高校预算管理存在的问题及对策研究

随着《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的出台、修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》的实施，党的二十大报告“健全现代预算制度”的提出，各项法律法规、政策制度相继对高校预算管理提出了要求，也指明了方向，高校预算管理不断改革完善，但同时也存在着预算编制短视化、预算执行偏差化、预算考评随意化等问题。本文深入研究了高校应如何建立健全规范有力的预算管理体系，积极探究预算管理强力支撑、有力推进高校事业可持续发展的新模式。

一、引言

高校作为为国家培养人才的基地，基本都会结合国家战略部署、自身发展情况、办学特色及服务地方经济社会发展的宗旨，制定未来的发展战略目标、发展规划、办学思路。高校将自身发展的顶层设计有机融入国家战略部署及地方经济社会发展之中，这需要较强的人力、物力和财力的支持。但在现实中，规模扩张、收入来源不够多元化、资金紧缺、人财物资源未得到优化配置，已成为制约一般普通高校发展的瓶颈。

随着有关法律法规、政策制度的出台，相继为高校预算管理提出了新要求，也指明了新方向，高校预算管理不断进行着改革和完善。但同时也存在预算编制短视化、预算执行偏差化、预算考评随意化等问题，因此建立健全现代预算管理体系，优化人财物资源配置，将预算管理与事业发展深度融合对高校健康稳定可持续发展有着重要的意义。

二、高校预算管理概述

（一）高校预算管理的内涵

高校预算管理是指高校以自身发展战略目标为指引，在综合分析研判内外部环境的基础上，对相应的财务资源、非财务资源以及财务结果进行预测，精心组织、科学筹划各项人财物资源配置，以财务及非财务指标的形式详尽规划未来一定阶段内的事业活动，并对各项指标制定及执行过程进行监督与评价、反馈与调整，促进事业发展提质增效，进而推动战略目标实现的动态管理活动。

（二）高校加强预算管理的重要性

1.能够优化资源配置，提高财政资金使用效益

大部分一般普通高校创收内外部环境不优，科研成果转化能力不强，办学经费少，来源单一，经费来源主要依靠财政拨款。而财政拨款有限，扩大招生规模就成为高校筹措办学经费最重要、最直接的办法，但规模快速扩张与硬件扩容、软件提质的大额资金需求矛盾也在加剧。这就倒逼高校必须通过科学的预算管理，整合有限的资源，优化配置人财物资源，提高财政资金使用效益，平衡好保民生、扩规模、提质量、促发展的协同关系，保障事业健康发展。

2.能够规范财政收支行为，维护财经纪律

预算管理以科学发展为前提，既对保证高校基本运转的财政收支做出细化安排，同时又对关系师生利益、国计民生的重大决策事项、重大投资项目、大额资金使用等与资源资金利用有关的经济事项，在预算目标设定及预算的编制、执行与考核中经过审核、批准、备案等程序，有效避免了业务工作滞后、资金不落实或支出不合规等问题。预算管理保证项目按计划进度推进、资金收支按预算执行，杜绝了虚列支出、挤占挪用资金的现象，有效提高了资金的使用效益，保障了资金的安全，增强了财经纪律和制度执行的刚性。在规范管理、防范风险、完善治理等方面起到了基础性和源头性作用。

3.能够稳步推进教育事业，促进经济社会发展

要充分发挥好教育、科技和人才在社会主义现代化国家建设中的基础性与战略性支撑作用，高校任重道远。高校担负着为党育人、为国育才的使命，不管是在发达地区，还是后发展欠发达地区，推进现代化进程人才都是第一资源。高校预算管理必须立足国家发展战略，融入国家各项战略部署，以事业为先导、以财务为协同，有效处理好当前利益与长远发展的关系，引导各预算责任主体聚焦主责，忠实履职，推进高校治理体系与治理能力现代化，在教育教学、人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新中发挥“领头羊”作用。

