M市老年教育政策执行困境及破解路径

摘要：通过M市老年教育的调研可知，当前M市老年教育政策执行困难重重：老年教育思想观念滞后，政策执行敷衍应付；老年教育支持投入不足，政策执行有心无力；老年教育制度文本缺陷，政策执行产生偏离。在明确老年教育公共服务的职能定位前提下，加大老年教育的宣传力度，营造政策执行的良好环境；明确老年教育的主体职责，强化政策执行的立法保障；加大老年教育的支持投入，夯实政策执行基础保障；推进老年教育办学模式创新，实现政策执行机构增能。只有这样，才能破解当下老年教育的政策执行困境，推动M市老年教育高质量发展。

关键词：老龄化；老年教育；政策执行；困境； 高质量发展

中图分类号：G777

文献标志码：A

文章编号：1009-4156（2024）07-0034-05

随着我国老龄化程度日趋严峻，预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿人，占比将超过20%，进入中度老龄化阶段。到2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿人，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段［1］。为了积极应对人口老龄化，国家大力发展老年教育，出台了一系列有关老年教育的政策文件，例如《老年教育发展规划（2016—2020年）》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》。虽然这些政策的出台积极推动了我国老年教育事业的发展，但由于经济社会发展的不平衡不充分，这些政策在经济社会较为发达地区能够得以贯彻落实，推动了经济社会较为发达地区老年教育事业蓬勃发展，但并未能在经济社会发展相对落后的欠发达地区得到切实执行，老年教育政策在欠发达地区执行过程中阻力凸显、问题不断，老年教育事业停滞不前，远远落后于经济社会较为发达地区，严重阻碍了欠发达地区老年教育事业的发展。作为典型的欠发达地区，M市老年教育虽然有国家政策和《湖南省老年教育发展规划（2019—2022年）》 等省级政策指导，但在操作过程中政策执行困难重重，无法落实到位，致使老年教育发展陷入困境，严重制约着当下构建学习型社会的步伐和进程，成为M市构建老年教育体系的重要瓶颈。

一、M市老年教育的基本情况

从M市第七次全国人口普查数据看，在全市常住人口中，60岁及以上老年人口为73.90万人，占19.31%，其中，65岁及以上老年人口为56.59万人，占14.79%，分别高于全国水平0.61和1.29个百分点，当前已经进入重度老龄化和老年型人口社会阶段［2］。随着老龄化程度加深，老年教育需求不断增长。目前，M市老年教育主要依托各级老干部（老年）大学和M市老干部（老年）开放大学开展，老年教育重视程度日益提升，服务体系日益完善，学习资源日益丰富，服务队伍日益壮大，初步形成了多方参与、多形式办学的发展格局。

当前，M市共有老年教育学员9 312人，线下开班66个，线下开课55 门。其中，M市老干部（老年）大学线下学员1 876人，学期开班17个，课程17门；M市老干部（老年）开放大学线上学员4 356人，线上课程资源400门；L区老干部大学线下学员1 240人，学期开班11个，课程11门；S市老干部（老年）大学线下学员300人，学期开班6个，开课5门；Y市老年大学线下学员260人，学期开班8个，开课8门；F县老年大学线下学员500人，学期开班9个，开课7门；X县老年大学线下学员780人，学期开班15个，开课7门。

M市老年人口为73.9万人，从以上调研统计中可以看出，当前线上线下老年大学在读人数不足1万人，容量非常少，入学率非常低，2022年也远远没有达到《湖南省老年教育发展规划（2019—2022年）》中规定的以各种形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数的比例达到30%以上的要求。现有的各类老年大学根本无法满足约74万老年人一直持续增长的教育需求，即便是不断出台老年教育政策加以支持，老年教育的常规化、大众化开展依然是困难重重。既然有政策扶持，为何无法取得预期的发展，仍然无法全面推进，力求通过深入调查，分析老年教育政策在M市这样欠发达地区执行的困境，寻找破解之策。

" 二、M市老年教育政策执行现状与困境

（一）老年教育思想观念滞后，政策执行敷衍应付

老年教育政策能否真正贯彻执行，与执行主体、受教客体的观念息息相关。与经济社会发展相对落后相对应，欠发达地区各层面的老年教育思想观念相对滞后。从政府领导层面看，许多领导总认为老年教育问题不是地方政府、基层政府所能解决的，老年教育往往得不到应有的重视，把老年工作重点放在老有所养、老有所医方面。他们没有认识到“老有所学”“老有所乐”的老年教育对于服务社会治理、维护社会和谐稳定等方面具有的重要意义。在M市基层乡镇开展农村老年教育情况调研时，发现多个乡镇在教育方面重点只有义务教育，对于老年教育只字未提。从老年人自身层面看，大部分老人文化水平低，学习态度消极，认为自己年龄已大，不需要接受再学习、再教育，这就使得老年教育缺乏老年人自身的内在推动力［3］

