优化农村集体经济产业项目管理的探讨

摘要：本文通过对海南省若干村庄在村集体经济产业项目申报、资金申请及运营过程的调研与分析。从做好产业项目运营前顶层设计；设定科学的产业项目经营模式；规范项目内部财务管理，抓好收益分配；完善财政项目资金管理措施，构建全过程的绩效管理机制；建立健全农村集体经济管理运行平台；加强村集体经济人才培养与激励机制的构建；增强村集体经济项目风险防控能力，积极引导投保农业保险等七个方面，提出优化村集体经济产业项目管理的建议。

关键词：村集体经济 产业项目 资金管理 优化建议

*基金项目：海南开放大学“海南省城乡产业融合发展科研团队”项目。

一、引言

农村集体经济发展壮大的根本目的是实现农村居民收入的快速增长和农村生产生活向现代化稳步迈进，在于有效衔接小农进入产业现代化，走向共同富裕，使“农民变股东”落到实处，保证“三变”改革任务顺利完成，从而更有效的促进农村集体经济进一步发展。近年来，海南省在推动农村集体经济发展方面进行了积极的探索与创新实践，取得了初步成效。然而，该省的村集体经济发展中仍存在发展瓶颈，包括收入来源的单一化、利益联结机制的不健全以及财政资金使用效率的不高等关键问题。本文通过对海南省村集体经济产业项目管理的现状进行分析，针对性地提出了一系列优化建议，为促进村集体经济的可持续发展提供参考。

二、村集体经济项目管理中存在的主要问题

由于海南省村集体经济发展尚处初创探索中，在组织体制、管理机制、项目运营、人才等方面存在短板和不足，因此村集体经济组织在产业项目申报、产业项目资金申请、产业项目运营几个环节存在一定的问题。

（一）乡村产业项目申报环节的问题

1.基础设施不足。产业基础是村集体发展项目的必要前提，农业基础配套的薄弱成为乡村产业发展的瓶颈。村集体产业的发展受限于较为薄弱的农业基础设施，如部分地区干旱少雨，尽管部分村庄已通水渠，但无法常年正常供水或保证种植项目持续灌溉用水的需求。此外，由于受区位条件、自然条件制约，部分村道路等农业基础设施不完善，部分村庄缺乏支持养殖和二、三产业服务的设施，导致优质产业难以进入。

2.土地资源普遍紧缺。由于历史和规划原因，乡村普遍面临集体产业用地的短缺、土地使用指标难以落实状况。目前，绝大部分面积的村集体土地性质以基本农田和林地为主，高度依赖全域土地整治和高标准农田的推进进程，村庄土地资源零散导致当下发展村集体产业的土地与产业项目无法有效和快速的匹配，影响了产业项目的发展。

3.村集体经济项目缺乏创新意识和经验。由于项目申报时多缺乏向专业机构的辅导和科学规划，也未进行充分调研，产业项目存在跟风现象，多停留在小规模、单一结构的传统种养项目，缺乏高效农业和产业链延伸。项目组织者也未能深刻把握壮大集体经济的核心目标，缺乏对村集体经济主导地位和联农带农原则的认识，导致项目与本地农户生产脱节，无法有效衔接小农户与大市场。同时，部分村级干部在集体资产运营管理方面缺乏创新意识，有些只是为了完成有效资金的使用指标选择保守稳定的小规模产业，导致集体经济发展后劲不足。

（二）项目资金申请中存在的问题

1.审批流程多层级与理解偏差。项目资金的申请流程为村级发起、乡镇申报、县级审批与资金分配。涉及多层级政府机构，导致在横向与纵向管理环节中出现对政策文件理解的不一致和执行角度的偏差。因缺乏统一和连贯性的指导，常常出现每年项目库入库时因为各环节材料不达标，反复提交材料审核，影响项目入库的效率。