三、高校预算管理存在的问题及原因分析

（一）对预算管理的认识不深，认为预算管理是财务部门的工作

预算管理是一个全员参与、上下结合的全面动态的系统工程。预算目标是战略目标在一定时期内的具体化、详细化，由一系列具体指标构成，各指标之间有很强的逻辑联系，相互协调、相互衔接，预算目标的完成需要各预算执行主体相互配合。但在部分管理者及教职工眼中，预算管理只是简单的账面资金的管理，是财务部门的工作，未摆正事业发展与预算管理的关系，在预算管理过程中缺乏责任感与动力，很难将预算指标与业务工作联系在一起并进行有机结合。部分管理层运筹帷幄的能力不足，业务部门之间缺乏有效的沟通协调，横向、纵向信息沟通不畅，预算编制时仅将涉及本部门的业务简单进行预算编制，缺乏从项目全局谋划的意识，部门各自为政，各预算之间缺乏有效的整合。同时怠于对预算编制基础数据的获取及编制过程的精细化控制，预算编制未能真正发挥事业为先导、财务为协同的作用，导致预算管理责权利不匹配，全面预算管理难以实现。加之财务部门对部分业务部门专业业务不熟悉，在预审预算初稿、汇总编制预算草案时会出现简单叠加的情况，管理层在进行预算审定时也不可能详尽到每一个细微环节，有时就会出现有项目无预算、有预算无项目的问题，预算执行中亦缺乏有效的控制与监督，使预算管理缺乏科学性、合理性与逻辑性。

（二）预算编制全局性与长远性不足，不能切合高校发展规划

科学有效的预算管理能够体现高校发展战略规划，规范事业活动的范围与方向。预算编制是预算管理的起点，预算编制应当结合高校发展实际、宏观政策目标实现程度，而项目的合理性、科学性及可持续性尤为重要。目前，高校预算编制重点仍停留在对下一年度财务收支计划的简单编制上，对战略发展规划期内的事项及财务结果的预测及筹划不足。战略目标在高层达成后，在中下层传达不力，在将战略目标细化分解为各项业务计划及财务指标与非财务指标时就会产生偏差，关键指标的目标值与可利用资源不能进行合理匹配。各业务部门在编制预算时，不能够既立足当前又着眼长远，全局把握学校发展战略规划及各项财务与非财务指标，从而影响预算编制的准确性、完整性及可持续性。

（三）预算执行率低，执行监督不到位

预算管理的主体责任最终要落实到各具体业务部门。由于对发展战略目标及预算管理二者密切关系的认识不足，对各项财务指标及非财务指标的理解不够，各业务部门对融入到各项工作中的预算指标的落实就会与实际事业活动产生偏差。预算管理事前、事中、事后监督不到位，导致预算执行率低，部分预算项目无法执行，部分人财物资源作用得不到有效发挥。加之预算编制时间较早，编制基础资料不充分，相关数据信息分析不到位，导致预算的预判性及准确性不高，对业务缺乏指导作用，造成编制与执行的差异。预算执行过程控制不到位，规章制度缺失或执行不力，部分预算执行还存在一定的随意性，存在超预算支出、支出实际和支出计划不符等问题，导致预算执行约束力不够。

（四）预算绩效管理不完善

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，高校应当强化预算绩效管理，完善预算绩效管理流程，健全预算绩效标准体系。但在实际工作中，高校还存在预算绩效管理思路不够清晰，管理中侧重于预算编制，预算绩效管理意识模糊、考评工作不到位或无预算绩效管理的情形，预算绩效管理未贯穿预算管理过程始终，预算绩效考评也未纳入总体绩效考核体系。“谁主管、谁使用、谁负责”的预算绩效管理主体职责没有履行到位，业务相关主责部门对预算绩效管理工作的重视程度不够，错误地认为，预算是财务部门的工作，预算绩效管理也是财务部门的工作。财务部门未牵头制定切合实际的预算绩效考核标准及相应的评价体系，对业务相关部门预算绩效管理工作的指导与考评反馈较少，存在预算绩效管理标准不健全、监管不到位、考评技术水平低，预算指标分解与预算绩效考核体系不匹配，奖惩措施不可行，预算绩效管理缺乏强制性与严肃性等问题。

四、加强高校预算管理的对策建议

（一）转变观念，加大对预算管理工作的宣传与引导

转变观念，牢固树立预算管理是全员全方位全过程管理的全面预算管理理念。加大对预算管理工作的宣传与引导，使教职工充分认识到预算管理的重要性与必要性，深刻理解预算管理包括基本事业活动收支预算管理、重大或不经常进行的活动需要根据特定决策程序编制的预算管理以及与高校资金收支、财务状况等有关的财务预算管理。预算管理不仅仅是财务部门的工作，更是各业务归口部门的重要职责，是决策层、管理层、各部门、各岗位都必须参与的管理活动。高校人财物各方面、事业活动各环节都应纳入预算管理。预算目标的编制、汇总与审批工作结束后，还需动态地对预算执行情况进行控制与监督，各项事业活动的事前、事中和事后均要纳入预算管理监督。

