尽责式治理:党建引领乡村精细化治理的实践机制

党艳东 何得桂

摘 要：是否尽责是善治的重要衡量标准。充分发挥党建势能要注重以治理责任为纽带，根据乡村治理责任属性和治理条件推进尽责式治理，更好地创新组织载体、整合要素资源和优化治理责任，从而推动乡村精细化治理。基于党建引领基层社会治理镇安探索的研究发现，为克服条块关系不优和治理悬浮化困境，需要以融合共生的理念和方式推动治理责任落实和治理范式革新;通过强化人民至上的责任观，优化“人人有责”的治理结构，达成“人人尽责”的预期治理行为。从“大治理观”和高效能治理视野审视党建引领乡村精细化治理的实现路径，要更加重视治理责任重构和优化、治理方式更新和完善以及治理机制改进和创新，进而推动基层党领共治型的尽责式治理，提升乡村基层治理善治能力。

关键词：尽责式治理;党建引领;治理责任;精细化治理;善治能力

中图分类号：D422.6;D267.2        文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2024）04-0013-12

一、问题提出与研究进展

社会治理精细化是中国式现代化的重要内容。精细化治理强调精确、规范和细致，试图通过标准化、信息化等方式促进社会的高效能治理。党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”，此后基层治理创新蓬勃发展。随着脱贫攻坚取得全面胜利以及乡村振兴战略的实施，数字下乡应运而生，乡村社会的精细化治理趋势愈加明显。“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”［1］是党和国家意志的重要体现。但是，乡村精细化治理实践往往遭遇社会基础与治理模式不够匹配所引发的“功能异化”问题［2］。积极探寻精细化治理的有效实现方式，关乎中国式现代化的成色。目前，有关乡村精细化治理的研究主要涉及如下方面。

其一，关于乡村治理方式转型的研究。随着现代国家建设的推进，我国治理模式从“简约治理”转向“精细治理”。这一转型包含治理流程再造、治理技术更新、治理成本降低以及群众需求的差异化满足。有研究认为，目前乡村治理存在公共性不足、有效性非均衡和社会性依附现象，治理弱点和盲区依然存在，破解路径在于以问题为导向的精细化治理［3］。乡村发展日益受到国家重视。通过资源反哺，国家为乡村地区注入公共产品与发展项目，也进一步支配乡村相关事务［4］。通过制定乡村产业发展、空间规划、人居环境、文化服务、治理有效等方面的指标体系，体现国家对乡村发展的关切，以及标准化、精细化治理技术的实践应用。基于行政推动，乡村治理制度日益精细化。以网格化治理为代表的精细化治理方式成为破解治理困境的重要举措，其在与优秀传统文化、情感的结合中有效增强乡村治理能力［5］。

其二，关于乡村精细化治理实践及运行逻辑分析。基于结构视角，通过转变治理理念、治理目标、治理主体、治理客体、治理资源、治理方式等结构要素，推动乡村治理迈向精细化［6］。破解乡村环境治理体制困境要从价值、结构与过程等维度探求精细化转向［7］。乡村治理精细化将促进行政与自治的结合以及法治与德治的互动。与此同时，为应对日益复杂的社会问题，基层积极运用网格化治理、积分制治理等治理技术，提升乡村精细化治理能力。技术理性助推乡村治理数字化。基于数字化支撑的平台型治理，助推乡村高效能治理［8］。不论是村干部坐班制［9］、职责分工，还是绩效考核、提级管理，这些均反映乡村治理制度的科层化和精细化的趋势。治理单元下沉，推动末梢治理，从而提升精细化水平。

其三，关于党建引领乡村治理的理论和实践研究。基层党组织是推动乡村治理现代化的主心骨。现代政党组织向乡村社会的全面渗透，已成为乡村治理的权力主体并充分整合乡村社会［10］。中国共产党的领导是当代中国的最大优势。党建引领乡村治理是对治理环境变化和条件的积极回应和有力重塑。党组织在巩固基层政权和推进乡村善治中发挥领导作用。党建引领的关键在于党组织在乡村基层的“实际在场”［11］，还需打造公共空间、重构末梢治理主体并重塑互惠型共同体，进而构建党领共治的乡村治理结构。通过强化党组织政治功能和组织功能，凝聚治理主体合力，提升乡村善治能力。面对乡村治理主体弱化、动能不足、社会资本匮乏，党建引领通过再造主体动力、更新价值理念和优化社会资源、驱动组织功能再造，实现乡村治理现代化［12］。通过自治、法治和德治的融合发展，党建引领促进乡村全面振兴。党建引领基层治理发挥价值遵循和行动倡导作用具有政治整合、资源整合以及利益协调、组织协调的作用［13］。基于党建引领的属性治理［14］，以党建力量重组治理要素，为乡村建设提供更多的组织资源并激发内生发展动能。党建引领通过把制度优势更好地转化为治理效能，进而增强基层善治能力。

