大食物观视阈下我国粮食利益补偿机制的完善研究

摘要：党的二十大强调“树立大食物观，建立和完善多元化粮食供给体系”。大食物观作为保障粮食安全的创新策略，对主产区粮食供给和利益补偿机制具有重要意义。在践行大食物观时，我国粮食利益补偿机制成效显著，但仍面临结构性短缺、供需不均衡，补偿机制不可持续，补偿对象不精确、标准偏低，缺乏监管评估、产销对接难等问题。如何拓展食物资源渠道，提高主产区种粮积极性，完善补偿机制监督和评估，构建有中国特色的粮食补偿机制，是保障粮食安全的题中应有之义。

关键词：大粮食观 主产区粮食供给 粮食利益补偿机制

一、引言

大食物观突破了传统意义上对食物安全的狭隘理解，将食物安全的视野扩展到了更广阔的领域。它不仅关注粮食的数量安全，更强调粮食的质量安全、营养安全和生态安全。这一观念的提出，是对当前全球粮食安全挑战的一种积极回应，也是对未来粮食发展趋势的一种深刻洞察。

2024年中央一号文件指出，树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源。习近平总书记先后多次提出要树立大食物观，解决吃饭问题不能光盯着有限的耕地。粮食理念从“食物观”到“大食物观”的演变不仅与时俱进，而且也丰富了粮食安全的内涵。大食物观的确立，为确保我国粮食安全开拓了新途径，也为端稳手中的饭碗增添了新砝码。粮食安全是大食物观的坚实保障。

现有粮食利益补偿机制概述表明，粮食利益补偿机制是为了保障粮食生产者的利益，稳定粮食市场，促进粮食产业的可持续发展而建立的一套制度。这一机制主要包括价格支持、补贴、保险等多种形式，旨在降低粮食生产者的风险，提高其生产积极性。然而，随着粮食市场的不断变化和粮食生产成本的增加，现有粮食利益补偿机制面临着诸多挑战。

近年来，我国粮食产量持续稳定在较高水平，但粮食质量安全、营养安全和生态安全等方面的问题仍然突出。根据国家统计局官方数据显示，2023年包括河北、内蒙古、5xF/103wOu5AXbO/Fb1nRw==吉林、黑龙江等在内的13个主要粮食生产省份，其粮食总产量达到54171万吨，占比77.9%。而7个主要粮食消费区域，仅占全国粮食总产量的4.3%，可见粮食的生产与消费空间结构不平衡。主产区多为产粮大省但财政、人均收入低，与主销区经济差距大。这因资源禀赋、发展阶段差异导致发展路径不同。主产区承担保障粮食安全重任，投入大量资源发展粮食生产，但效益低、财政贡献有限，影响可持续发展。

二、我国粮食利益补偿机制存在的问题

（一）粮食结构性短缺、供需不均衡

我国粮食结构性短缺、空间错误问题突出。其特点是在特定阶段水稻、玉米等主要粮食作物供过于求，但大豆供应量长期不足，短缺情况逐年恶化。

在品种结构方面，我国稻谷供应明显超过需求。

根据表1的数据，2022年我国稻谷年产量较去年同期出现了2.3%的下滑。然而，鉴于全球气候变化、自然灾害频发等不利因素的影响，这一成绩依然值得赞赏。稻谷作为我国粮食生产的重要组成部分，在2022年占据我国粮食年总产量的30.37%，对于保障国家粮食安全和满足人民群众对优质口粮的需求具有举足轻重的作用。从稻谷的消费层面来看，2022年我国稻谷总消费量达到1940亿公斤，相较于上一年度微增8亿公斤，增长幅度为0.41%。这一增长态势反映出我国人民对粮食需求的持续稳定增长。然而，与稻谷年产量相比，我国稻谷产量过剩现象明显。这可能是由于农业生产结构的调整、市场需求变化等多种因素共同作用的结果。

