完善管理机制，发挥保障作用

事业单位改革一直都是我国行政管理体制改革的重要组成部分，改革一直围绕一个主线——“政事分开、事企分开、管办分离”进行，并且以“分类改制”为主要路径逐渐深化改革，而其中在社会、经济、文化等领域发挥着重要作用的区级事业单位，却仍然面临人员编制资源不足、成长空间受限、人力资源管理要素缺乏等问题，并且区级事业单位所需编制资源需要从经济学角度予以理性分析。因此，研究区级事业单位编制总量规模、完善人力资源管理机制，有利于区级事业单位优化、提升、发挥作用，更好地服务于地方高质量发展。

区级事业单位改革的难点

目前我国县级地方政府中，市辖区与常见的县、县级市相比，行政自主权较少，职责体系较不完整，其直接管理的大多是服务型职能部门，同时在机构编制方面，其机构设置、人员编制的权限已由上级地市把控，编制资源数量总量上普遍偏紧，而这也导致了区级事业单位在发挥服务作用上的受限。受限于编制资源的匮乏，区级部分事业单位仅作为行政机构职能的延伸和补充，或多或少地扮演着行政机关的角色，也限制了区级事业单位在基层更多领域更多专业性、技术性、服务性功能的发挥。在国家严控事业编制总量的总体要求下，需要机构编制部门科学合理、充分考虑区级财政能力、人口数量、公共服务供给等多方面因素，确保基层事业单位的数量和规模与经济社会发展相适应。从长期以来机构编制管理和改革中一贯坚持的“精简统一效能”原则，到新时代新形势下的“优化协同高效”，更需要对区级事业单位的改革予以关注。因此，在各级特别是中央和省级、市级总量控制的基础上，对于直面基层的区级事业单位，改革的思路是发展而不是收缩，人员力量上应当科学调整，同时给予更合理的发展空间，这正是区级事业单位改革的难点所在。

区级事业单位当前面临的主要问题

●人员编制需求紧缺

以厦门市翔安区为例，笔者结合工作对全区68家区级事业单位（不含学校、医院）进行分批走访和座谈，约64%的区级有关事业单位主要反馈的也是此类问题，伴随着翔安区城区常住人口由2012年的约37.3万增加到2023年的约64.7万，面临服务人口流入数量的扩大、对政府服务供给数量质量的需求增长以及群众法治意识的提升、上级事权的不断下放，区级事业单位更多的是作为行政主管部门在行政事务处理不足上的弥补，而在为社会提供专业性、技术性上的独立支持功能上已大为减弱。

●力量过于分散、无法集中、成长空间受限

举例而言，在总量控制的前提下，与区级事业单位相比，为中央和省级事业单位（通常是厅级事业单位）统筹增加事业编制，或可以同时带来相应较高级别的职务职级职称数量，事业编制资源的内部收益明显。高的机构规格对编制资源的“引流”效益较大，因此如果编制资源不流向基层的话，那么基层或需要“规格相对大而数量相对少”的机构设置，便于贯彻与具体执行；而上级则或需要“规格相对小而数量相对多”的机构设置，便于研究和辅助决策。

●人事管理、规划发展等人力资源要素上普遍存在不足

当前个别区级事业单位主要存在“岗位结构比例不合理”“缺乏长远的人力资源发展规划”“人事管理工作的专业性不够”等管理、规划和发展问题。一些区级事业单位在对待“人”这个载体资源上时，基本都把主要精力都放在了使用“人”上，没有深入研究如何培养“人”和更好地使用好“人”。

对于区级事业单位改革的建议

●探索建立科学评价统筹体系

事业单位改革牢固树立鲜明基层导向，将编制资源向基层一线倾斜是大势所趋，因此需要做好事业单位编制资源效益评估工作。高质量发展阶段的事业编制资源使用不仅要解决“数量”问题，更要从“质量”上下功夫，探索建立科学客观的机构编制使用效益评估体系，积极破解各地区的编制总量“老的地方多、新的地方少”而产生资源固化、低效、发力不均的问题，和来自公共部门工资支出、运转和基本民生的财政限制，导致区级事业编制资源“有编不能用、无编用不了”的问题。市级以上的机构编制部门可探索建立地方整体发展效益宏观评价体系，科学统一设置评价指标，用于评价编制资源使用效益，将地方整体发展水平、人民群众公益服务质量等，量化为各地区编制资源使用效益，从而更好地评估规划编制所需的总量和标准，不再囿于传统空编收储方式，也可以更好面对重点性集约用编的冲击。