作为具有一定法律效力的老年教育政策，理论上是必须不折不扣执行的，但如何执行、执行效果如何却很难加以量化把控和考核。在欠发达地区，由于经济社会发展相对落后、老年教育思想观念滞后，地方政府往往会根据大局发展利益需求、经济社会工作重点对老年教育政策相关内容进行权衡取舍，把老年教育的重点放在上级可能检查的指标项目上，做个可有可无的方案备查，应付了事，做好“面子工程”。 许多乡镇集中精力发展经济，积极推动经济社会复苏发展，人力、物力、财力主要集中在这项工作上，有限的人力、物力、财力也就不可能投入在老年教育政策的落实上。在政策执行过程中，强调“雁过留声”，有文案、有记录、有图片材料即可，但缺少具体措施，而敷衍应付的“面子工程”根本没办法让老年人享受到老年教育政策的益处。政策执行的表面化也使老年教育政策变成一纸空文，难以落实到位。

M市老年教育政策执行困境及破解路径

M市老年教育政策执行困境及破解路径

（二）老年教育支持投入不足，政策执行有心无力

老年教育的支持投入不足，一直是制约老年教育政策执行与发展的重要瓶颈。欠发达地区和广大农村地区一直存在基础建设、队伍建设和经费支持不足的问题，在经费投入、基础设施、人员管理等方面，至今仍远远没有达到《老年教育发展规划（2016—2020年）》的要求。以M市为例，老年教育活动组织不足、教育场地稀缺、教育活动单一，老年教育政策在M市尤其是农村执行所遇到的资源匮乏问题可以用无场地、无活动、无经费的“三无”来概括（见表1）。《老年教育发展规划（2016—2020年）》中提出的养生保健、心理健康、法律法规、家庭理财、闲暇生活、代际沟通、生命尊严等方面的教育活动在M市这样的欠发达地区，尤其是广大的农村地区极少甚至从不开展。相较于较为发达地区，M市这样的欠发达地区和相对落后的农村地区，要实现老年教育政策的目标和要求，就存在更多的障碍，不可能像发达地区那样，有比较丰富的老年教育资源和公共设施可以利用，服务支持也是寥寥无几。

很显然，由于经济社会发展相对落后，在欠发达地区，老年教育政策的执行即便受到高度重视，也往往会显得有心无力。M市相关领导表态很支持搞终身教育但市财政拿不出更多的经费支持。市级财政尚且如此，县、乡镇财政就更是捉襟见肘，基本建设、重点项目、办公经费、义务教育发展等各项开支都需要经费支持投入，很难在老年教育上给予必要的投入。按《湖南省老年教育发展规划（2019—2022年）》政策要求，2022年全省县级以上城市至少有一所老年大学，60%的乡镇（街道）建有老年学校，30%的村（社区）建有老年学习点，但在M市这样的欠发达地区，这只能是一个仰望的“目标”，至今在M市老年学校和老年学习点的建设上还依然停留在试点阶段，与政策要求相去甚远，政策执行可谓有心无力。

（三）老年教育制度文本缺陷，政策执行产生偏离

1.从管理体制来看。从1983年我国第一所老年大学成立至今，老年教育管理队伍不断壮大，老干部局、老龄委、文体新局、教育局、民政局等都承担重要的管理职责［4］。《湖南省老年教育发展规划（2019—2022年）》提出按照党委领导、政府主导的原则，教育、组织、老干、发改、财政、民政、卫健、人社、体育、文化旅游等部门共同参与的老年教育管理体制，但是至今统筹主体仍不明确，现有的老干部大学和老干部活动归老干部局管，老年协会和老龄活动归老龄办管，社区大学、老干部（老年）开放大学归教育局管，各级文化学习中心归文体新局管。这很容易导致老年教育陷入各自为政、责任分散、资源浪费、执行不力等困境。