完善预算编制、执行、考评相关工作制度，明确预算编制、执行及考评的依据、程序标准等，确保编制内容全面、准确，预算执行不偏、可控，绩效考评公正、严肃。深入广泛开展预算管理工作的调查与研究，业务相关部门要相互沟通、分析研判各自的工作目标及行动计划，及时评估部门间目标计划的关联性及逻辑性，主动做好各部门的预算编制工作，预算执行中将责任落实到各环节、各岗位，及时分析计划进度，调整业务工作，及时监督、检查、评价预算管理情况。财务部门加强对业务部门预算编制工作的指导，协调解决预算编制中的有关问题，综合平衡预算草案，执行中强化对业务部门的监督与预警，使预算目标准确、合理、可行并得以实现。

（二）立足战略，预算编制平衡长期目标与短期目标

战略最终转化为实践，预算管理完成，战略目标实现。预算管理的起点是预算编制，必须积极转变观念，务实、合理地进行预算编制，长期目标的制定从战略目标出发，短期目标则要细化分解为业务计划，作为预算目标确定的依据与指导，确保阶段性的年度目标与战略目标相一致。围绕战略目标进行预算编制时，对业务计划及预算指标的理解不可过于拘泥，在准确理解把握战略目标的基础上，对事业活动进行具体的描述及规划，并细化至实施步骤及策略，摸清需着力解决的问题，具体情况具体分析，统筹兼顾，重点突破，有针对性地进行可行性的预算编制，减少未来不确定性的风险，避免出现预算目标、战略目标和发展规划相脱离的问题。

（三）强化监督，及时跟踪预算执行进度

完善制度，通过规章制度等规范与限制预算执行主体的行为，使预算过程控制有章可循，业务工作、管理活动严格按规章制度进行，有利于预算执行部门及时发现问题，采取合理的调整措施。第一，完善预算执行的监督、分析机制，预算执行中定期开展预算执行全面检查或重大项目预算执行专项检查，不定期进行抽查，分析研判检查结果，及时对实际执行与预算目标偏差进行预警，并进行调整与控制；第二，强化内部控制，以风险为导向，治理为目标，对预算管理流程、重大项目、重点环节等制定相应的控制制度，形成刚性约束；第三，以事前监督为基础，事中监督为重点，事后监督为保障。推进监督关口前移，对事项的合规性、有效性进行咨询、确认、评价、反馈，客观揭示问题，及时发挥监督的防护性作用。

（四）健全机制，为预算绩效管理提供制度保证

预算绩效管理以充分发挥人财物资源优势为目标，将预算绩效管理融入预算编制、执行、结果应用各环节，可有效激发教职工斗志，形成强大合力，完成预算目标，实现战略目标。要健全预算绩效管理体系，完善预算绩效管理相关制度标准，合理界定考核主体和对象，科学设置考核指标体系，公平采取奖惩措施，加大考评力度，严格、合理、扎实开展考评及相关业务指导工作，起到引导和激励作用。首先，在预算编制阶段，各业务部门结合自身预算目标科学编制绩效目标，制定考核指标同步报送财务部门，由财务部门牵头对指标进行汇总并经过论证、审核等程序，纳入预算考核指标体系管理；其次，在预算执行过程中，业务部门定期或不定期按考核指标体系进行自评，将自评情况及时反馈至财务部门，再由财务部门组织评价，并将评价结果及时反馈至业务部门，由业务部门进行整改，财务部门定期不定期进行抽查并提供技术支持。将预算考核纳入绩效考核体系，有奖励有惩处，充分调动业务部门的积极性，发挥业务部门的预算管理才智，保证预算目标实现。

结语：

预算管理是高校事业发展的保障与前提，只有预算管理做好了，有限的财政资金才能创造出更多的效益，从而达成战略目标。高校必须加大对预算管理工作的宣传与引导，平衡长、短期目标，及时跟踪预算目标实现进度，完善制度。坚持可持续发展的理念，正确认识预算管理与事业发展的关系，健全并完善预算管理相关制度体系，保证预算管理与战略目标良性互动、协调发展，提升高校的治理能力与管理水平，推动高校健康稳步发展。

（作者单位：丽江师范高等专科学校）