既有研究拥有重要价值，但还存在如下限度。其一，既有研究主要从乡村精细化治理的生成逻辑、创新路径、运行机制方面展开，侧重微观维度和实践发展层面探讨，还相对缺乏乡村精细化治理的理论建构。其二，既有研究着重阐释党建引领乡村治理的功能，但是对党建引领乡村精细化治理的主要机理探讨还有待拓展。其三，既有研究成果主要基于组织动员视角，而基于善治能力视野分析党建引领乡村精细化治理的机制偏少。其四，既有的党建引领乡村治理研究更多是基于政策执行、治理效能的维度，而相对缺乏责任维度的审视。乡村治理责任是相关治理主体良性互动、协同共治的核心因素。基于上述分析和判断，本文将以党建引领基层社会治理实践为研究对象，从治理责任角度探讨党建引领乡村精细化治理的实践机制。

二、分析框架构建与研究案例选择

责任是现代国家的核心底色。社会公共空间中，责任形塑人与人之间的互动方式，规制人与国家之间的互动模式［15］。在乡村治理领域，治理责任主要是指乡村基层组织凝聚力量、科学配置资源，进而推动乡村治理的动力、意愿和职责。近年来，基层避责现象引发广泛关注，特别是基层与地方政府的下级向上级的反向避责现象尤为突出［16］。国家现代化进程中，治理任务下沉，基层责任超载，乡镇采取多种策略规避责任，对基层现代化治理体系和治理能力构建产生负面影响［17］。党领共治离不开基层治理责任主体的扩展。但是实践发展存在基层治理责任与治理能力错位、“责任甩锅”等问题［18］，也面临多元治理主体参与社会治理的责任困境［19］。治理责任视野下，党建引领乡村治理在于激发治理主体的主观能动性，使其在责任观念引导与责任结构约束之中积极履职尽责，进而推动治理有效。基于治理现代化情势，以治理责任重塑为核心，能够促进治理资源与治理诉求精准匹配，助力乡村善治。以治理责任为纽带，党建引领乡村善治在于科学界定治理责任范畴、优化治理主体责任结构、促进尽责式治理行动;通过构建以多元主体协同参与为逻辑起点、治理责任为主要架构、治理责任有效落实的责任履行机制，进而推动乡村精细化治理和高质量发展。基于治理责任视野，本文分析党建引领乡村精细化治理的实践机制，为达成乡村善治提供理论支撑。

（一）党建引领乡村精细化治理的新视角：尽责式治理

党领共治促进治理责任共担以及结构优化，以责任担当促进履职尽责，推动乡村精细化治理，从而形成“党组织引领、政府推动、自治组织协同、其他主体参与”的治理格局。（1）执政党组织，其拥有权威性、影响力和组织力，在乡村治理领域发挥统揽全局的作用;（2）政府组织，在乡村治理技术采用、治理规则更新、治理目标制定方面发挥重要功能;（3）群众自治组织，通过协同作用发挥，优化配置土地、资金、人员、技术等要素，从而推动乡村发展;（4）其他治理主体，包括党员、新乡贤、涉农企业、村级集体经济组织等。作为乡村治理骨干的党员推动治理信息传达，凝聚和动员村民参与公共事务治理;新乡贤、乡村领头雁、返乡大学生、归乡能人等，在乡村社会威望较高，是促进乡村治理的中坚力量;新型农村集体经济组织可为乡村发展提供重要支撑。

基于尽责式治理视角，乡村治理的核心命题是治理责任共担与责任有效实现。治理责任旨在呈现一种以责任为中轴的治理形态，即治理场域中的不同治理主体以责任为互动准则。其一，各治理主体以负责的方式相互协作。在相互联系的状态中，多元治理主体采取负责任行为，形成相应的责任结构、职责边界与究责机制。其二，责任是治理的中轴。治理有效要依靠尽责来实现，尽责是基层治理场域中制度化的行为方式。责任的落实除了需要具体主体完成之外，还需要稳固的制度作为保障。尽责式治理旨在关注责任通过哪些因素或机制发挥作用，特别是要厘清治理责任的实现方式。在尽责式治理中，责任既是一种理念，也是一种治理结构和治理行动。

尽责式治理离不开有效的实现方式。一是以组织载体优化为前提。充分发挥党组织的政治优势和组织优势，优化基层社会治理体系，科学界定治理责任，提高政策执行力，激活末梢治理细胞。二是以重塑治理责任为桥梁和纽带。城镇化进程中的基层治理需求增多，原有粗放式治理难以适应变化的环境，乃至出现反向避责现象。激活治理责任可优化基层党组织引领下的乡村治理责任结构，推动治理需求责任到人、反馈到位，从而提升治理的主动性和敏捷性，促进基层善治。三是以要素资源整合为保障和支撑。推动信息技术、网格化治理、服务资源等要素的整合使用，使之与治理责任相匹配，促进乡村治理体系转型，使治理资源与治理责任结构相适应，提升乡村治理的精确性并增强人民性，促进治理过程的透明化和标准化。四是以精细化治理为目标和导向。国家发展与乡村社会转型对乡村治理提出更高要求，被动式治理难以适应治理现代化需求。乡村治理需更加有效地推进国家治理目标的实现，也需更主动地满足民众日益增长的治理需求。质言之，把党组织的领导核心作用与乡村治理责任相贯通，进而以尽责式治理提升乡村治理主动性、积极性，是推动治理精细化、迈向高效能的有效实现方式（见图1）。