2.从文本内容来看。虽然政策执行的效果受多种因素影响，但政策本身的科学合理性是影响执行效果的主要因素之一。在审视分析老年教育相关政策时会注意到，当前老年教育政策体系纵向关联性薄弱、保障机制不健全、管理机制不统一、办学经费不明确，下发的政策文件总体来说宏观性强、可操作性欠缺，这也是政策无法真正落地执行的原因之一。目前，我国尚未出台老年教育的国家专项立法，老年教育法律法规尚未成体系，全国老年教育的开展无统一的办学模式、无统一的阵地标准与队伍要求、无统一经费配套，各地依照本地的实际开展教育教学，各显神通，各自为政。此外，老年教育相关政策在下达时一般都未提出细化指标，也未能针对不同地区经济社会实际给出对应的具体指导意见，从而导致政策目标缺失。这就让执行者在解读政策时很容易片面理解为老年教育因为没有既定目标，所以不重要，甚至有的执行者会简单地依据以往经验执行政策，并未把老年教育政策的执行与本地的实际情况相结合。在M市调研时就注意到：大部分领导干部，尤其是乡镇领导干部，他们对老年教育政策的解读和执行，不过就是开展一些有益于老年人身心健康的活动，几乎没有真正结合M市实际落实。很显然，这些相关政策虽然增加了执行空间，但没有具体的人力、物力、财力配套措施，没有提供任何细化的操作程序，反而加大了执行难度，容易在执行中发生偏离，达不到预期的效果。

三、 M市老年教育政策执行困境的破解路径

（一）加大老年教育的宣传力度，营造政策执行的良好环境

1.科学、规范、合理且具有可操作性的政策既是良好政策执行环境的前提条件，也是政策最终能否被执行的重要原因之一。各级政府依据国家老年教育宏观政策制定的地方老年教育政策，应紧密结合本地实际，不图高大上，力求政策内容的规范性、科学性、合理性、严肃性、可操作性，让政策受益者和执行主体都能对政策认同，从而忠实地执行政策。

2.良好的政策执行环境也取决于政策宣传是否充分到位。政策宣传是否到位既关系到执行者和受益者对政策能否深入透彻了解，也关系到政策执行能否贯彻落实和政策执行能否获得支持。必须加大政策宣传力度，结合本地实际，充分利用群众集会、现代技术媒体、文化艺术节、政策宣传讲座、宣传手册、宣传栏等形式进行政策的宣传普及，以确保在政策切实执行前，执行者理解政策目标，老年人接受政策内容，保证老年教育政策能够被正确执行。

（二）明确老年教育的主体职责，强化政策执行的立法保障

为充分发挥法律对社会发展的引导和推动作用，通过国家立法对老年教育进行顶层设计，明确老年教育公共服务职能定位、明确老年教育的管理体制和部门职责以及投入机制，自上而下推动制度建设的完善，实现老年教育的依法、可持续发展。M市可以依据实际情况，借鉴太原、宁波的老年教育地方立法情况，出台《M市老年教育条例》。

1.进一步理顺老年教育管理机制，明确老年教育主体职责。要将老年教育的职责明确到部门，部门再将工作任务分责到人，加强领导，形成合力。从M市的具体实际来看，只有明确教育行政部门作为业务牵头部门来统筹推进老年教育工作，老干部局、老龄委、社区大学、文广新旅、民政局等相关部门分担相关责任，组织宣传部门督促落实，各司其职，各尽其责，老年教育的发展才会在正常的轨道上运行，政策执行才会落实到位。

2.可以明确按照“政府拨一点、社会筹一点、单位出一点、个人拿一点”的办法，形成多主体分担和多渠道筹措老年教育经费的机制。加强老年教育在办学体系、基础建设和可持续发展方面的可操作性，指导老年教育的发展，助力学习型社会的实现，有效面对老龄化带来的社会问题。

3.政策执行还需要建立严格的监督考核机制。建立起严格的监督考核措施，既是政策执行的机制保障，也是在当下老年教育还没有得到足够重视的情况下，能让老年教育政策得以执行的有效措施之一。《M市老年教育条例》可以将老年教育工作和政策执行情况纳入对各级政府相关部门绩效考评内容中，建立责任追究机制，通过严格的执行制度和监督规范制度，为M市老年教育政策的落实提供有力的机制保障。

（三）加大老年教育的支持投入，夯实政策执行基础保障

由于经济社会相对落后，类似于M市这样的欠发达地区，老年教育政策执行的物质基础是比较差的，缺少足够的人力、物力、财力支持，但仍然可以因地制宜，结合M市的具体实际，采取有效可行的办法，充分利用各类政策和现有条件，加大老年教育的投入，夯实老年教育政策执行的基础保障。

加强城乡社区老年教育场所、设施、队伍建设，扩大资源供给，提升服务能力。在村（社区）完善老年教育基础设施、人员配置，建设结构合理、数量充足、素质优良的老年教育志愿者队伍，为基层老年教育的发展充实师资力量。虽然还没有足够的人、财、物直接投入老年教育中，但随着欠发达地区城镇化建设速度加快，城镇化建设的投入将会加大， 便可以借助城镇化发展规划，结合城中村、旧村改造、文化中心建设等基础设施建设，把老年教育的基础设施建设统筹进去一起规划，既不重复建设，又能有效利用。有条件的地方还可以借此机会来建设具备一定条件的老年学校、老年学习点。