2.专业指导不足影响项目资金使用效率。乡镇政府和村集体组织普遍缺乏专业人才，项目规划经验欠缺，难以准确估算所需资金。部分乡镇因资源匮乏，无法有效利用项目资金，导致资金冗余；但对于一些经济价值高、效益好的项目则因资金不足或因配套设施不完善，无法充分发挥经济效益，以致出现“跛脚产业”状况。影响项目的有效申报和资金使用效率。

（三）项目运营环节存在的问题

1.实施主体分工不科学，管理方式粗放。村集体项目应由村集体经济组织、农户及技术管理企业共同组建，但现实中多数村集体经济组织与村委会职能交叉，分工不明确，仍依赖于传统的行政管理模式，导致资源配置效率低下和项目推进缓慢。村集体经济组织虽理论上负责项目，实际操作中责任多由镇、村两级干部承担。这种管理模式不仅导致政经混合不清，还加剧了村级基层组织的工作负担。

2.激励机制不健全。村两委成员普遍兼任项目负责人，面临多重任务和风险，但缺乏有效的激励机制。尽管在经营成功的情况下，收益归集体所有，但目前缺乏明确的奖励措施来实质性地激励“两委”班子成员，削弱了项目管理人员的积极性和主动性。

3.持续经营保障不足。在产业项目的投资与运营中，市场风险和不可抗力因素构成了不可忽视的挑战。当前，村集体产业的可持续性比短期利润追求更为关键，尤其是在农业产业中，其固有的周期性盈亏规律要求项目必须具备稳健的资金保障机制，如风险保险等财务安排。然而，研究发现项目主体普遍未能充分评估和准备应对这些风险，部分村级管理者甚至寄望于政府对损失的兜底。此外，村级组织在政策资金的安全管理方面存在不足，缺乏综合的建设绩效管理机制，导致项目管理、资金运用和绩效评估之间的协同不力。

三、提升村集体经济项目管理效能的对策建议

借鉴大力开展社会化服务的做法，发挥企业组织、公共服务平台等市场主体专业优势，深入乡村、因地制宜辅导村集体经济组织谋划项目库。以乡村振兴各类涉农产业发展资金为主线，建立健全村集体产业规范管理的长效机制，确保完成村集体产业设立初期项目的顶层设计、产业项目运营管理和后期成果管理等各环节工作任务。

（一）做好产业项目运营前顶层设计

一是设定产业发展方向。充分利用当地的土地、自然和人文资源等一切经济资源作为产业开发对象，将自然禀赋、地理位置、资源条件、产业基础等条件优势转化为其资金投资的发展方向，根据本地实际和财力状况提前储备一批群众急盼、发展急需、联农机制好、带动能力强的优质项目。

二是确定运营主体。为实现政经分离，可确定以“村集体股份经济合作社”为运营主体，推动村集体产业联农带农共同发展。

三是梳理产业基础。项目的运营方与村两委就目前产业基础做沟通梳理，规避产业发展短板和弊端，优化产业发展优势。

四是股东结构设定。引进技术管理团队，并发动本村农户共同参与项目投资，实现带农和共同致富的目标。

五是精心构建股权结构。村集体经济组织以项目资金投资入股，农户以货币资金或土地使用权参股，技术管理团队或合作的公司以其持有的技术、管理经验或以货币资金的方式入股。通过这种多元化的股权设计，确保资源的有效整合，促进村集体经济组织的可持续发展，同时保障农户和技术管理团队的利益，实现共赢。

（二）设定科学的产业项目经营模式

一是采取“村集体经济组织+农民+技术管理团队（企业或公司）”为主体承担项目运营。由村集体经济组织主导项目管理决策，即由村集体经济组织投资、农户入股、技术管理团队（企业或公司）进行的项目管理的三方合作经营模式。与管理团队约定风险预案，保障项目的可持续良性运营。