在小麦生产领域，我国产量与需求基本保持平衡且略有盈余。2022年，小麦年产量同比增长0.56%。这得益于我国农业科技的进步和农业生产条件的改善。同时，小麦自给率超过100%，显示了我国小麦生产的稳定性和可靠性。

大豆生产领域，我国生产跟不上连年增长的需求，产需缺口较大。2022年，我国大豆生产量为202.8亿公斤，而同期需求量则高达908.00亿公斤，大豆自给率不足20%。这一状况主要受到种植结构、土地资源等因素的制约。

在玉米生产领域，产需长期趋紧，每年仍需大量进口。2022年，我国累计进口玉米206.2亿公斤，同比减少27.3%。这主要受到国际市场价格波动、贸易政策调整等多种因素的影响。

2023年，我国农产品进口总额为2341亿美元，其中肉类和干鲜瓜果进口额分别为275亿和176亿美元。农产品进口规模扩大，但进口结构显示食物种类集中、对特定品种和来源地依赖度高。这极大增加了国际突发事件对粮食生产、流通、消费的风险，可能引发粮食危机。

（二）主产区粮食补偿机制缺乏可持续性

自改革开放以来，中国的粮食产销格局发生了显著变化，从原先的“南粮北调”模式逐渐转变为“北粮南运”的新格局。2001年我国经历了粮食流通体制改革，把粮食产区划分为主产区、主销区和产销平衡区。但当前主产区种粮积极性下降，粮食生产能力降低，主产区粮食补偿机制缺乏可持续性，许多农业补贴系针对农产品短缺而短期实行，临时性补贴占据较大比例，长期性和稳定性不足。2021年，三大主粮自给率有所下滑，显示出稳定调出能力的主产区数量有所减少。在此背景下，主销区和平衡区面临着较大的粮食缺口，其粮食供应高度依赖于调出大省的稳定供给。主产区积极性下降威胁粮食安全，因保障安全与成本收益递减矛盾，主产区粮食补偿机制并未从根本上解决这一问题。

农资价格攀升导致成本增加，净利润缩水，部分作物甚至长期处于负利润状态。俄乌冲突进一步加剧了农资价格上涨，给粮食安全带来较大风险。在比较效益下滑的背景下，尽管粮食价格保持稳定，但种植业的经济效益相对较低。受城乡经济差异较大及农业利润率偏低等因素影响，从事粮食生产的农户逐渐减少，耕地“非粮化”和撂荒现象日益严重。与此同时，土地投入城市开发所带来的收益较高，主产区在粮食生产方面的机会成本呈现显著增长趋势，进而对财政收入构成了明显的制约因素。

农资成本持续上涨及粮食价格增长缓慢导致农民收益预期降低，主产区政府和农民承受损失，种粮积极性受到打击，对粮食安全构成威胁，而当前的补偿机制无法弥补农民的亏损，也无法持续应对主产区粮食面临的减产和利润降低的情形。

（三）粮食利益补偿对象不精确、补偿标准偏低

我国主产区利益补偿机制在实际执行过程中未能达到预期目标，未能充分激发地方政府重视农业、抓好粮食生产的积极性，进而稳定粮食生产供应。这一现状既源于政策设计上的不足，也受限于执行层面的偏差。

在补偿力度方面，2021年，我国针对13个粮食主产省的产粮大县所提供的奖励资金，相较于其公共财政预算支出而言，明显偏低。这一状况无疑影响了地方政府对农业发展的投入意愿。进入2023年，尽管河南省在耕地地力保护补贴方面投入了高达107亿元的资金，但分摊至每亩耕地的补贴金额却不足百元，这在一定程度上削弱了补贴政策的激励效应。

当前补偿机制在补贴对象的确定上也存在不尽合理之处。现有政策主要将补贴发放给拥有家庭承包经营权的农民，无论其是否实际种植粮食。这种“普惠制”的补贴方式虽然保障了农民的基本权益，但却未能有效区分粮食种植与非粮食种植之间的差异，导致补贴资金未能精准投向粮食生产领域。同时，那些积极参与粮食生产的新型经营主体，如农业合作社、家庭农场等，往往难以享受到相应的补贴政策，这无疑抑制了这些主体在粮食生产中的积极性。