（二）案例选择及研究方法

本文以陕西省商洛市镇安县创新基层社会治理的探索和实践为主要研究对象。案例选择主要遵循典型性、可复制和可推广性原则。一是具有一定的典型性。镇安县党建引领基层社会治理“1844”机制指的是围绕一条主线即“治理方式扁平化、联系群众零距离、激活社会微细胞、智慧赋能高效率”;聚焦八大领域即“政策宣传、防汛救灾、矛盾调处、返贫监测、治安联防、护林防火、风险防控、秦岭保护八大领域”;创新四条路径即“创新基本单元、资源整合、智慧平台、系统调度四条路径”;实现四大目标即“共同管理、共同治理、共同缔造、共同幸福”。是脱贫地区乡村治理创新的有益探索。它是综合治理体系与运行机制的实践，着力克服现代化进程中乡村地区管不全、管不细、管不好的治理难题。地处秦岭南麓的镇安县国土面积3 487平方公里，辖15个镇（办）、156个行政村（社区），2022年常住人口约29.57万人。是典型的农业县，传统乡村治理模式难以适应社会发展变化，需要日益精细化的治理。为此，镇安县深入推进党建引领基层治理，结合乡村治理实际积极探索基层党建与乡村精细化治理相融合的治理实践。该县面临的治理形势、治理要求和治理实践集中体现了脱贫地区乡村治理的共性特征。二是拥有可复制和可推广性。2021年7月镇安县在防汛救灾工作中形成“防、抢、撤”网格化治理工作机制，保障发生险情和极端天气时群众撤离及时、精准到位，从而最大程度保障民众生命和财产安全。在此基础上，探索形成党建引领基层社会治理“1844”机制，全面提升社会治理水平。该做法获2023年全国创新社会治理推荐案例和2022年商洛市优秀改革创新项目，已受到社会广泛关注，并在商洛市全面推广。2023年2月下旬笔者前往当地调研。调研主要围绕党建引领基层社会治理“1844”机制运行及其成效、乡村治理议题与云盖寺镇、青铜关镇、西口回族自治镇、月河镇等地的领导班子、村党组织负责人、党小组长、片区片长及镇安县委组织部相关负责人进行座谈或访谈;同时实地调研8个乡村治理示范村和偏远山区村。此外，还将收集到的简报内参、政策文件、媒体报道、工作报告等资料作为重要补充。

三、地方实践

（一）实践动因：破解治理需求与治理能力之间的张力

1.乡村治理能力不足，尚未打通治理“最后一百米”。因山大沟深、居住分散，镇安县有1 059个村民小组。平均每个村民小组面积为3.33平方公里，偏远村民小组有的达33.33平方公里。因管理半径大、地域广，导致辖区的山、水、林、田、湖、草、沙等资源存在一定程度的管理不到位现象。有的乡村山高路远且网络信号弱，如果仅靠村委会干部开展管理，则力不从心。个别基层干部只报成绩而不报问题。因监管偏弱、信息不对称、服务不到位，而导致群众的诉求通道不通畅、应急处突不及时、隐患问题难发现以及纠纷矛盾化解不力。

2.乡村治理方式难以及时回应治理需求。以往县、镇、村（社区）的层级治理模式，治理中间环节较多，导致基层公共事务处置效能偏低。县级部门各项治理措施执行效能不理想，政策措施难以及时有效化解基层矛盾纠纷和回应基层治理需求，自上而下的治理存在不及时、不敏捷等问题。与此同时，基层社会治理末端问题上报较迟缓，治理反应不迅速。自上而下的治理信息传递速度较慢，层层传递过程中治理信息容易失真。这可能将乡村基层的一般问题演变成为复杂问题。治理方式难以有效应对基层治理需求，在基层治理的神经末梢往往造成一定的治理偏差。

3.条块协同不足，治理效率偏低。基层治理资源分布于条块治理部门与主体，治理资源配置存在一定程度的碎片化现象。行业部门人力、信息、资金等各类治理资源自成体系，各管一行、各治一线，通常引发顾此失彼、推诿扯皮、多头治理等现象。各行业部门数据信息不兼容、难联通，致使综合运用效率不高。与此同时，因缺乏相应治理资源，基层治理属地单位往往面对复杂治理情境而难以及时应对突发情况。若遇到突发紧急情况，基层治理条块之间的会商研判不及时，存在难以科学决策、精准发布指令、及时调配力量、迅速处置。

（二）主要做法：组织调适、责任重塑与治理要素的优化

为有效破解基层社会治理难题，基于党建引领“以人民为中心、以法治为依托、以科技为支撑”的治理思路，镇安县构建并实施以“治理方式扁平化、联系群众零距离、激活社会微细胞、智慧赋能高效率”为主线的基层治理机制。其聚焦政策宣传、防汛救灾、矛盾调处、返贫监测、治安联防、护林防火、风险防控、秦岭保护八大领域;注重创新基本单元、资源整合、智慧平台、系统调度四条路径;致力于实现“共同管理、共同治理、共同缔造、共同幸福”四个目标。这些构筑了党建引领基层社会治理“1844”机制。在县级层面成立社会治理总指挥部，15个镇（办）和8个涉及基层社会治理的行业部门分别设置指挥部和专项指挥部专项指挥部包括政策宣传专项指挥部、防汛救灾专项指挥部、矛盾调处专项指挥部、返贫监测专项指挥部、治安联防专项指挥部、护林防火专项指挥部、风险防控专项指挥部、秦岭保护专项指挥部。，在156个村（社区）建立指挥所。全县1 059个村民小组（或小区）被科学划分为3 523个片区，并遴选相应的片长片长承担政策宣传、防汛救灾、矛盾调处、返贫监测、治安联防、护林防火、风险防控、秦岭保护八大领域任务，挂牌上岗并重点做好发现问题、报告问题、处置问题、反馈结果等工作。。通过健全县、镇、村、组、片信息网络系统，推动上下联通、可视调度的三级指挥五级联动的乡村社会治理“镇安探索”（见图2）。