二是坚持集体所有制的资金使用导向。村集体产业项目的股权以村集体控股为宜，这样确保集体所有制的主导地位不变。为达到产业带农作用，可通过“同股同权”的方式转让集体股份给农户，该举措有利于村集体经济组织的控制权，保障成员尤其是集体经济组织和农户收益。

三是因项目引入的企业或公司以技术和管理投资为主。与第三方技术管理团队（企业或公司）在“入股协议”中约定其担任村集体经济组织技术（或管理）的总经理，负责评估项目投入与产出，测算项目利润，并负责项目的日常管理、技术开发、生产培训、产品销售等。村集体经济组织与第三方技术管理团队（企业或公司）签订“入股协议”。

“村集体经济组织+农民+技术管理团队（企业或公司）”的经营模式可实现政府领导，村集体经济组织独立市场化运营，从设立环节、运营环节、收益分配环节细化项目运营管理制度，使运营模式更清晰、灵敏度更高，增强了市场适应能力，大大提高村集体经济组织的经营管理水平和效率。

四是成立村集体经济农业服务部，高效配置人力资源。成立服务于村集体经济项目的农业服务部。村集体经济组织与农服部签订《劳务服务合同》，建立劳务服务合作关系，对村集体项目的务工人员进行统一配置和培训。这不仅保护了本地农民的劳动者权益，而且灵活化、规范化的的用工方式，可达到降低成本、高效管理的目的。

五是“量身定制”章程，建立村级集体经济规范管理长效机制。针对政府产业资金投入村集体经济组织、村集体产业资金对外投资合作的新模式，需根据各产业主体自身特点制定服务于各方运营主体发展的章程。从经营模式、股份比例、组织机构、资金管理等进行章程的“量身定制”。通过制定个性化的“章程”，对调整村集体经济组织内外部关系方面发挥着重要作用。通过科学梳理各类制度清单建立长效机制，形成村集体经济组织内部运营管理考核评价体系，有效调动成员主动参与的积极性。

（三）规范项目内部财务管理，抓好收益分配

一是实行资金专款专用。各类财政资金拔付到村集体经济组织帐户（如村集体经济股份合作社或村集体经济合作社）上，实行专款专用。通过“四议两公开”程序，由村集体经济组织以资本金投入的方式，实缴注册资金做为项目启动资金。

二是实行“收支两条线”。规定收入款按“收支两条线”执行，收入款项直接回到各项目银行专户，不得用于他用，支出款项按财务管理报账流程支出。对属村集体经济组织范围内产生的现金进行集中管理，减少现金持有成本，加速资金周转，提高资金使用效率。

三是构建财务管理体系中内部控制系统，通过高效和规范的财务管理来提高产业项目效益。对正在运营的产业项目根据相关政策要求进行规范化整改，包括健全财务管理制度，修订补充协议，完善手续等，并形成书面佐证材料，归类存档。

四是抓好收益分配。收益分配首先要坚持农民集体所有不动摇。防止集体资产流失，坚持农民权利不受损。第二，要遵循民主决策原则，充分尊重本集体经济组织成员的意见。第三，遵循效益优先原则，即集体经济收益要优先满足农村集体经济组织生产经营发展的需要，增强集体经济的内生动力。第四，坚持同股同权原则，集体经济组织成员根据股权享有的集体收益分配。第五，遵循利益共享原则，即收益分配方案要兼顾各方利益，维护各方面的合法权益。第六，做好收益分配的监督管理。各级部门要分工协作，农业农村主管部门要加强业务指导，不断完善农村集体经济组织收益分配办法，承担监督责任主体职责。农村集体经济组织要健全完善村集体经济组织章程，建立健全相关管理制度。

（四）完善财政项目资金管理措施，构建全过程的绩效管理机制

一是政府主管部门对本市县的村集体经济要制定总体的长远的发展规划，充分考虑农村集体经济的现实需要和发展阶段，制定实施针对性、适用性强的政策措施，强力推进项目的有序实施。落实土地支持政策，农村建设用地计划指标优先保障村集体经济发展需要。加快建设农村基础设施和公共服务体系，补齐必要的农村人居环境整治和小型公益性基础设施建设短板。