●多措并举提升事业编制资源使用效益

要坚持严控编制总量，也要遵循“优化协同高效”原则，确保事业编制数量在经济社会发展相适应和得到合理控制中，取得平衡。因此，需要区级机构编制部门在进行资源配置活动时，一方面持续加大自身“盘活存量”的力度，向自身改革、创新管理机制、优化整体结构、提升人员素质等要编制，通过建立健全编制“周转池”调配编制资源制度和人员控制数制度、优化辅助保障和公益服务机构占比结构、全面推行职员等级制和绩效评估制等，不断实现区级事业单位编制资源的优化配置、集约利用。另一方面，上级部门在科学评估后予以“临时调整总量”，在整体使用效益的评估基础上，统筹考虑各地区财政的增长限制与服务人口增长数量等限制因素，逐步回收因人口外流严重、地方财力不足的地区人员编制资源，对人口净流入、经济发展效益明显、民生服务供给需求大的重点地区，通过编制周转池等方式均衡编制需求，在一定周期内向下周转临时编制，以便及时对基层一线、重点领域、重点岗位进行增量保障，助力加强区级事业单位的工作力量。

●持续强化区级事业单位布局优化力度

要持续优化区级事业单位布局结构。一是配合党政机构改革同步调整。党政机构改革往往伴随着事业单位同步改革，要紧跟机构改革部署配套调整、优化、整合相关区级事业单位，特别在新形势下的热点领域如社会工作事务、政务综合服务、数据管理、农业农村和乡村振兴、城市管理建设等领域上，予以综合设置。二是加大“小散弱”事业单位整合力度。可在主管部门相同、服务对象相近、属性定位相似的前提下，加大推进“小散弱”事业单位和职能相近事业单位力度，让人员人才、专业技术、资金设备等优势资源得到有效集中使用，切实提升区级事业单位的运行作用，同时也需要上级机构编制部门适当放宽优化升格条件，在整合区级机构个数、级别规格、领导职数、回收编制比例予以适当倾斜。

三是坚持公益服务导向。要持续推进事企分开，对如面向社会的评估鉴定、咨询服务等从事生产经营活动事业单位，在改革中要逐步撤销；对如文印打印、会议服务等后勤服务事业单位，要推动社会化运作或改制转企；对投资兴办、管理、挂靠各类企业的区级事业单位，要严控增长、转移清算、逐步清理。更好地推动区级事业单位聚焦改革趋势、主责主业、公益服务等优化布局结构、释放发展活力。

●完善人事管理配套制度

人力资源作为组织发展的第一资源，是组织在激烈的竞争中立于不败之地的关键因素。在区级事业单位管理中适当运用人力资源管理的组织结构理论、人力资本理论等相关理论，从而优化配置事业单位的人力资源，或能够实现事业编制资源的合理利用，进而提升整体工作效能。要重视人力资源规划，立足于区级事业单位总体发展方向和发展规划，围绕单位发展的战略目标进行人力资源规划与开发，在机构编制管理中必须要尽量确保编制资源向服务民生、社会紧缺的专业型技能人才需求倾斜。要强化人员素质管理，在编人员的工作能力对政府的形象以及行政效率等会产生直接影响，要通过职务职级晋升、提供岗位培训、规划职业生涯等方法来对员工实施培训教育。把好“入口关”来提高人员素质，根据员工在岗位上的工作能力来调整岗位设置，从而充分增强员工的岗位适应力。要搭建事业单位组织文化体系，延续事业单位的独立性和活力性，让干部职工对组织文化产生深层次认同，在健全考核激励机制的基础上，通过支持区级事业单位依法行使用人自主权、强化单位内部沟通关怀、塑造学习型组织、完善职业生涯体系等获得共识源泉，激发干部职工努力实现所在事业单位的公益目标。

作者单位 厦门市翔安区组织人事和机构编制事务中心