1.以党组织为核心织密上下贯通、左右协同的组织体系。党建引领基层社会治理“1844”机制充分调动各主体参与乡村治理的主动性、积极性和创造性，不断织密上下贯通、左右协同的乡村治理组织体系。其一，党组织有效嵌入乡村基层社会。充分发挥党组织的组织优势，构建起县委、镇党委、村级党组织、党小组为中心的治理组织，并将以党组织为核心的治理组织实体化运行。党组织成为党领共治、系统联动的核心动能。以党小组为核心划分若干片区，党小组长指导、联系若干片区的片长，片长主要从党员骨干、新乡贤等主体中选配。以片区为单位、片长为抓手，党组织有效嵌入基层社会，增强组织力和治理功能。其二，注重超越条块限度的横向组织调适。通过审视以往行业部门碎片化、资源分割性、信息封闭性等问题，镇安突出参与式治理、协同化治理，科学配置治理资源。以同级党组织为中心优化府际权责关系和协调机制，适度超越部门界限和层级关系，从而将“部门为中心”转向“流程化治理”，并由此予以组织调适。设置县专项指挥部，每个指挥部由相应职能部门人员组成，专职协同参与等职责。在镇指挥部层级，相关职能部门按照职权职责依法分类处理相应的治理问题。横向组织调适超越条块梗阻的制约，进而激发治理活力和发展动能，健全多元治理主体的互动机制。

2.以治理责任为主线形成主体清晰、科学分工的责任体系。强化责任意识并完善权责结构，明晰各治理主体责任。其一，以事权划分治理责任，完善层级负责制。片长、党小组、村“两委”、镇党委、专项指挥部、县指挥中心围绕基层治理的小问题、一般问题、日常问题、违法行为、重大问题形成层级化解以及问题上报处置体系。在权责一致基础上，各主体明确治理责任且在治理互动过程中构建制度化的治理关系。其二，重视数字赋能，健全属性治理责任。以数字化治理方式推进治理过程可追踪、治理结果可查看、治理事务可留痕。通过改变以往“村民-村干部”内循环体系，村民相关诉求可及时录入治理信息系统，使群众治理诉求与村庄治理外部体系更好地连接，促进诉求信息显示有据可查，处理结果可视化。技术治理创新推动基层治理诉求超越属地管理的限度，对治理诉求类型化标识，推动了以治理问题属性为导向的积极治理。基于治理问题属性划分责任主体，明确治理主体的自主处置与问题上报规则，属性治理成为超越属地管理的有效方式。

3.以要素整合为策略推动扁平化、下沉式的精准赋能。通过党建引领推动要素资源整合，镇安县将区域化要素资源更好地嵌入基层社会，推动治理资源面向基层精准赋能。其一，整合技术资源，深化扁平化治理。健全大数据平台和可视系统，完善纵向贯通、横向联动的治理信息机制。纵向上，实现县总指挥与专项指挥部、镇（办）、村（社区）、片区片长以及5 092个片长微信群、10万户村民的系统联动和可视调度。横向上，通过可视系统联接政策宣传、防汛救灾、矛盾调处、返贫监测、治安联防、护林防火、风险防控、秦岭保护8个专项调度平台，达到职能部门与末梢神经的点对点之间的贯通。综合运用线上线下同步监测手段，完善一体化监测处置、一键指挥调度，做到早发现、早报告和早处置。遇到突发紧急情况，县总指挥可跨级指挥调度党小组长、片长，片长也可将突发情况直报各级指挥部，提高指挥效能。其二，超越行业部门壁垒，一体化运行治理资源。注重整合部门业务人员集中办公，处理指挥中心交办、行业部门专办、镇委办上报问题，搭建行业部门特聘专家库为基层善治提供咨询服务。把部门已建成数据库和监控系统全部整合接入大数据平台，共享信息数据。在资金整合方面，采取财政预算、上级支持、集体经济、社会力量共同支持的方式，保障片长工作补贴、大数据平台运行。

四、实践机制

通过重塑治理责任，党建引领乡村治理资源整合，优化乡村治理责任结构，形成治理责任牵引下的精细化治理行动。该县治理创新具有深刻的治理责任逻辑。以治理责任为基本准则，通过强化责任观念、优化责任结构、彰显尽责行动，进而推动精细化治理目标的达成、激发精细化治理的责任动力以及提升精细化治理效能（见图3）。