二是成立省、市县两级资金管理中心，优化考核监管机制，提升资金使用效益。成立省级资金管理中心，出台构建全面科学的资金绩效评价指标体系，构建全过程的绩效管理机制。将绩效贯穿于涉农资金管理的各个流程和环节，注重乡村振兴资金使用的绩效评价，强化评价结果运用，提升资金使用效益。目前各市县成立的乡村振兴投资公司或服务中心的平台，可以依托其承担市县管理中心前期工作，从项目前期谋划，可行性研究，购买第三方专业服务上完善各个市县的管理职能。

三是抓好项目的绩效评价，真正实现“花钱必问效，无效要问责”的绩效管理模式。项目资金绩效评价及考核的主要内容包括资金保障、项目管理和使用成效等方面的情况。优化评价考核监管机制，强化过程督导，形成“考前培训、过程督导、考后辅导”考核办法。

项目实施各方负责项目绩效目标编制、绩效运行监控、开展绩效自评，对提交的绩效评价资料真实性、合规性、合法性负责。资金使用和项目管理要履行民主决策程序，全面落实公开公示制度，财政资金的政策文件、管理制度、资金分配结果、镇村两级项目安排和资金使用情况等信息及时按照相关要求向社会公开，接受群众和社会监督。做到落实绩效管理要求，强化跟踪督促，以提升资金使用效益。

四是各地出台符合本区域现状的《村集体经济项目资金管理操作指南》，贯穿资金项目管理全生命周期，涉及项目入库、项目实施、资产管理三大模块，覆盖资金分配下达、报账拨付和绩效评价等关键要素。按项目管理各环节，精心编制范本模板，并配以示例，做到全方位、全流程、全要素管理。《操作指南》在全省所有市县区统一推行，方便基层按章办事，做到工作有规可依、有据可查，实现全省衔接资金及涉农整合资金管理基础和制度保障。为避免项目资金分配中存在的不合理性，切实解决资金闲置和损失浪费等问题，需要相关主管指导部门要加强对行业部门和镇村两级项目库建设的工作指导，因地制宜，精准施策，让财政项目资金能够充分地发挥价值。

五是乡镇是发展村集体经济项目实施的责任主体，需统筹用好财政扶持村级集体经济发展资金、各级财政衔接推进乡村振兴补助资金和涉农整合资金。在资金配套过程中，应需充分研判实施项目的规模、前景、效益、科技含量、农户参与情况等建立健全项目库。夯实项目前期工作，组织农业、财政、环保、银行、保险等部门组成“项目论证组”，全覆盖、点对点指导村集体经济项目，切实管好用好财政资金。进一步完善村集体经济组织财务管理内控制度和风险防控机制，坚持“资金跟着项目走，项目跟着规划走”的理念，突出资金的扶持效益。具备条件的县镇尽快成立农村集体经济发展服务中心，为村集体经济组织提供“一站式”指导服务。

（五）建立健全农村集体经济管理运行平台

一是建立监管中心。由各市县农业农村局牵头，联合财政局、审计局等各部门，设立“市县农村集体经济监管中心”，代表政府落实履行市县农村集体经济组织、集体资产的监督管理主体责任，开展长效监测督查管理工作。全面监测全区农村集体经济资产管理和主体运行情况，逐步建设市县集体经济数字信息档案，落实电子台账报告制度，集成可视化实时管理界面，提供预警提示口径统计功能。

二是建立运管中心。由各市县农业农村局牵头，联合社会各产业规划运营团队，设立“农村集体经济运管服务中心”，辅助集体经济在项目谋划、合作机制、经营人才方面等薄弱环节，提供乡村振兴政策市场研究咨询，乡村振兴规划建设咨询服务，农村农业产业运营管理服务；农村集体经济组织及农村新型经营主体培训教育服务。主持全区各村集体资产的统筹运营和管理工作，负责政策性引导投资的统筹谋划和建后资产运营的制度设计，落实集体资产运营管理责任。