（四）推进老年教育办学模式创新，实现政策执行机构增能

1.探索养教结合和社会力量参与老年教育新模式。 养教结合是在养老服务中融入老年教育的元素，把养教有效结合起来。可以通过开展老年文化教育活动，充分发挥老年教育具有的文化养老、知识养老、精神养老功能，在促进健康养老的基础上，丰富知识、陶冶性情，在提升生活质量的同时，提升生命质量，找到自身的存在感和现实价值，且这样的教育效果是单纯养老服务无法做到的。M市近年来出台《关于推进养老服务高质量发展的实施意见》，将养老服务纳入县（市、区）和市直部门绩效考核范围，推进居家社区机构相协调、医养康养相融合、养老事业与产业共发展的新时代养老服务体系建设。先后争取普惠养老城企联动中央投资项目10个，新增普惠型养老床位4 300张，建成87个乡镇（街道）综合养老服务中心［5］。在调研中发现，M市Z健康养老产业服务有限公司高度重视养教结合，多次实施老年教育学习体验基地提质改造，逐步改善办学条件，提升优化服务管理，为满足老年人终身学习和服务社会的需求，作出了积极的贡献。下一步旨在构建“照护+康复+医疗+社工+文化+线上线下教育”六位一体服务体系的养老场所，致力于开创有寄托、有内涵、有尊严的晚年生活，为解决中国日益严峻的老龄化问题贡献典型案例和示范蓝本。

2.利用乡村振兴战略赋能农村老年教育，推进城乡协调发展。 乡村老年教育既是我国老年教育发展的瓶颈所在，也是政策执行的死角。发展乡村老年教育，夯实乡村老年教育政策执行的基础保障，可谓老年教育政策执行落实的“最后一公里”。

当下，乡村振兴战略的实施为农村老年教育的发展提供了难得的机遇。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，在乡村振兴中，老年人是需要格外关注的群体，农村老年教育功能的发挥，是农村老年人多方面需求的重要内容，是乡村振兴战略的重要一环。可以借助乡村振兴战略尤其是其中提出的“满足数量庞大的老年群众多方面需求”“健全农村老年人关爱服务体系”这一机遇，发展农村老年教育事业。充分利用乡村振兴的政策，结合本地实际，积极创造条件开展农村老年教育，既为突破农村老年教育发展瓶颈的对策提供实践经验，也为推进城乡协调发展作出贡献。

参考文献：

［1］国家卫健委：预计到2035年左右，全国60岁及以上老年人口将突破4亿［EB/OL］.（2022-12-03）［2023-05-14］.https：//www.sohu.com/a/587397409_120689749.

［2］李应泉，秦金莲，刘登辉.湖南统计信息网——从“七人普”数据看养老服务发展［EB/OL］.（2022-08-23）［2023-05-10］.http：//tjj.hunan.gov.cn/hntj/tjfx/sxfx/lds/202208/t20220823_27715906.html.

［3］卢再新，陈凤贞.农村老年教育的现实困境与发展进路——基于对M市的调研分析［J］.湖南广播电视大学学报，2023（3）：41-46.

［4］汪洋，陈功.我国老年教育政策的演变及逻辑理路——基于1978—2021年政策文本的质性分析［J］.成人教育，2022（4）：30-37.

［5］王铭.湖南省M市实干实为推进养老服务体系建设——让老年人触摸到温暖感受到幸福［EB/OL］.（2022-11-01）［2023-04-30］.http：//mzt.hunan.gov.cn/xxgk/mt/202211/t20221113_29124657.html.

Difficulties in the Implementation of the Elderly Education Policies in M City and Solutions

Chen Fengzhen

（Loudi Open University， Loudi 417000， China）

Abstract：The investigation and research of the elderly education in M city show the difficulties in the implementation of the elderly education policies in M city， such as the lagging ideas and concepts of the elderly education， and the perfunctory implementation of the policies; the insufficient investment in the elderly education， and the weak implementation of the policies; the flawed text of the elderly education system， and the deviated implementation of the policies. On the premise of defining the function of the public service for elderly education， measures are suggested： strengthening the publicity of elderly education， creating a good environment for the implementation of the policies， making clear the main responsibility of the subject， and strengthening the legislative guarantee or policy implementation; increasing the support and input for elderly education， consolidating the basic guarantee for policy implementation; promoting the innovation of school-running models， and enhancing the capacity of the institutions for policy implementation. Only in this way can we solve the current difficulties in implementing the policies and promote the high-quality development of elderly education in M city.

Key words：Aging; Elderly education; Policy implementation; Difficulties; High-quality development