（一）强化责任观念，推动精细化治理目标达成

观念背后所蕴含的内在价值能在利益多元的社会环境中增进社会共识，进而推动价值整合和行动协同。共同的责任观念有助于消弭治理主体认知和精细化治理目标之间的隔阂。强化责任观念是党建引领乡村治理的重要前提。其一，党领共治的责任观念健全治理制度并引导治理行动。党组织在基层治理中嵌入“以人民为中心”的责任观念，有利于塑造乡村治理多元主体价值指向的最大公约数，增强乡村治理制度的人民性和精确性，避免产生非预期的偏差现象。其二，以责任观念化解治理主体观念与治理目标分歧。以“共同管理、共同治理、共同缔造、共同幸福”为治理目标，倡导各治理主体相应的责任共担观念，为打造共建共治共享社会治理格局奠定思想根基。强化责任观念充分调动各主体参与乡村社会治理的主动性、积极性和创造性。通过观念共识协调利益关系，凝聚乡村社会多重治理目标，也为基层政府、村“两委”、新乡贤、党员、群众等主体协同治理创造共识的观念。其三，强化责任观念有助于各治理主体对治理目标的共同理解。责任观念使得各治理主体充分认识到基层治理中的权利、义务关系，塑造各治理主体行为期望，进而增进对治理目标的认同与理解。责任观念与治理目标存在着内在价值的一致性，观念是行动的基石，行动以目标为指引。责任观念与治理目标的相互促进、相互支撑使得基层治理秩序更为协调一致。以责任观念为基，乡村治理最大程度容纳国家治理目标、乡村社会需求目标、村民个体发展目标，进而凝聚多重治理目标，增进乡村治理的包容性与柔韧度。

（二）优化责任结构，激发精细化治理的责任动力

治理责任结构是治理体系的责任配置方式与治理机制的运作规则，重在解决治理主体与治理责任的匹配问题并增强治理动力。基于“一核多元”治理格局致力于推动和优化“人人有责”，激发各主体治理责任动力。其一，政党属性赋予乡村治理体系的强烈责任性。作为马克思主义使命型政党的中国共产党，具备强烈的时代责任感和历史使命感。通过把高度的政治责任融入乡村公共政策与组织行动，中国共产党优化乡村治理体系并彰显出责任要素。其二，依托政党领导核心推动治理责任的权威性配置。作为乡村治理主心骨的基层党组织发挥总揽全局、协调各方的积极作用。党建引领乡村治理责任的权威性配置，能得到其他治理主体的认同，多元治理主体协同合作的持续性较好。其三，以责任为主轴优化治理结构，激活系统联动的治理动能。社会发展导致乡村治理需求日益复杂且多样。治理责任的主体已扩展到包括公共行政组织之外的自治组织、群众、新型经营主体、社会团体等，乡村治理结构更具开放性。通过重塑责任，更有利于构建系统联动、责任共担的闭环式基层治理体系。党建引领基层社会治理“1844”机制从纵向、横向两个维度优化治理结构，自治、法治、德治被融入其中，进而形成纵向分层负责治理结构与横向分工负责治理结构（见图4）。党领共治的治理责任涵盖道德责任、政治责任、行政责任、法律责任等多维责任，形成配置科学、相互交织的责任网络结构，推动乡村治理转向系统联动治理和协同合作治理。

（三）彰显尽责行动：提升精细化治理效能

治理行动是各治理主体充分发挥自身功能，履行治理责任的过程。治理行动主体的治理责任突出“人民至上”的取向，及时回应和反馈民众的差异化需求并精准化解社会矛盾纠纷。其一，敏捷回应群众需求。治理责任结构化也是治理职责的细分化，这有助于提升乡村治理专业化和科学化水平。通过优化基层治理责任结构，镇安县细化县域治理场域各治理主体的治理责任。通过信息技术推动治理责任履行的可视化、流程化，完善究责机制，从而增进治理主体的主动性和积极性，促使其履职尽责，及时收集、规范化处理和回应群众需求。其二，精准化解矛盾纠纷。通过夯实基层治理责任，形成自下而上的矛盾纠纷化解责任链条。该链条融合多维治理责任和多元治理主体，使基层矛盾纠纷处置更加规范。与此同时，责任重心的下沉促进基层干部特别是乡村干部更加深入群众，准确把握治安形势和治理薄弱之处。基于精准定位、分类管理和规范上报，推进多元矛盾纠纷的靶向防范和精准化解。其三，推动公共事务的协同共治。治理行动是实践乡村社会公共事务的责任行为。不同治理主体根据社会条件、责任担当来积极发挥作用与功能，推动乡村公共事务的共治，进而达成精细化治理目标。在乡村治理实践层面，党员干部作为治理责任的核心主体，充分发挥引领型治理作用，带动其他主体的积极参与。党员干部负责任的治理行动是党建引领乡村精细化治理的重要展现。案例表明，党小组长带领片区片长，根据片区实际做好政策宣传、汛情传达、隐患排查、矛盾化解、治安防控等工作，这也调动起新乡贤、村民等主体参与基层治理的积极性和主动性。治理责任牵引下的治理主体有效地执行各项政策措施，有助于达成预期治理目标，提升精细化治理效能。