三是依托农村集体经济组织代理记账服务站，由村集体经济组织负责建立“资产管护端”与“资产台账信息端”。通过这一平台，实现对资产管护和绩效数据的严格监管与实时监测。村集体经济组织需承担起资产维护管理及信息更新的职责，确保实时登记上传的信息准确无误，并生成可供核查的电子台账报告。这一过程的严格执行将保障账目与实物相符、账目与凭证相符，从而提升资产管理的透明度和效率。

（六）加强村集体经济人才培养与激励机制的构建

实施村集体经济组织人才培养工程，通过组织村集体经济负责人接受相关培训，提升综合素质。充分发挥家庭农场、种养大户、农民专业合作社负责人的经验、技术、资金方面的优势，有意将其培养成为村集体组织负责人，从而壮大村集体经济组织人才队伍。对一些村集体经济发展前景好、项目规模大、收益明显的项目，通过招聘职业经理人负责村集体经济组织的管理，并对职业经理人经营情况按年度进行绩效考核。通过培训和引进人才，有效提升村集体经济项目实施各方的管理能力，为村集体经济的持续健康发展提供坚实的人才支撑和智力支持。

各市县出台发展壮大村级集体经济激励奖励办法，明确奖励对象、条件、收入计算方法、奖励激励措施、实施程序等内容。推行村干部“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”薪酬制度，允许村集体从当年集体经济经营性收入中提取一定比例资金用于对发展壮大村集体经济贡献突出的个人，如村“两委”干部、村集体股份经济组织管理人员、下乡能人、驻村干部（含驻村第一书记、乡村振兴工作队员等）的奖励，充分调动起合作各方发展集体经济的积极性。

（七）增强村集体经济项目风险防控能力，积极引导投保农业保险

针对村集体经济项目的多样性，应实施分类管理以降低风险。具体策略包括针对不同项目类型采取过户抵押、技术引进、购买涉农保险等差异化风险缓解措施。此外，建议由政府主导，设立专门的村集体经济发展风险基金，旨在为村集体经济提供风险防控的财务保障。政府将依据村集体经济的实际发展情况，合理确定风险基金的收取比例，并科学制定赔付比例及赔付事项，以确保基金的可持续性和风险防控的有效性。通过这种针对性的风险管理，不仅可以增强村集体经济的抗风险能力，还能提升风险防控的精准度，从而促进村集体经济的稳定与可持续发展。

积极引导村集体经济组织投保农业保险。2022年11月，海南省第一张乡村振兴产业综合保险项目的试点工作在琼中县正式落地，此次琼中试点工作由县农业农村局牵头，选取了使用衔接资金的六个项目，涉及五家公司。该保险由海南省委农办牵头，省农业农村厅、省乡村振兴局等联合第三方中汇国际风险管理集团公司和海南人保财险、太保财险、平安财险、国寿财险、阳光财险五家保险机构，形成成本保险、收入保险、责任保险等多层次风险保障机制。乡村振兴产业综合保险保障对象为使用扶贫资金和衔接资金的各类产业实施主体（种植、养殖、水产、加工、光伏），保险责任涵盖成本类责任（自然灾害、意外事故、疫病）、收益类责任（成本类责任导致的收益减少，市场因素包括疫情等导致价格下降收益减少）、责任类责任（包括雇主责任、公众责任、农产品食用安全责任）、特殊风险责任赔付责任。重点解决产业实施主体收入风险和政府资金安全风险，该保险为村集体产业项目提质增效提供有力保障，当项目出现亏损等现象的，即可启动风险赔付，减轻损失，达到恢复生产、持续经营的目的。

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（作者单位：海南开放大学）

责任编辑：李政