当前，我国在粮食主产区的利益补偿机制上，主要依赖于中央政府作为主导力量的单一渠道进行反哺型补偿。此举虽然旨在促进粮食主产区的可持续发展，但中央政府因此承受着巨大的财政压力，且政策实施效果亦不尽如人意。长期以来，主产区始终坚定地肩负起粮食安全的重要责任，为保障国家粮食安全作出了巨大贡献。主销区在弥补粮食缺口的同时，其二三产业也实现了迅猛的发展，取得了显著的经济利益。然而，在享受这些利益的同时，主销区并未充分承担起对主产区进行利益补偿的责任。

中央政府曾多次出台相关政策，旨在鼓励和引导主销区对主产区进行合理的利益补偿，以期构建协作共赢的利益补偿机制。然而，在实际操作中，这些政策的实施效果并未达到预期，主产区和主销区之间尚未形成行之有效的利益补偿机制。持续优化相关政策体系，加强主产区和主销区之间的协同合作，以推动实现粮食安全和经济发展的双重目标势在必行。这一举措旨在确保国家粮食安全，同时促进经济的持续健康发展，实现共赢局面。现行的粮食利益补偿标准总体偏低，无法满足农民生产生活的实际需求。这一不足主要体现在补偿的范围和领域相对有限，目前的补偿政策主要聚焦于粮棉产品的补贴与奖励，而对于激发主产区政府积极性的措施尚显不足。

（四）粮食利益补偿机制缺乏监管评估

我国粮食利益补偿机制在实施过程中，透明度和公开性不足，这使得补偿资金的合理运用和有效分配难以得到保障。当前，我国粮食利益补偿机制的建设仍处于探索和完善阶段。然而，不容忽视的是，现有的机制尚未建立起一套完整、有效的利益补偿信息反馈系统。这一系统的缺失，导致我们在实际操作中无法及时、准确地获取关于利益补偿政策实施效果的信息反馈，从而影响了政策的调整和优化。

在粮食生产领域，利益补偿政策的制定和实施对于保障农民收益、稳定粮食生产具有重要意义。然而，由于利益补偿信息反馈系统的缺失，我们无法及时了解到农民对于补偿政策的满意度、政策执行过程中存在的问题以及政策效果的实际情况等关键信息。这不仅影响了政策调整的及时性，也制约了政策效果的最大化。

现有的粮食利益补偿机制在保持政策动态调整与相对稳定相结合方面也存在不足。动态调整是确保政策适应形势变化、满足农民实际需求的重要手段，而相对稳定则是保障政策连续性和稳定性的基础。然而，目前我们尚未探索出如何将这两者有效结合的长效机制。由于缺乏高效的监督和评估机制，补偿机制的执行效果难以量化评估，从而导致政策执行过程存在较大的随意性和不确定性。在这种背景下，部分补偿资金可能无法及时、全额地惠及粮食生产者，进而损害了他们的利益。此外，在执行补偿政策过程中，部分地方政府可能存在偏差，导致补偿政策的实施效果大打折扣。

（五）横向粮食利益补偿机制无法实现产销对接

2023年底的中央经济工作会议上，国家领导层针对我国粮食产业现状，明确提出探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的重大决策。这一举措旨在通过优化粮食产销协作机制，促进区域经济的协调发展，保障国家粮食安全。随后发布的2024年中央一号文件进一步强调了这一政策的重要性，并明确了深化多渠道产销协作的具体方向。

粮食作为国家的根本，其稳定生产和供应对于国家安全和人民福祉至关重要。然而，由于历史原因和地域差异，我国粮食产区和销区之间存在着一定程度的发展不平衡。为了缓解这一矛盾，党中央和国务院早在2018年11月就发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确提出了建立粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制的目标。

