偿方和受偿方的责任和义务建立差别化考核体系。对承担补偿责任的省级政府，重点考核监督其是否建立横向补偿机制，是否按规定推动横向补偿工作，是否按时按量支付补偿资金以及补偿工作实施效果；针对接受横向补偿的省（区、市）政府，重点考核是否按照规定利用补偿资金加强粮食生产能力建设，是否按照规定正确使用转移支付资金，通过考察农地、农技以及农业基础设施的改良情况对农业发展潜力做出评估等，确保受偿政府不断提高粮食安全的保障能力。

（孙珊，中共安庆市委党校。李邦勤，安庆市发展和改革委员会）