新时代党建引领乡村治理，离不开党建势能释放和党领共治作用发挥，进而推动乡村治理迈向精细化。基层治理现代化进程中，由行政系统单独承担管理责任逐步向多元治理主体共同承担治理责任转型［20］。治理责任转型是基层治理范式的结构性转换。尽责式治理是基层党组织依托党政权威促进基层治理责任迈向制度化和灵活性，达成基层治理有效与治理规范的积极效果。其一，通过强化责任观念、优化治理责任结构、彰显尽责行动，将治理责任深度地嵌入基层治理全过程。这不仅体现在治理行动过程，尽责式治理更重要的是筑牢基层治理体系与治理能力现代化的责任基础。筑牢基层治理责任能避免治理主体多元、行动方式多样所引发的责任缺失，以及规制基层组织避责的治理倾向。其二，构建和完善适应现代化治理趋势的治理责任框架，推进多元主体更好地履行治理责任。尽责式治理视角下，党建引领乡村治理责任结构的优化，主要从责任承担主体、责任承担内容、负责对象、运行机制以及责任产生的结果推动乡村治理形成权责清晰、边界明确的治理体系，也推动治理主体结成紧密的责任共同体，进而整体性地驱动乡村治理更为精细、更加有效。其三，注重发挥党建化治理对乡村社会的引领功能，增强基层善治能力。基层党建与乡村治理相融合，形成以基层党组织为核心的乡村社会治理结构体系。它使直接联系和服务群众更加密切，促进资源下沉、优化治理单元、强化党组织的政治功能和组织功能，进而推动责任与权利的平衡、效率与公平的兼顾，提升乡村治理体系运作效能。

五、复合型驱动：党建引领乡村精细化治理的三重实践逻辑

党领共治作用于乡村精细化治理，是多维因素而不是单一因素作用的积极结果。案例分析表明，推动乡村精细化治理生成的实践逻辑主要表现为党建化治理逻辑、尽责式治理逻辑和现代化治理逻辑。这三种逻辑在乡村治理领域交织互动，共同驱动乡村治理行为的精细化（见图5）。创新党建引领乡村治理机制产生于强化基层基础、国家治理重心下移以及乡村振兴的宏观政策环境，也是欠发达地区乡村治理主体整合多维治理目标、优化资源配置效率以及积极应对基层治理需求骤增的一种主动性创新行为。

（一）党建化治理逻辑：以党建引领筑牢精细化治理基础

党建引领蕴含跨组织协调、搭建治理网络、构建治理共同体的制度要素，是推动多元主体协同共治以及提升基层治理能力的重要制度安排［21］。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。”建强基层党组织是筑牢基层治理基础的应有之义。基层党组织在基层治理中发挥引领作用，使得基层治理实践日益呈现党建化治理模式。党建化治理逻辑是充分发挥党建势能和人民伟力，注重积极治理与为民服务相结合，从而以高质量党建推动基层善治，筑牢基层精细化治理基础。通过组织结构嵌入和制度体系整合，党建引领基层治理重构治理体系、重塑基层治理秩序;它将乡村治理结构潜能更好地转化为治理效能，释放乡村精细化治理的强大功能和社会影响力。有力的组织领导是跨层级、跨行业部门协同治理的重要前提。党建引领基层社会治理“1844”机制以党建功能发挥为核心。它通过纵向维度对乡村社会的有效嵌入、横向维度对行业部门的组织调适，构建和拓展“一核多元”治理组织网络，进而健全党组织领导的上下贯通、左右协同以及系统联动的治理机制。这优化了基层治理组织体系并强化基层党建水平，更好地将党组织的政治优势、组织优势转化为治理优势和发展效能。

（二）尽责式治理逻辑：以责任共担增进精细化治理动能

责任是实现“政治使命”的价值取向［22］，也是现代国家建构的重要环节［23］。国家治理问题归根结底是责任问题，责任共担是现代化治理的显著特征。多元治理主体的责任共担既有利于各司其职、各归其所、各守其序又有利于促进主体之间相互合作、互为配合以及相互制约，由此形成以精细化治理为取向的公共治理责任体系。党建引领基层社会治理“1844”机制以积极治理超越“被动回应式”治理的限度，以治理责任为重要桥梁和纽带，围绕乡村社会多重治理目标、治理需求和治理任务主动地调适组织结构。它通过构建层级治理、条条治理以及属地治理与属性治理相结合的责任体系，有效地回应和履行多维治理责任。整合利用县域组织资源、治理要素，使基层治理体制机制得以优化和拓展。尽责式治理在一定程度上破除条块化治理的壁垒，打造共享型的乡村治理共同体，促进县域精细化治理和融合治理。尽责式治理表现出社会治理的人民性、透明性、回应性和责任性，呈现出基层善治的核心底色。推动基层党组织对乡村社会统合、嵌入、吸纳，以党建势能重塑和优化基层治理责任，从而赋予乡村基层组织精细化治理能力。与此同时，通过基层党组织推动治理资源整合并引入社会系统，增强了县域范围内党组织、基层政府、群众性自治组织、村民等治理主体推动乡村精细化治理的职责、动力和意愿。各治理主体在规范的责任结构下以自觉的责任观念、尽责的治理行动来促进乡村精细化治理。