在这一政策的指引下，粮食主产区与主销区之间的产销合作得以逐步深入展开，呈现出一种互利共赢的态势。主销区积极寻求与主产区的紧密合作，通过在主产区建设现代化的粮食加工园区，有效整合了粮食产业链上下游资源，提升了粮食产业的整体效益。

产销区储备合作机制的建立，使得粮食的储存和调运更加高效，有助于应对突发情况，确保粮食市场的稳定。然而，由于粮食产销计算的复杂性和省际协调的困难，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制一直未能取得实质性的突破。具体体现在以下方面：一是由于各地区粮食生产条件和市场需求差异较大，如何确定合理的补偿标准和方式成为一大难题；二是省际协调需要涉及多个部门和多个层级，沟通成本较高，难度较大；三是部分地区的粮食产业结构单一，缺乏多元化的收入来源，使得利益补偿机制的实施面临一定的经济压力。

三、大食物观视阈下我国粮食利益补偿机制的完善建议

（一）拓展大食物资源渠道

我国秉持藏粮于地、藏粮于技的原则，充分发挥多样化的国土自然资源优势，从全方位、多元化角度提升食物生产能力。在扩展食物资源渠道的进程中，要十分注重土壤的改良与保护，例如保护好珍贵的黑土地土壤，加快治理好盐碱地。还可以通过持续推进高标准农田建设，优化耕地资源的方式来提高耕地的利用率从而实现稳步增产。合理规划土地用途是拓展大食物来源的重要渠道，要物尽其用，在保护自然生态系统的基础上，合理规划并充分利用山地、林地、耕地等丰富的自然资源，进一步拓展海洋资源开发，挖掘陆地资源的潜力。

为了提高农作物生产效率，需要大力发展高质量现代设施农业。通过先进的农业技术和设施，例如温室、智能灌溉和无土栽培等，实现农作物的精细化种植和高效生产。这不仅有助于提高农作物的产量，还有助于减少资源浪费，降低环境污染。要发挥农业的生产能力，鼓励开展垂直农场、屋顶菜园、城市农田等都市农业项目，既可以美化城市环境，又可以提高食物生产能力，实现城市与农业的和谐共生。

在拓展食物供给来源的基础上，还需要加强食物生产能力的综合提升。通过技术创新、政策扶持等手段，提高农业从业者的生产积极性，培养一批有技术、有管理、有创新精神的现代农业从业者。同时，加强农业产业链的协同发展，优化农产品流通渠道，提高农产品的附加值，实现食物生产的可持续发展。

（二）统筹主产区可持续利益补偿

统筹主产区可持续利益补偿机制有利于解决当下种粮积极性下降的问题，可持续的利益补偿机制需要以主产区的持续增长为依托，要注重主产区粮食的多维价值，实现多维度的补偿利益的平衡，还要明确各方补偿主体，在此基础上建立“粮食安全发展基金”。

一是农业生态系统的粮食产出价值，在衡量主产区粮食生产利益损失以及确定补偿额度时，扮演着至关重要的角色。主产区的粮食生产不仅具有经济层面的价值，还具备社会、生态和国家粮食安全战略价值。因此，补偿需实现多维效益平衡，评估农业生态系统产粮价值，科学测算补偿标准，为主产区提供理论支撑。

二是确定补偿主体，包括中央、地方、农民、新型经营主体、粮食企业和消费者等。需协调各方利益诉求，实现利益均衡。

三是明确“粮食安全发展基金”资金来源，包括主销区横向补偿和中央政府纵向补偿。主销区应提取一定比例资金，并探索征收“粮食安全税”。中央政府应兜底保障，弥补剩余部分，完善补偿体系。

四是规划基金用途，支持粮食生产、高标准农田、现代化装备、科技创新、保险、经济社会发展、农户收入、新型经营主体、社会化服务、粮食流通和储备等。此举可扩大资金来源，减轻财政压力，提供可持续资金来源，激发生产动力，遏制耕地“非粮化”，保障粮食自给率。