（三）现代化治理逻辑：以现代要素夯实精细化治理内核

基层治理现代化的重要标志是基层组织体系公共服务能力的增强［24］。实施乡村振兴战略离不开乡村治理有效。基于基层治理现代化和乡村振兴战略等多重目标的引导，党建引领乡村治理只有在治理理念、治理体系、治理能力、治理方法方面积极调适，才能适应基层治理现代化要求并满足民众对基本公共服务日益增长的需求。乡村精细化治理正是乡村治理主体适应现代化治理要求，满足基层治理需求的主动变革。乡村精细化治理以人民性为前提，以满足人民美好生活需要、回应利益诉求为价值取向。“以人民为中心的发展思想”是中国式社会治理现代化的内核，也是责任认同的基本内容。更加积极地回应群众的治理需求，推动和满足乡村治理的差异化需要，提升群众的安全感、幸福感和获得感，是治理精细化与治理现代化的结合点。现代化治理技术的应用，在推进精细化治理的同时也推动了乡村治理能力的现代化。镇安县通过片区信息精准录入和各部门数据共享，汇聚起乡村社会海量治理数据，借助大数据分析和挖掘，提升了乡村治理决策的精准性、科学性。

乡村治理存在多重逻辑互动并形成逻辑集，深入理解其复杂性和集合性是乡村治理效能提升的必然要求［25］。乡村治理变革既有国家治理制度逻辑，也有乡村组织行为逻辑，二者在乡村治理场域的互构塑造出乡村精细化治理的实践形态。乡村治理是党组织、政府、社会、个体在场的复合式治理［26］，其治理逻辑并非简单的行政或自治逻辑，而是多重治理逻辑的复合驱动。党建引领精细化治理在更深层次上推动多重治理逻辑的统合以及组织机制的衔接。其一，党建化治理逻辑是乡村精细化治理的根本前提。基层党组织充分发挥党建势能作用，推动国家意志和方针政策在乡村治理场域的落实。在强化基层党组织建设的同时，它推动乡村治理体系的积极变革，以共同缔造夯实组织基础，进而推动基层治理组织的有效覆盖和良性运行。其二，尽责式治理逻辑构成乡村精细化治理的关键要素，它创新政府与社会之间的互动链接机制。基于治理责任结构的优化，构建和完善多元治理主体在乡村治理中的责任链条。只有依托治理责任纽带将各治理主体以制度化方式更好地联结起来，能充分发挥多元治理主体在社会治理过程中的积极作用。其三，精细化治理以乡村治理现代化为发展方向。治理现代化推动乡村转向更具理性化、精确化、多维要素的治理范式，更好地化解乡村公共服务管理粗放、供需模糊、绩效粗疏。治理现代化不仅是推进乡村精细化治理的有力举措，也是引领乡村精细化治理的基本政策导向和重要治理目标。

加强和创新乡村治理进程中，尽责式治理赋予党建化治理以责任逻辑，推动党领共治下的多元治理主体的赋能赋责，进而形成治理责任共同体。党建化治理是以治理现代化为基本取向，充分发挥党建引领的积极作用。治理现代化进程中，尽责式治理的责任与传统的道德责任相区别，前者以更具现代性的公共治理责任塑造乡村治理主体的治理行为。这既是现代性治理责任因素的有机嵌入，也是国家善治进程中公共治理责任的合理化配置。这三者相互交织、互为支撑，协同推动精细化治理的达成以及基层治理基础的筑牢。

六、主要研究结论与政策启示

责任是中国式现代化治理的主要底色。治理精细化是乡村治理的发展趋势。基于案例实践，本文提出尽责式治理概念并着重分析党建引领何以促进乡村治理精细化，研究主要结论有三点。

第一，党建引领乡村治理要超越行政化治理的限度，更加注重以治理责任塑造紧密联结的治理关系，特别是突出善治取向的尽责式治理。乡村治理效能欠佳与基层党建悬浮化现象有关，往往导致民众和社会的差异化需求难以有效回应。这既有治理责任配置不科学的因素，也有乡村治理责任失衡失序的影响。随着农业农村现代化的推进，不论是国家治理现代化，还是民众公共服务需求差异化都对乡村治理提出更高要求。乡村治理主体在现代化治理实践中要更具责任性和主动性。通过发挥主心骨作用，基层党组织释放党建势能，将党的组织优势和领导优势创造性地转化为治理效能，创新乡村治理范式并以组织载体优化为前提保障，通过对乡村社会纵向有效嵌入和横向组织调适，形成共同缔造的组织网络;以治理责任为中轴，注重摆脱技术治理、行政治理的窠臼，围绕乡村社会治理目标和治理需求，以权责一致、责任明确为主要标准推进公共治理责任的配置和落地，发挥治理责任在乡村治理中的纽带和桥梁作用;以要素资源整合为保障和支撑，推动技术资源和行业部门资源向下赋能，为治理责任体系提供资源基础。通过党领共治和优化条块关系，构建尽责式治理与精细化治理相耦合的共建共治共享型基层社会治理格局（见图6）。

第二，党建引领乡村精细化治理体现出强化责任观念、优化责任结构进而达成积极治理行动的尽责式治理机制。强化治理责任观念是乡村精细化治理的重要内容。通过“人民至上”的责任观念统摄、引领多元治理主体思想观念、价值取向，重塑乡村治理共同价值观;以责任共担观念调动多元治理主体协同共治，为积极参与社会治理提供思想基础，也为整合多重治理目标提供了治理共识。党建引领既能将政党的责任性融入乡村治理组织，更能依托政党权威推动治理责任权威性配置，为乡村治理责任结构的优化奠定基础。在此基础上，构建涵盖道德责任、政治责任、行政责任、法律责任的多维责任网络结构，能够有效扩展治理责任主体范围进而促进多元主体的联动治理，形成责任共担的闭环式治理体系。尽责式治理充分调动各主体参与乡村社会治理的主动性和积极性，也推动乡村治理空间重组、治理功能强化以及治理模式优化，促进乡村治理扁平化、敏捷性和一体化治理。

第三，注重党建化治理和共同缔造的尽责式治理是新时代乡村精细化治理的有效实现方式，也是党领共治的重要创新。党建化治理注重充分发挥党建势能，强化基层党组织为民服务功能，促进基层治理的高效能、精细化。它全面构建党领共治的组织网络，推动引领型、赋能型协同治理与积极型、主动型互动治理的有效结合和多维互动，推动基层治理效能提升和善治能力增强。共同缔造是中国共产党政治功能在基层治理中的实践表达［27］，通过领导、动员、宣传、组织和凝聚积极发挥引领社会的作用。以党建引领为核心的共同缔造，积极塑造党群共同体，充分发挥多元主体合力，以共同创造美好幸福生活为目标，推进党建引领基层治理现代化的协同共治格局。通过党建化治理和共同缔造行为，有力推动多元治理主体以责任为准则的标准化和制度化的治理方式，把履职尽责作为现代化进程中参与基层治理的制度化、规范化行为。作为治理现代化进程中推动乡村精细化治理有效实现方式的尽责式治理，其对于增强基层善治能力以及促进政府职能转型具有重要作用。从乡村社会治理责任和发展规律发力，创新乡村治理机制，激活要素资源、释放党建势能、注重共同缔造，有助于促进“人人有责、人人尽责”治理责任共同体的构建和基层治理现代化的实现。

党建引领乡村精细化治理的地方探索对于新时代推进党建引领基层治理有效具有启示价值。其一，要着力推动县域层面党建联动化。党建引领基层社会治理要以“县、乡（镇）、村（社区）联动化”的党组织建设来有效回应基层治理的内在张力，积极发挥基层党组织统合作用，统筹整合治理资源，赋能基层治理。推进组织资源的优化配置、组织体系的多维互动以及上下贯通、激发组织活力和激励干部作为。其二，着力构建科学、有效的治理责任体系。基层治理现代化离不开治理责任的积极承担和有效履行。党建引领基层治理现代化的重要面向之一是治理责任的体系化构建。有效的治理责任体系将推动协同共治并增强善治能力。明确的责任划分、各司其职的治理行动是基层治理效能提升的关键一环。统合多元治理主体的治理责任，自治、法治和德治融合发展，才能推进治理责任共同体建设。其三，以精细化治理积极回应基层治理需求。乡村发展、乡村建设、乡村治理要以现代化治理技术和政策工具为有力支撑。精细化治理是乡村治理现代化的内在需求，也是增强治理能力的重要取向。乡村精细化治理要突出治理需求的及时回应、矛盾纠纷的多元化解、治理资源的精准匹配、治理信息的快速传播和执行，以高效能治理助力基层治理现代化行稳致远。

中国式现代化要全面构建负责任、人民性和规范化的治理体系并迈向精细化治理，以善治能力增强助力“中国之治”。彰显治理责任意识、治理责任结构、尽责行动的尽责式治理取向能较为充分地将使命型政党的政治优势、组织优势，更好地转化为治理优势和发展效能。但是这种治理模式仍需因地制宜、与时俱进。关于党建引领基层治理创新的研究，今后还要深度把握基层治理实践规律，积极提炼具有普适性的治理机制，以更好地推动基层治理现代化。

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Responsible Governance：A Practical Mechanism for Party Building to Lead Refined Rural Governance

——Taking Zhenan County in Shaanxi Province as An Example

DANG YandongHE Degui*

（1.Marxist Theoretical Research Center for “Agriculture，Rural Areas，and Farmers”，Northwest A&F University;2.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling， Shaanxi 712100，China）

Abstract：Responsibility is an important measure of good governance ability.To fully leverage the potential of Party building，it is necessary to focus on governance responsibility as a link，promote responsible governance based on the attributes and conditions of rural governance responsibility，better innovate organizational carriers，integrate element resources，and optimize governance responsibilities，thereby promoting refined rural governance.Based on the research findings of the exploration of grassroots social governance and safety led by Party building，in order to overcome the difficulties of poor block relationship and suspended governance，we promote the implementation of governance responsibilities and the reform of governance paradigms through the concept and method of integration and coexistence;By strengthening the concept of people first responsibility and optimizing the governance structure of “everyone has a responsibility”，it achieves the expected governance behavior of “everyone is responsible”.From the perspective of the “Great Governance View” and efficient governance，we should examine the implementation path of Party building leading refined rural governance.We should pay more attention to the reconstruction and optimization of governance responsibilities，the updating and improvement of governance methods，and the improvement and innovation of governance mechanisms，so as to promote responsible governance of grassroots Party leadership and co-governance and enhance the ability of rural grassroots governance to govern effectively.

Keywords：responsible governance;Party building guidance;governance responsibilities;refined governance;good governance ability

（责任编辑：马欣荣）