（三）建立合理的粮食补偿标准

合理的粮食补偿标准要兼顾主产区及种粮农民的利益需求与国家粮食安全保障的需要。当前我国已经建立起国家投入为主体、粮食主销区投入为补充的国家粮食安全保障体系。国家粮食安全保障基金在设立时根据跨省净调入（出）量，在设立也按照不同区域的经济发展水平、财政能力等客观情况科学合理划定补偿标准。在划定补偿资金调节系数和确定补偿标准时还应该考虑粮食主产区的农业生产技术水平、生产成本、生产利润及市场需求等因素。只有从根本上满足主产区农民的实际需求，才能提高生产积极性，实现粮食利益补偿机制的良性循环。

在提升粮食生产补贴效率的过程中，必须坚定不移地以市场化为导向，制定并执行粮食利益补偿标准，同时切实保障种粮主体的经济利益。为此，需深入推进种粮补贴制度的改革，不断优化补贴方式，从而全面激发并保护种粮主体的生产积极性。

一方面，应进一步加大中央财政对粮食生产的支持力度，通过扩大补贴规模、增加财政转移支付和奖励支持，特别是对产粮大省、产粮大县予以重点倾斜，以此提升种粮主体的收益水平。还需根据市场变化和生产成本的实际情况，适时提高种粮成本补贴标准，确保种粮主体能够获得合理的经济回报。

另一方面，为确保补贴政策的精准性和有效性，必须严格遵循“谁种田，补给谁”的原则，确保补贴资金能够精准地流向实际从事粮食生产的主体。还应积极探索并建立农业补贴与粮食生产之间的紧密挂钩机制，使补贴金额与粮食产量直接挂钩，形成正相关关系。这将有助于进一步完善种粮补贴制度，确保粮食生产量大的主体能够获得更多的补贴支持，从而激发其生产积极性，促进粮食生产的稳定发展。

（四）加强粮食补偿机制监管和评估

建立相应的监管机制，确保补偿资金的使用效率和效果，并对补偿机制进行定期评估和调整。建立补偿资金评估监管制度，对资金管理、使用情况实施全程监管，确保专款专用，提高资金使用效率，对骗取、截留、挤占、挪用激励资金等违法违规行为，按照相关规定严肃处理。

在完善粮食利益补偿评估机制过程中必须完善利益补偿调整触发机制。在制定粮食利益补偿政策时要注重政策制定的科学性与阶段性，对于政策调整的时机和调整的力度要科学合理，分阶段完成。政策制定完成后在实施阶段也要根据实际情况进行补充或者删改，确保政策实施的准确性、及时性、针对性及有效性。在实施调整环节要分批次重点明确、突出地进行调整，明确粮食利益补偿机制的调整范围、时间、标准，保障政策调整的零失误，增强政策的可执行性和持续性。

（五）加快科技创新，推进产销对接

加快科技创新一方面是立足现有农业科技创新平台，将相关科研机构和科技企业等创新主体更好地进行整合，通过共享科技资源，降低创新成本，提高创新效率，加快科研成果转化应用。另一方面则是通过产业带动实现农业科技创新的“内驱式”发展，尤其在种业科技创新当中，通过加快推进种业振兴行动，支持种业企业加大研发投入，提高自主创新能力，培育优质高效的种子品种。通过科技创新推动粮食产业的升级转型，提高粮食生产效率和质量，降低生产成本，提高主产区的竞争力。在大食物观的指导下，我们需要重新审视和调整粮食生产的策略和方向。我们需要通过科技创新，研发更加环保、高效的农业生产技术，提高粮食生产的质量和效率。

为确保产销之间的有效对接，可以建立专门的产销对接平台，加强信息共享，促进双方深度合作，以实现产销平衡、互利共赢的目标。利用主销区的财政资金，完善产销区的种粮补贴体系，确保各方利益得到平衡。还需进一步完善主产区的发展补偿机制，构建定量核算与按量补还的补偿体系。主销区将根据粮食缺口规模和补偿标准，合理确定补偿额度，从而形成合理的种粮成本分担机制，确保粮食产业的可持续发展。

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（作者单位：大连海洋大学）

责任编辑：李丽君